Должностная структура государственной гражданской службы России в XVI-XVII вв.

Семин Алексей Николаевич студент магистратуры, программа Правовое обеспечение государственного и муниципального управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 82 Semin Aleksei Student of Master's Program. the department of Legal Support of State and Municipal Administration, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 82 AlexSemin1403@yandex.ru Другие публикации этого автора

Подавляющее большинство исследований сосредоточено на современных аспектах развития государственной гражданской службы, при этом уделяется лишь незначительное внимание изучению процесса становления государственной гражданской службы. В то же время, генезис всего института представляет немалый научный интерес и позволяет выявить закономерности и предпосылки, способствующие не только пониманию современного состояния системы государственной гражданской службы, но и выявлению тенденций ее дальнейшего развития.

Необходимо отметить, что существующие исследования, направленные на ретроспективный анализ системы государственной службы, как правило сфокусированы на развитии института в период правления Петра I и далее (например, работы Т.Г. Архиповой, А.Ф. Ноздрачева, М.Ф. Румянцевой). Несмотря на высокую значимость реформ Петра I, важно подчеркнуть, что данные преобразования базировались на существовавшей системе государственной службы с развитой, но неунифицированной должностной структурой. Таким образом, изучение особенностей более раннего этапа развития государственной службы в целом и должностной структуры государственной гражданской службы в частности позволит систематизировать представления об эволюционном развитии института.

Активное развитие общественных отношений, а как следствие и создание новых государственных органов ведут к усложнению должностной структуры государственной службы, в связи с этим наибольший интерес представляет ретроспективный анализ должностной структуры государственной службы в период институализации всей системы государственного управления и превращения госслужбы в особую сферу профессиональной деятельности – в XVI-XVII вв.

Данный исторический период характеризуется появлением и закреплением приказной системы управления, окончательно установленной Судебником Ивана IV в 1550 году. Приказы являлись органами государственного управления с регламентированными предметами ведения; наличие определенной компетенции придавало их деятельности более формальные рамки, что стало значительным шагом в развитии системы государственного управления ^[1]. Вместе с ней росло и число служащих, усложнялись взаимоотношения в рамках исполнения должностных обязанностей. Развивающийся аппарат управления более не состоял только из самых близких соратников государя, что привело к необходимости построения более формальной иерархии, что в конечном счете стало причиной возникновения системы чинов, позволявшей определить порядок подчиненности, права и обязанности значительной части населения Русского царства.

Рассматривая систему чинов, прежде всего отметим, что в данном историческом периоде понятие «чин» не имело единого смыслового наполнения и было крайне вариативным, так, например, чином называлась регламентированная процедура (фактически, порядок или сценарий): «Чин поставления на царство», «Чин объявления наследника» ^[2]. Кроме того, понятие «чин» смешивалось с понятием «сословие» и могло использоваться для обозначения группы людей, выделенной по профессиональной принадлежности или по социальному статусу, права и обязанности, в которой передавались по наследству ^[3]. В таком значении чин показывал место человека и его рода в общей социальной иерархии. В то же время, чин могли использовать как синоним должности или почетного титула. Такое многообразие определений усложняет процесс сопоставления исторического чина с любыми современными понятиями, рассмотрим же ключевые характеристика этого термина и определим основные проблемы.

Характерными чертами рассматриваемого периода развития государственной службы можно считать следующие:

- слабое разделение государственной гражданской и военной службы, фактически, подразумевалось, что одно и то же лицо в разных обстоятельствах выполняло и те, и другие функции, поэтому понятие «государственная служба» являлось монолитным и означало выполнение широчайшего круга обязанностей, ограниченного лишь волей правителя, что в целом свойственно домодерному государству, характерной чертой которой является лояльность служащих персонально государю, а не государству;

- сложность выделения чинов государственного аппарата из общего числа чинов, относящихся ко всему населению. Фактически, система чинов охватывала все население Русского царства от бояр, до холопов и служила целям социальной стратификации;

- смешение понятий «чин» и «должность», по мнению некоторых исследователей ^[4], должности постепенно превращались в чины – почетные звания, уже не имевшие отношения к определенным трудовым обязанностям, как например, стольник и чашник; но в то же время, эти категории были тесно взаимосвязаны – именно благодаря успехам на занимаемой должности происходило присвоение нового чина.

