О правовой природе стратегического планирования социально-экономического развития в зарубежных странах

Ищенко Александр Алексеевич аспирант, кафедра государственных и правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 82, стр.1 Ishchenko Alexander Alekseevich Postgraduate student, Department of State and Legal Disciplines, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119571, Russia, g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 82, str.1 3a.bcex@gmail.com Другие публикации этого автора

В настоящее время для современной действительности социально-экономического развития Российской Федерации, исключительную значимость приобретает исследование механизмов стратегического планирования в сравнительно-правовом аспекте.

Чрезвычайно важным направлением выступает осуществление поиска эффективных инструментов управления, рычагов воздействия, в том числе и посредством реализации эффективной государственной политики средствами административно-правового регулирования. Следует отметить, что инструменты стратегического планирования и их эффективное использование позволяют преодолеть многие проблемы. Вопросы стратегического планирования приобретают значение на всех уровнях управления (федеральный, региональный, муниципальный). Именно по этой причине интерес представляет организация стратегического планирования в вертикальном и горизонтальном разрезах.

Перед Российской Федерацией стоит актуальная потребность в формировании достойного уровня социально-экономического планирования и реализации стратегического планирования. В частности, на сегодняшний день вызывает сомнение обоснованность методической базы стратегического планирования ^[1], особенностей взаимодействия государственных органов различного уровня. Во многом, существующие проблемы связаны с несовершенством соответствующей нормативно-правовой базы.

Среди прочего, научный и практический интерес для исследования приобретает изучение вопросов правовой природы стратегии социально-экономического развития в рамках отечественного правового поля и в зарубежных странах. Таким образом, основной задачей выступает исследование существующих подходов относительно правовой природы стратегии социально-экономического развития в зарубежных странах во взаимосвязи с теми подходами, которые сложились в Российской Федерации на сегодняшний день. На основании указанного, можно оценить возможность положительного опыта иных стран в целях применения в отечественной практике.

Прежде всего, следует определить особенности механизма социально-экономического развития и сложившиеся в науке подходы относительно данного вопроса. Не вызывает сомнения тот факт, что стратегия социально-экономического развития всегда имеет соответствующее правовое обоснование. От качества последнего зависит эффективность реализации стратегий.

По мнению Е. А. Никчемной: «Стратегическое планирование выступает предметом правового регулирования. Право является средством, при помощи которого обеспечивается стабильность эволюционного развития общества. В современных условиях право помимо регулирования общественных отношений играет роль инструмента регламентирующего стратегическое планирование. Это подтверждается активным использованием правовых средств при подготовке стратегических планов федеральных и региональных органов власти» ^{[2, c.8]}.

С указанной позицией следует согласиться и в дополнение к ней отметить, что стратегия социально-экономического развития и в целом государственное стратегическое планирование выступает специфическим видом государственной деятельности. В процессе реализации государственных стратегий происходит реализация важнейших целей и задач в социально-экономической сфере, направленных на ее развитие.

При этом именно правовое регулирование предопределяет особенности стратегии социально-экономического развития. Правовые основы позволяют регулировать возникающие общественные отношения в исследуемой сфере. Соответственно, стратегическое планирование выступает в роли особого вида деятельности государства, и в условиях рыночной экономики невозможно реализовывать стратегии социально-экономического развития без надлежащего правового закрепления основ осуществления такового.

В юридической литературе неоднократно высказывались позиции относительно главенствующей роли сферы административно-правового регулирования стратегического планирования. Так, по мнению А. О. Турганбаева: «из всего объёма нормативно-правовых оснований (конституционно-правовых, административно-правовых, финансово-правовых и т.д.) стратегическое планирование в правовом измерении составляет часть именно административного права, в превалирующей мере референтно именно административному праву (подпадает по большей части именно под его действие), поскольку стратегическое планирование в государственном управлении в существенно большей мере связано с функционированием именно органов исполнительной власти» ^{[3, c.17]}.

В целом, говоря о стратегии социально-экономического развития, можно отметить наличие горизонтального и вертикального регулирования. Как правило, важным критерием становится установление надлежащей степени регламентации федерального компонента, который должен быть положен в основу развития регионального и муниципального уровней.

Между тем, учеными отмечались различные проблемы в сфере стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Так, по мнению В. Н. Кузьмина, действующее законодательство в сфере стратегического планирования содействует формированию основы для комплексной системы прогнозирования, в тоже время имеют место определенные противоречия, среди которых наиболее существенным недостатком выступает формирование нормативных положений таким образом, что: «прогноз должен быть разработан прежде, чем стратегия, и в нем уже должны быть определены цели. Целесообразно более четко изложить последовательность разработки документов. Целесообразно также внести уточняющие моменты в соотношения сроков и некоторых разрабатываемых документов: стратегия разрабатывается на шесть лет на основе ежегодных посланий Президента РФ»^{[4, c.83]}.

Н. Ю. Давыдова высказывает схожую позицию: «Отмечается, что основные недостатки существующей нормативно-правовой основы государственного стратегического планирования состоят в том, что: 1) она не устанавливает механизма жесткой взаимосвязи между принимаемыми стратегическими и среднесрочными решениями и основным инструментом планирования – федеральным бюджетом; 2) не обеспечивает обоснованного принятия решений по достижению стратегических целей развития страны; 3) не предусматривает необходимой процедуры поддержки принятия решений; 4) регламентация содержания процессов принятия решений подменена формализацией документооборота процедур планирования; 5) она не устанавливает эффективного механизма взаимодействия и координации между органами власти; 6) есть огрехи законодательной техники, состоящие, кроме прочего, во введении законодательных терминов, не имеющих нормативной и даже доктринальной понятийной определенности» ^{[5, c.84]}.

По мнению Н. М. Чепурновой, К. В. Маркова, законодательное регулирование управленческих отношений в сфере прогнозирования и планирования во многом не соответствует запросам современного экономического развития России ^{[6, c.83]}. Как считают авторы исследования, наличие значительного количества отсылочных и бланкетных норм негативно влияют на вопросы стратегического планирования, равно как и абстрактный характер используемых формулировок.

В научной литературе высказывалась и позиция о том, что в правовом регулировании стратегического планирования необходимо делать акцент на применение практико-ориентированных, современных научно-методологических подходов ^{[7, c.33]}.

Таким образом, можно отметить наличие определенных проблем в сфере правового регулирования стратегии социально-экономического развития и планирования, которые существуют на сегодняшний день в Российской Федерации. Отчасти, они связаны с погрешностями правового регулирования, в некоторой степени с малым опытом развития в данном направлении.

Исключительную значимость приобретает исследование тех подходов, которые сложились в части правовой природы стратегии социально-экономического развития в зарубежных странах. Представляется важным выделить ключевые особенности, которые могут быть использованы в рамках современных подходов определения стратегии социально-экономического развития в РФ. Такая потребность обусловлена возрастанием роли и значения цифровых технологий, новых подходах к построению системы правового регулирования, формировании новых подходов к государственному управлению и иными принципиально значимыми направлениями. Как верно отмечает С. О. Шохин: «Право является средством управления и не может от него отделяться» ^{[8, c.9]}.

Хотелось бы кратко обозначить особенности правового регулирования стратегического планирования в Российской Федерации, которое осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон о стратегическом планировании). В рамках данного закона, заложены основы стратегического планирования, установлена координация государственного стратегического управления, а также полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядка их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями ^[9].

На основании Закона о стратегическом планировании, сформирована правовая база, в которую входит система подзаконных актов: Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», Постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2015 г. № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования», Постановление Правительства Российской Федерации от 8 августа 2015 года № 823 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации», Приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2017 г. № 132 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации» и многие другие.

Исходя из ст. 16 Закона о стратегическом планировании, центральная роль в координации вопросов стратегического планирования отводится Правительству РФ при участии уполномоченного федерального органа исполнительной власти, с учетом текущих социально-экономических процессов, основанных на ежегодных посланиях Президента РФ, его актов, а также актов Правительства РФ и др. На основании стратегии социально-экономического развития происходит формирование государственных программ. Общий срок стратегического планирования составляет шесть лет. В главе 12 Закона о стратегическом планировании, определяются вопросы мониторинга и контроля, изложение которых в большей степени имеет бланкетный характер.

В целом, создание системы стратегического планирования, в том числе и посредством закрепления соответствующих нормативных правовых актов, направлено на реализацию ряда принципов, среди которых:

- обеспечение единства и целостности стратегического планирования;

- разграничение полномочий;

- преемственность, непрерывность;

- обеспечение сбалансированности;

- возможность получения эффективных результатов;

- установление мер ответственности для субъектов, принимающих участие в стратегическом планировании;

- определенность и открытость;

- соответствие реальным практическим потребностям;

- обеспечение необходимыми ресурсами;

- целевого обеспечения программ государственного стратегического планирования.

Очевидно, что стратегии социально-экономического планирования включают в себя и некоторые компоненты, к числу которых следует отнести государственное прогнозирование, программно-целевое и территориальное планирование, мониторинг реализации направлений планирования во взаимосвязи с полученными результатами. Не малую роль играют и вопросы построения и реализации стратегии социально-экономического развития в аспекте взаимодействия федерального, регионального и муниципального компонентов.