В рамках данной работы необходимо различать широкое и узкое понимания чинов, в более узком, специальном смысле чин может рассматриваться как характеристика служебного положения того или иного лица, проистекающая из замещаемой им должности, но не тождественная ей. Имея определенный чин, например, стряпчего, лица могли замещать разные должности, в то же время, выслуга лет и должностные успехи приводили к получению более высокого чина. В широком же смысле (непосредственно подразумеваемом в рассматриваемый период), чин обозначал принадлежность к общественному слою, члены которого несли свою специальную государственную повинность, соответствующую их экономическому состоянию. Некоторые исследователи, например Л.А. Черная, полагают, что относительно данного исторического этапа понятие «чин» может рассматриваться только в широком, буквально общефилософском толковании ^[5], а выделение чинов непосредственно служащих из общей сословной иерархии невозможно. Стоит отметить, что данный подход не учитывает разнородность групп чинов и слабую взаимосвязь между ними, а также игнорирует существование формально закрепленной должностной структуры служащих государственного аппарата. Таким образом, использование понятия «чин» для описания служебного положения лица и использование этого же термина для обозначения принадлежности к социальному слою усложняет дифференциацию, но не означает, что современники не выделяли чины служащих из общей социальной иерархии, что подтверждают и исторические документы данного периода, например, многочисленные Разрядные книги ^[6].

Для анализа развития института государственной службы понятие «чин» будет использоваться в своем специальном значении – характеристика положения лица в служебной иерархии, нетождественная должности.

Обратим внимание и на другую проблему классификации – соотношение понятий «чин» и «должность». Ряд исследователей полагают ^[7], что в специальном значении чин стоит рассматривать как формализованный показатель качества исполнения сословно-профессиональных обязанностей в сфере государственного управления. Действительно, на раннем этапе институализации системы государственного управления получение очередного чина являлось наградой наравне с получением кубка или шубы. Однако понятие чина служило и для целей формализации положения конкретного лица в иерархии государственного управления. Фактически, именно на основе понятия «чин» строился прообраз должностной структуры государственной службы, так как разнообразие должностей и связанных с ними трудовых функций, исполняемых в пользу государя, не позволяло выстроить на их основе четкую иерархию.

Наиболее полное описание иерархии чинов XVI-XVII веков предложено В.О. Ключевским ^[8], однако, для ее разбора необходимо обратиться к общему сословному составу Русского царства, все свободное население которого можно было условно разделить на:

- служилых людей;

- тягловых (основное население государства – крестьяне и посадские люди);

- нетяглых (бобыли, «гулящие люди»).

Сословие служилых людей делилось на 2 основные категории: «служилых людей по отечеству» и «служилых людей по прибору». В свою очередь категория «служилые люди по отечеству» разделялась на следующие группы, приведенные в иерархии:

- чины думные (делившиеся на следующие классы: I класс – бояре, II –окольничие, III – думные дворяне);

- чины служилые московские, т.е. столичные (стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы);

- чины городовые или уездные, провинциальные (дворяне выборные, дети боярские дворовые, дети боярские городовые).

Категория «служилые люди по прибору» включала в себя пушкарей, стрельцов, казаков, драгунов, они рекрутировались из низших сословий и за свою военную службу освобождались от «тягла» и получали денежное содержание.

Класс тягловых людей включал в себя следующие «тяглые чины» - посадские люди, крестьяне – уездные люди.

Класс нетяглых состоял из гулящих людей и холопов.