К числу существенных недостатков в правовой регламентации стратегии социально-экономического развития следует отнести как избыточность нормативных правовых актов различного уровня, отражающих правовые предписания по данному вопросу, так и отсутствие в Законе о стратегическом планировании четкой системы взаимосвязанных документов стратегического планирования всех уровней, а также вопросов согласованности важнейших направлений стратегического планирования вопросов социально-экономического развития. Отсутствуют четкие параметры для реализации эффективного механизма мониторинга и контроля за реализацией документов стратегического планирования.

Следует согласиться с Н. М. Бродским в том, что право и экономика – сферы взаимообусловленные и взаимосвязанные, выступающие регулятивно-управленческими системами публичного характера ^{[10, c.12-15]}. На сегодняшний день вопросы стратегии социально-экономического развития находят отражение в значительном количестве подзаконных актов, административно-правовое регулирование предопределяет деятельность соответствующих органов исполнительной власти в данной сфере.

Далее, будут рассмотрены вопрос стратегического планирования и правовой природы стратегического планирования в различных странах, с целью уточнения наиболее важных вопросов и поиска положительного опыта развития, который может быть применен в РФ. В целом, такая необходимость обусловлена более богатым опытом стратегического планирования в условиях рыночного механизма хозяйствования в зарубежных странах, в противовес Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР), где длительное время господствовали административно-командные способы регулирования экономики. Соответственно, лишь в последние годы стратегии социально-экономического развития в РФ развиваются с позиции учета особенностей рыночной экономики.

По мнению И. Д. Андрианова, Е. Г. Гринева, Е. В. Рябинина: «В литературе сложилась классификация систем стратегического планирования, предполагающая выделение трех групп: североамериканская система (США), европейская система (Франция, Великобритания, Германия), азиатская система (Япония, Южная Корея)» ^{[11, c.78]}. Относительно данного мнения, следует заметить, что единый подход на сегодняшний день по поводу вопросов классификации систем стратегического планирования отсутствует.

Становление современных подходов к стратегическому планированию в зарубежных странах также имело длительный исторический путь развития. Хотелось бы отметить, что во многих странах, обладающих высоким экономическим уровнем развития, в качестве инструмента социально-экономического планирования выступают и общенациональные планы-программы, представленные индикативными планами. Последние, не являются обязательными, обладают рекомендательным характером. Тем не менее, такие планы имеют непосредственную взаимосвязь с государственной политикой (как внешней, так и внутренней).

В основной массе становление стратегий социально-экономического развития во взаимосвязи с основами правового регулирования, происходило на основании научных достижений. Зарубежная практика стратегий социально-экономического развития в большей части основана на координационных программах. Последние, выступают в роли объединяющего средства между следующими элементами:

- направления государственной политики в области социально-экономического планирования;

- согласованность действий государственных и коммерческих структур, должностных лиц и органов по поводу реализации стратегии;

- создание системы договоров и контрактов, в которых происходит фиксация взаимных обязательств уполномоченных субъектов.

Таким образом, в реализации стратегии социально-экономического развития происходит объединение частных и публичных интересов, что позволяет с соблюдением интересов участников, реализующих подобные стратегии, достигать социально значимых результатов.

Особенности стратегии социально-экономического развития страны прямо связаны с уровнем развития ее экономики. Подобный подход можно увидеть как с позиции исторического ракурса, так и в современном правовом регулировании. Значимость эффективности стратегического планирования непосредственно связана с закреплением для государства потенциальных возможностей по воздействию на различные элементы, среди которых:

- разнообразные экономические объекты;

- социально-экономические процессы, обладающие значением для общества и государства;

- реализация на практике стратегических целей и задач государственного значения.

В стратегическом планировании различаются так называемые ветви, которые направлены на осуществление отдельных актов, в которых конкретизируются положения по стратегическому планированию. В частности, распространение получают региональные и муниципальные программы.

Существенное значение в развитии институтов стратегического планирования сыграли процессы, получившие свое развитие в США. Изначально, региональное планирование было связано с преодолением негативных социально-экономических процессов, имело «точечную» направленность на повышение качества жизни отдельного региона.

Как правило, целевыми задачами в региональном планировании выступают:

- изменения в отдельных отраслях производства;

- решение вопросов занятости населения и снижение уровня безработицы;

- увеличение реальных доходов населения региона;

- регулирование процессов инфляции и ряд других.

Стратегическое планирование в США берет свое начало со времени Великой депрессии (последствий ее преодоления), когда президентом Ф. Рузвельтом была реализована крупномасштабная программа регионального уровня: «Программа развития долины Теннесси». В ней принимали участие семь штатов США. Был создан специальный административный орган, который должен был контролировать реализацию данной программы –«Администрация долины Теннесси». Его правовой статус определен Конгрессом США в качестве государственной корпорации.

Далее, в США неоднократно практиковались различные программы стратегического планирования. При этом речь идет о различных уровнях их реализации, в том числе и федерального значения. Так, в 1950 гг. по решению Конгресса США принимается федеральная программа развития района гор Аппалачи, которая действует на территории 13 штатов. Основными задачами в процессе ее реализации стало строительство автомагистралей с целью соединения различных районов региона, которые являлись ранее труднодоступными. В качестве конечного итога произошло объединение разрозненных территорий.

Распространение в США получили и программы освоения наукоемких производств. Например: программа ускоренного освоения нефтяных месторождений Аляски 1976-1980 гг. с целью ослабления зависимости от импорта нефти; реализация в 1985—2000 гг. социальной программы «Решение общенациональной жилищной проблемы» и др. Современный этап развития стратегического планирования социально-экономического развития следует определить как берущий начало с 2000 г. Повышенное значение в государственной политике отводится мерам регионального планирования.

В США, правовое регулирование социально-экономического развития, таким образом, нашло отражение изначально на государственном уровне и далее активное распространение получило развитие региональных программ. В основной массе они направлены на решение крупных социальных и экологических проблем и финансируются из средств бюджетов различных уровней.

Относительно особенностей нормативной базы по вопросам стратегического планирования, хотелось бы отметить существование нескольких уровней. Прежде всего, на общегосударственном уровне, важнейшим вектором развития становится Стратегия национальной безопасности, которая формируется на период президентского цикла. В нее входит несколько блоков (безопасность, благосостояние, ценности, международный порядок), в которых отражаются наиболее значимые внутригосударственные направления и сферы деятельности, играющие роль для общества и государства.

На основании чего, происходит формирование ориентиров для системы стратегического планирования в целом и стратегии социально-экономического развития, в частности. Федеральный уровень стратегического планирования находит отражение в следующих направлениях:

- федеральный план работы на год;

- проект бюджета;

- стратегические документы федеральных департаментов (агентств) и ряд других.

Преимущественно, применяется долгосрочное и краткосрочное планирование, наибольшее значение отводится краткосрочным стратегиям, которые должны быть реализованы в короткие сроки и являются максимально обозримыми в части реализации. К сфере ответственности Административно-бюджетного управления администрации президента США (The Office of Management and Budget) относится определение приоритетных областей социально-экономического развития. В процессе их согласования принимают участие Федеральные департаменты (агентства), профильные комитеты Конгресса США. В данном процессе обязательно учитываются межведомственные приоритетные цели правительства.

Далее, особое внимание уделяется подробному стратегическому планированию в конкретных отраслях и направлениях приоритетного характера. В США не практикуется жесткий централизованный подход к экономическому планированию. Используется программная основа для регионального развития со стороны федерального правительства.На федеральном уровне планирование экономического развития регионов осуществляют:

- Управление экономического развития.

- Партнерство устойчивых сообществ.

Обширное распространение получило применение федеральных программ и грантов (в том числе грант на разработку Комплексной стратегии экономического развития). Также, особенностигосударственного стратегического планирования в США находят отражение в законе «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act, 1993) ^[12], который определяет наиболее значимые вопросы в данной сфере.

Фактически, на сегодняшний день, складывается ситуация, когда соответствующие программы выступают эффективным инструментом государственного управления рыночной экономикой. Подобный подход к реализации стратегического планирования становится аналогом государственного планирования при централизованной форме управления административными ресурсами.

В настоящее время в США следует отметить такой положительный опыт как создание Партнерства устойчивых сообществ. Представляется, что в РФ, применять подобный опыт также возможно, по отношению к различным государственным органам (как федерального, так и регионального уровня) и муниципальным органам. При этом важность приобретают и вопросы участия в подобном взаимодействии разнообразных департаментов и региональных организаций, которые позволят сделать вопросы создания стратегии социально-экономического развития более приближенными к реальным потребностям.

К. В. Пилипенко, рассматривая вопросы зарубежного опыта стратегического планирования социально-экономического развития территорий, отмечает следующую особенность: «Профессионализация деятельности по стратегическому планированию социально-экономического развития территорий в США позволяет повысить качество разрабатываемых стратегий развития, а отсутствие административной власти у специалистов по развитию снижает вероятность злоупотребления полномочиями» ^[13].

Относительно развития территорий, действительно, опыт США является полезным в том, что регулирование рыночной экономики основано на системе государственного регулирования (планирование и прогнозирование социально-экономических процессов) во взаимосвязи с рыночными регуляторами экономики. Особое внимание уделяется использованию разработок научного характера и инновационному развитию.

В большинстве развитых стран, среди которых США и многие страны Европейского Союза (далее – ЕС), продвигается активная стратегия в сфере взаимодействия предпринимательства и образовательных технологий, формирования экономических кластеров, увеличение количества научных парков и агентств. Все это указывает на приоритетность использования научно обоснованных концепций в механизме стратегического планирования социально-экономического развития.