Присвоение новых чинов Ключевский связывал с «генеалогическим цензом» – заслугами предков, таким образом, чины фактически могли передаваться по наследству. При этом необходимо отметить, что чины присваивались не только «по родовой знатности», но и «по боевой годности». Очевидно, что при настолько широком толковании термина «чин» возникает значительное несоответствие – присвоение нового чина за заслуги было возможно только для «категории служилые люди по отечеству», что в целом подтверждает неоднопорядковый характер чина, например, стольника и стрельца или крестьянина: выслуга лет и достигнутые успехи не могли стать поводом для присвоения стрельцу более высокого чина за пределами категории «служилые по прибору». Таким образом, предложенная Ключевским классификация базируется на широком понимании термина «чин» и в большей степени описывает сословный состав Русского царства, нежели показывает служебную иерархию.

Также стоит отметить, что в современном понимании вышеозначенные «служилые люди по отечеству» скорее являлись политическими союзниками главы государства, а не прообразом чиновничества. Служба «по отечеству» в большей степени восходит к более раннему «до должностному» этапу развития государственной службы, характерной чертой которого было наличие двух разнонаправленных тенденций:

Присвоение чина – прерогатива государя (происходит в зависимости от личных отношений и служебных заслуг);

Получение чина – наследственное право аристократа (считалось позором принятие чина/должности, несоответствующих знатности рода) ^[9].

Данное несоответствие является частью более глобального конфликта между «старой» боярской аристократией и «новой» дворянской. Это и многие другие внутренние противоречия в конце концов привели к глобальным преобразованиям сословного состава Русского царства при Петре I.

Возвращаясь непосредственно к государственной службе, необходимо отметить, что наибольший интерес при рассмотрении данного вопроса представляет категория «приказные люди», именно эти служилые чины XVI-XVII в большей степени соответствуют современному пониманию государственного служащего.

Несмотря на то, что данная категория чинов относилась и к военной службе (военные чины среднего уровня, например, стрелецкий голова), приказные люди в большей степени ассоциируются с государственными гражданскими служащими. Однако стоит отметить, что неоднократно предпринимались попытки возложения военных обязанностей и на «гражданскую» часть приказных людей.

Ряд исследователей, например, А.В. Шободоева, считают, что «приказные чины» являлись особой составной частью категории «служилые люди по отечеству» и оба трека – приказная и придворная служба замыкались почетными званиями боярина, окольничего и думного дворянина ^[10]. С таким подходом нельзя согласиться, прежде всего по причине существенных различий в порядке поступления и несения службы, довольствии, правах и обязанностях служилых по отечеству и приказных людей. По своему иерархическому положению в системе государственной службы приказные люди занимали промежуточное положение между «служилыми по отечеству» и «служилыми по прибору». Для данной категории чинов не существовало «генеалогического ценза», что делало ее важным социальным лифтом для неродовитых людей; служба носила ненаследственный характер и карьерный рост осуществлялся на основе заслуг, выслуги лет и иных более объективных показателях. Служебная деятельность приказных людей носила обеспечительный характер, а основные обязанности сводились к делопроизводству. Стоит отметить большое количество правил, регулирующих служебный распорядок данной категории чинов ^[11], отдельно устанавливались меры наказания служащих в зависимости от чина. В правление Ивана Грозного была установлена ответственность для судей, бравших взятки и/или затягивающих рассмотрение дел, постепенно круг субъектов подлежащих ответственности за взяточничество расширялся и в Соборном уложении 1649 г. для дьяков и иных категорий приказных людей была установлена аналогичная ответственность за «волокиту для получения взятки» и «подделку судных списков» ^[12] - т.е. фактически за должностные преступления в рамках деятельности обеспечительного характера, препятствующие отправлению правосудия. Установление ответственности приказных людей за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей обеспечительного характера в корыстных целях стало важным элементом их правового статуса.

Стоит отметить, что имевшееся регулирование носило несистемный и часто противоречивый характер, а правовой статус приказных людей находился на одном из ранних этапов своего формирования. Такие исследователи как О.В. Новохатко полагают, что отсутствие документов, упорядочивающих функционирование приказов в целом и должностные обязанности приказных людей в частности, является признаком устойчивости системы и отсутствия в ней внутренних противоречий ^[13]. Не соглашаясь с данным выводом, необходимо подчеркнуть, что отсутствие регулирования являлось признаком относительно слабого развития института, что не снижает важность данного исторического этапа для эволюции всей системы государственной службы.