В США в процессе реализации стратегического планирования учитываются и интересы, позиции местных общин ^[14]. Так, при определении стратегий социально-экономического развития, разработки стратегических планов по развитию территорий, требуется получение мнений относительно:

- вопросов экологии, учет значений возможной нагрузки на окружающую среду местной территории;

- вопросов управления на местном уровне, в том числе с позиции применения тех или иных методов и средств;

- обязательность участия местных жителей в процессе принятия основополагающих решений в сфере социально-экономического территориального развития;

- учет в разработке развития стратегии социально-экономического развития потребностей местных жителей во взаимосвязи с ресурсным обеспечением.

П.П. Семенов по этому поводу делает следующий вывод: «в муниципальном управлении США, стратегии имеют следующие критические преимущества перед стратегиями отечественными:

1. Единообразие формы построения стратегии;

2. Прямые отсылки к стратегиям национального масштаба;

3. Не содержат излишней информационной перегруженности» ^{[15, c.70]}.

Действительно, опыт стратегического планирования в США весьма богат и показывает результативность. Подход к планированию развития территорий, учитывающий позиции местного населения, общин, является весьма успешным, так как позволяет решить наиболее полно задачи по реализации стратегии социально-экономического развития.

Органы исполнительной власти в США уровня штатов, а также городов, обеспечены специальными агентствами (комиссиями). К задачам последних, относится разработка и решение вопросов экономического развития, а также подготовки целевых программ, направленных на повышение качества жизни населения. Соответственно, за определенной территорией закрепляется агентство, комплексно решающее актуальные вопросы социально-экономического развития.

В целом, положительная направленность в США заключается в устойчивой концепции переработки научных знаний в прикладные, что позволяет обеспечить непрерывное взаимодействие науки и практики. В полной мере, данное направление отражается в правовом регулировании стратегии социально-экономического развития. Несомненно, такие результаты адаптируются под конечных потребителей. Действует так называемая система «Икстеншн». Исторически она сформировалась на основании следующих факторов:

- необходимость разработки практических навыков в адаптации субъектов к изменяющимся условиям, что должно было находить отражение и в концепциях стратегического планирования;

- высокие требования к профессиональной подготовке специалистов в области планирования, с целью обеспечения необходимой степени планирования;

- связь научных разработок с процессами различного уровня, которые позволяли сформировать необходимые стратегии с учетом различных важных факторов и ряд других.

Как ранее было отмечено, органы исполнительной власти в США уровня штатов, а также городов, обеспечены специальными агентствами. Выше названные принципы обеспечения взаимодействия науки и практики в вопросах правового регулирования стратегического планирования во взаимосвязи с их реализацией, в полной мере отражаются в деятельности таких агентов. Такие специалисты осуществляют поиск проблем и путей их решения, что находит отражение в сборе данных, их анализе и учете позиций местного сообщества.

Вопросами мониторинга выполнения стратегических планов (среднесрочные планы 5 лет, краткосрочные 1 год) занимаются Конгресс, Правительство, соответствующие министерства. По аналогии с РФ, имеет место мониторинг регионального уровня, а Правительство выступает координирующим органом стратегического планирования. Можно увидеть, что стратегии социально-экономического развития в США обладают многими положительными характеристиками. Говоря о возможности использования их в опыте стратегического планирования Российской Федерации, следует отметить необходимость учета многих факторов.

Шохин С. О. и Кудряшова Е. В. особо указывают на важное значение, которое имею экспертные организации в сфере управления экономикой в западных странах. В области обеспечения экономики в США таким учреждением является Бюджетная служба Конгресса США. Данная служба является независимой от политических сил, проводит объективную оценку и предлагает альтернативные сценарии развития ^{[16, c.109]}. По аналогии подобную экспертную парламентскую структуру, включающую представительство широкого спектра политических сил, имеющих различные взгляды на инструментарий и подходы к социально-экономическому развитию, целесообразно было создать и в Российской Федерации.

В целом, формирование акта стратегии социально-экономического развития в США происходит на федеральном уровне, но существенной характеристикой выступает возможности его адаптации в штатах (региональный уровень) и на местном уровне. Подобный подход позволяет реализовать перспективные проекты локального уровня наиболее действенно. В свою очередь, в Российской Федерации стратегии федерального уровня не позволяют на региональном и местном уровнях отступать от них.

Региональная направленность стратегического планирования прослеживается в целом ряде стран Европы. В основной массе, такие программы направлены на повышение качества жизни населения, улучшение различных социально-экономических аспектов и конкретных условий. Во многом, региональные стратегические программы связаны с повышением качественных показателей в отдельных районах, характеризующихся более отсталым уровнем развития.

Для стран, входящих в ЕС, вопросы стратегии социально-экономического развития связаны с необходимостью в согласовании политики федеральных властей и экономической политики ЕС. Формулируя общие подходы к практике стратегического развития территории в странах Европы, следует отметить, что основными его характеристиками выступают:

- определение предполагаемых изменений территории в связи с реализацией стратегических планов;

- определение с учетом конкретных территориальных характеристик целей и направлений развития, стратегий, направленных на развитие таких территорий;

- формирование направлений стратегического планирования на основе приоритета интересов населения, повышения качества жизни и роста благосостояния;

- активное привлечение инвестиционных средств и ряд других.

Достаточно активное распространение регионального стратегического планирования можно увидеть в Федеративной Республике Германия (далее – ФРГ, Германия). Улучшение и поддержка показателей социально-экономического развития посредством региональных стратегий использовалась и имеет место в настоящее время практически на всей территории ФРГ. Источником финансирования выступают средства как федеральных, так и региональных бюджетов.

Формирование системы стратегического планирования в современном его понимании, происходило в Германии на протяжении последних десятилетий. В целом, национальная система планирования включает несколько уровней, на которые распространяет свое действие национальная Стратегия устойчивого развития ^[17].

В настоящее время, в Германии, можно выделить несколько уровней стратегии социально-экономического развития:

- федеральный;

- региональный;

- муниципальный.

Соответственно, в качестве ориентира для нижестоящих уровней выступают вышестоящие нормы. Стратегические планы развития в ФРГ реализуются комплексно, при этом в них закреплены пределы полномочий для соответствующих субъектов. Присутствует единая политика, можно говорить о достаточно отлаженном механизме стратегического планирования в социально-экономической сфере.

Общий подход достаточно близок к России. Представляется, что в число публично-правовых элементов, определяющих правовую природу стратегического планирования следует отнести следующие элементы:

- государственный контроль и учет;

- защита базовых основ, закрепленных в Основном законе ФРГ ^[18] и Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г., как прямо направленных на защиту прав и законных интересов, так и косвенно опосредующих отношения в сфере стратегического планирования;

- обеспечение нормального функционирования гражданского оборота, обеспечения экономической свободы, реализация принципов добропорядочности и ответственности во взаимосвязи с публичными интересами.

В качестве основных субъектов, реализующих стратегическое планирование выступает Ведомство федерального канцлера Германии, Комитет статс-секретарей и Совет по устойчивому развитию. На региональном уровне важное значение приобретает деятельность министерств. Перечисленные органы осуществляют мероприятия, связанные с мониторингом. Развито взаимодействие федеральных и региональных уровней, что выражается в проведении консультаций и обсуждений актуальных вопросов стратегического планирования. Срок среднесрочного планирования составляет 4 года, краткосрочного – 1 год.

В целом, в Германии система стратегического планирования является более стабильной, устойчивой, что обусловлено ее более длительным существованием. По мнению А. А. Носковой: «стратегические планы и стратегии городов Германии, несмотря на значительные отличия в их содержательной части (цели, задачи, ресурсы), подчинены общему порядку разработки и перечню применяемых инструментов, закрепленных в соответствующем Федеральном законе. Закон также определяет в общих чертах наполнение планов и форму их представления, прописывает процедуры согласования положений стратегического плана с заинтересованными представителями органов власти, местных сообществ и бизнес-структур, закрепляет зоны ответственности основных субъектов планирования» ^[19].

Если сравнивать вопросы реализации стратегий социально-экономического развития в ФРГ с США, становится очевидным в ФРГ – имеет место меньшая степень учета интересов местного уровня.

Оценивая правовое регулирование стратегии социально-экономического развития в рассматриваемых странах ЕС, в качестве положительных признаков следует отметить:

- высокая степень преемственности стратегических документов;

- достаточно строгие требования к профессиональной подготовке субъектов, занятых в сфере стратегического планирования;

- отлаженная система взаимодействия между различными уровнями стратегического планирования;

- развитие так называемой обратной связи, позволяющей вносить изменения в стратегии;

- развитая система мониторинга и контрольных мероприятий в части реализации стратегии.

Развитым стратегическое планирование является в Японии, в нем можно выделить несколько уровней:

1) Долгосрочные программы, затрагивающие обширные вопросы, связанные в целом с развитием страны, выявлением наиболее значимых проблем и отсталых отраслей, нуждающихся в модернизации. Акцентируется внимание на сбалансированности социально-экономического развития. Подобные программы охватывают периоды в 15-20 лет и фактически устанавливают общую картину перспектив развития и проведения работы по развитию территорий и отраслей.