Следующая важная характеристика приказной службы – она носила непрерывный характер (в отличие от военной), а самовольное оставление службы приравнивалось к побегу.

Для более системного рассмотрения категории «приказные люди», необходимо обратиться к их служебной иерархии, которая включала в себя следующие чины/должности:

1. Дьяки

1.1. Думные дьяки

1.2. Приказные дьяки

1.3. Дьяки приказных изб

2. Подьячие

2.1. Подьячие московских приказов (старшие, средние, младшие)

2.2. Подьячие приказных изб (подьячие с припесью, подьячие со справой, старшие, средние, младшие)

Получивший новый чин занимал определенное положение в иерархии лиц с равным чином (в зависимости от продолжительности пребывания в чине). В частности, в официальных документах имена дьяков перечислялись в строго определенном порядке. Все изменения служебного положения фиксировались во внутренних документах органов, в том числе: назначение на службу, пожалование чинов высших разрядов, горизонтальная и вертикальная мобильность служилых людей ^[14].

Стоит отметить, что количество приказных служащих постоянно росло и это лишь усиливало необходимость во внедрении четкой должностной структуры, способствующей формализации служебных отношений. Так в период с 1640 по 1690 количество приказных людей выросло почти в 3 раза (с 1,6 тысячи до 4,6 тысячи человек) ^[15]. Подобный рост числа служащих предопределил дальнейшие эволюционные преобразования должностной структуры, проведенные в период правления Петра I.

Таким образом, при рассмотрении категории «приказные люди» были выявлены следующие характерные черты: профессиональный характер службы, наличие строгой иерархии и подчиненности, обеспечительный характер деятельности, стабильный характер службы, наличие дополнительных прав и привилегий, особые основания наступления ответственности. Сопоставление с элементами правового статуса современного государственного служащего позволяет утверждать, что в целом, приказная служба являлась наиболее близким прообразом государственной гражданской службы.

Из рассмотренного можно сделать вывод, что для допетровского периода развития государственной службы характерно наличие общей социально-должностной иерархии, охватывающей большую часть населения. Подобный подход базировался на представлении, что все жители Русского царства в том или ином виде служат государю в зависимости от знатности своего рода, а соответственно и материального положения. Подобную иерархическую систему можно назвать лишь прообразом должностной структуры. При этом видится возможным выделение категории приказных людей как наиболее близких к государственной гражданской службе в ее современном понимании, что позволяет выявлять и внутреннюю должностную структуру отдельных органов государственного управления.

Даже на столь раннем этапе развития государственной службы, аппарат управления усложнился достаточно для того, чтобы возникла необходимость в существовании формализованной иерархии. Для построения этой иерархии использовалась категория «чин» - не тождественная должности, но связанная с ней и являющаяся оценкой качества исполнения профессиональных обязанностей и (или) почетным титулом и одновременно с этим – способом определения места лица в служебной и общественной иерархии. Из всего вышесказанного следует, что в этот исторический период должность и ее место в организационно-управленческой структуре были высоко персонифицированы, в следствие чего и чин, как показатель места в этой иерархии, был тесно связан с личными качествами служащего, а не с самой позицией.

Несмотря на несистемный характер должностной структуры, отсутствие чёткого выделения государственный гражданской службы и иные отмеченные несовершенства, характерные для данного этапа развития института, выявленные черты и закономерности позволяют утверждать, что существовавшая система чинов являлась базисом реформ Петра I, направленных на развитие и стандартизацию имеющихся подходов.

Таким образом, внедрение Табели о рангах и преобразования института государственной службы в целом, проведенные в период правления Петра I, должны рассматриваться не как революционные, а как закономерные изменения. Данный вывод позволяет в дальнейшем более системно рассмотреть процесс эволюционного развития всех элементов и характеристик должностной структуры государственной гражданской службы России.