2) Среднесрочные программы стратегического планирования, которые отражают государственные планы, выраженные в конкретных правительственных мерах по реализации социально-экономического развития. Охватывает период порядка пяти лет.

3) Краткосрочные программы, включающие ежегодные планы с детальными расчетами.

Представляется, что наибольшей значимостью обладают среднесрочные программы стратегического планирования, в них конкретизируются долгосрочные перспективы, создаются предпосылки для формирования ежегодных программ. Заслуживает внимания организация финансирования отраслей, обладающих опережающим развитием, перспективами в обозримом будущем. В частности, создан и действует специальный Банк развития Японии (Development Bank of Japan) ^[20], где преимущественная доля представлена государственным капиталом, с возможностью кредитования под более низкие проценты.

Существенным отличием правового регулирования стратегии социально-экономического развития в Японии от стран Европы и США, становится наличие следующих особенностей:

- частные корпорации с странах Европы и США имеют порядка 60 % собственных средств в капитале, в то время как в Японии такой показатель имеет 20-30 %;

- кредитно-финансовая сфера является эффективным рычагом регулирования воздействия государства на экономическую сферу, что находит отражение в системе правового регулирования;

- созданы правовые предпосылки для регулирования учетной ставки Банка Японии таким образом, чтобы контролировать кредитную деятельность частных банков ^[21];

- наиболее эффективными правовыми средствами контроля государства в сфере экономики выступает применение государственных инвестиций и кредитного регулирования посредством создания соответствующих государственных финансовых институтов.

Такое активное участие Банка Японии не только регулятора, но и как финансового инструмента обеспечения достижения целей и задач социально-экономического развития оценивается как весьма эффективное. По аналогии представляется целесообразным дополнить ст. 3 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» такой целью как создание условий денежно-кредитной политики способствующих достижению целей социально-экономического развития ^[22]. Данное положение уточняло бы роль Центрального Банка Российской Федерации как участника системы стратегического планирования, закрепленную за ним в п.7 ч.1 ст.9 федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ (в ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Координирующую роль в вопросах разработки актов стратегии социально-экономического развития Японии выполняет Правительство, оно же выступает основным субъектом, осуществляющим мониторинг их реализации. В процессе определения стратегических планов участвуют министерства и специализированные органы, а также координационные советы, представители научного сообщества.

Относительно вопросов стратегического планирования в Японии, следует отметить, что с правовой точки зрения, обязательным выступает выполнение краткосрочных планов, в то время как в среднесрочные планы зачастую вносятся изменения, в том числе и существенные. Присутствует централизация в вопросах реализации правовых актов стратегического планирования.

Опыт стратегического планирования в социально-экономическом развитии, в рассмотренных зарубежных странах не одинаков и включает в себя различные правовые основы, рычаги управления со стороны государства. Такое положение не случайно и обусловлено историческим путем становления институтов стратегического планирования и степени участия государства в социально-экономическом развитии различных секторов экономики. Не малую роль играют и особенности построения системы права, принадлежности к той или иной правовой семье.

Существование различных подходов в определении стратегии социально-экономического развития связано и с тем, что английское и американское право имеют с континентальным правом различия. Страны англо-саксонской правовой семьи имеют принципиально иной подход к построению системы законодательства, в отличие от стран романо-германской правовой системы. Отсутствует кодификация, кроме того, система законов и подзаконных актов во многих случаях становится второстепенным фактором, так как действует прецедентное право. Подобное положение становится причиной такой ситуации, когда при существовании закона, он может не применяться. В прецедентном правевыделяется общее право и право справедливости.

Азиатские страны, в свою очередь, характеризуются совмещением традиционных и религиозных подходов, что наносит определенный отпечаток на особенности участия государства в реализации стратегии социально-экономического развития.

Целесообразно согласиться с позицией И. Е. Рисина, Е. А. Шаталовой в том, что общая направленность стратегии социально-экономического развития обладает в разных странах схожими характеристиками и направлена на повышение различных показателей (качество жизни населения, показатели охраны окружающей среды, развитие отдельных отраслей экономики и пр.). Существенные различия заключаются в конкретизации подобных целей и применяемых методах для их реализации ^{[23, c.27]}.

Если исходить из модели деления стратегического планирования основанную на разделении на такие виды как американская, европейская и азиатская, можно отметить некоторые особенности. Так, в американской модели значительное внимание отводится выделению стратегических центров, посредством которых реализуются стратегии социально-экономического развития. Стратегические планы являются достаточно четкими и конкретными. Малое внимание уделяется учету абстрактных факторов и потенциальных явлений.

В европейской практике имеет место поэтапная работа по подготовке стратегического планирования с регулярным учетом изменяющихся тенденций. Государственная политика зачастую предоставляет так называемые «образцы» для деятельности компаний коммерческого сектора. В азиатской модели, можно увидеть достаточно развитую централизацию, а сами акты стратегического планирования выступают в качестве алгоритма действий.

Современная система стратегического планирования Российской Федерации в сфере социально-экономического развития нуждается в преобразованиях, с учетом достижений науки и практики. Актуальную проблему в настоящее время приобретает отрыв научных достижений от практики, что негативно влияет на эффективности процесса стратегического планирования и не позволяет реализовать цели и задачи как государственного, так и регионального, муниципального уровней.

Целесообразно согласиться с Е. Ю. Кочемасовой: «В настоящее время система стратегического планирования в Российской Федерации отлажена только на уровне решения ведомственных задач. В значительной степени этому способствовало использование зарубежной практики «индикативного» стратегического планирования и проведенное в 2000-х годах реформирование бюджетной системы. Не решенными остаются межведомственные и межуровневые стратегические задачи» ^{[24, c.34]}.

Действительно, отсутствие необходимого уровня взаимодействия между уполномоченными органами оказывает на практику правоприменения пагубное влияние, как и в целом на систему государственного управления и не позволяет адресно реализовать цели и задачи, стоящие перед стратегическим планированием разного уровня.

По результатам проведенного исследования, необходимо сделать ряд выводов и предложений:

1. Стратегическое планирование построено на учете различных факторов, находящих правовое обоснование. Стратегия социально-экономического развития в рассмотренных зарубежных странах обладает правовой природой. Основными функциями стратегического планирования выступают: оценка существующего положения, прогнозирование и планирование, реализация мониторинга и контроля. На основании комплексного исследования текущей обстановки происходит создание соответствующей правовой базы.

Исходя из уровня стратегического планирования (федеральный, региональный, местный) и длительности стратегического планирования (долгосрочное, среднесрочное, краткосрочное) создаются нормативные правовые акты соответствующего уровня.

2. Правовое регулирование стратегического планирования и развития в рассмотренных зарубежных странах позволяет сделать вывод о том, что посредством создания соответствующих правовых норм, происходит выполнение следующих функций: формулирование внутренних и внешних условий социально-экономического развития с учетом различных факторов; краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование; прогнозирование; координация планируемых действий. Участие государства в механизме стратегического планирования основано на административных началах, связанных с публичными функциями государственной власти.

3. Для Российской Федерации целесообразно оформить правовую базу по вопросам стратегического планирования в единый нормативный правовой комплекс, с целью удобства применения таких норм.

4. Назрела необходимость в усилении роли федерального центра с учетом позиций регионов в вопросах прогнозирования стратегического развития в масштабах страны. Такое положение объясняется тем, что крупный масштаб страны с неравными условиями развития регионов (в том числе связанные с географическим расположением, климатическими условиями и иными принципиально значимыми моментами), не позволяет осуществлять эффективное стратегическое планирование исходя из принципа равенства субъектов РФ. Целесообразно учитывать многие особенности и осуществлять адресную поддержку регионов, в этом аспекте успешным представляется опыт США по реализации федеральных программ и системы грантов. В этой связи видится целесообразным наделение Государственного Совет РФ полномочиями по утверждению федеральных стратегий, полномочия по разработке которых отнесены к Правительству Российской Федерации.

5. Существует объективная необходимость уделить повышенное внимание вопросам научного обеспечения вопросов стратегического планирования, как с позиции правовой науки, так и с позиции экономического аспекта. Во многих зарубежных странах, акцентируется внимание именно на научно обоснованных концепциях, цифровых технологиях, инновационном развитии, поддержке инвестирования. Представляется, что в Российской Федерации зачастую можно наблюдать значительный отрыв и отсутствие связи между научными достижениями и практикой применения.

6. Целесообразно усиление правового обеспечения вопросов мониторинга реализации стратегий социально-экономического развития, а также контрольных и надзорных мероприятий. Необходима статистическая работа для оценки эффективности стратегического планирования различного уровня (федеральный, региональной, муниципальный), позволяющая провести анализ, обобщение и сформировать дальнейшие прогнозы. По аналогии с комиссией Конгресса США в Российской Федерации видится необходимым организацию в Российской Федерации парламентской экспертной комиссии по стратегическому развитию, в компетенцию которой включить выработку рекомендаций и альтернативных предложений.

Представляется, что результаты, полученные в данном исследовании, могут применяться в теоретических и практических целях. В частности, в рамках теоретического осмысления актуальных вопросов правовой природы стратегического планирования социально-экономического развития в зарубежных странах, а также в рамках методического обеспечения преподавания дисциплин, связанных с темой исследования. Кроме указанного, полученные данные могут применяться в процессе совершенствования правовых норм, связанных со стратегическим планированием, в Российской Федерации.