Юридическая ответственность в механизме противодействия современным угрозам национальной безопасности: новой коронавирусной инфекции

Липинский Дмитрий Анатольевич доктор юридических наук профессор, Тольяттинский государственный университет 445667, Россия, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14 Lipinsky Dmitriy Anatol'evich Doctor of Law Professor, Togliatti State University 445667, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Belorusskaya, 14 Dmitri8@yandex.ru Другие публикации этого автора     Макарейко Николай Владимирович доктор юридических наук профессор, кафедра административного права, Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Фед 603950, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Анкудиновское Шоссе, 3 Makareiko Nikolai Vladimirovich Doctor of Law Professor, the department of Administrative Law, Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 603950, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Ankudinovskoe Shosse, 3 makareiko_nik@mail.ru Другие публикации этого автора

Попов Иван Евгеньевич депутат, Ставропольский район Самарской области 445056, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14 Popov Ivan Evgen'evich Deputy, Stavropolsky District of Samara Region 445056, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Belorusskaya, 14 parenc@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при поддержке Российского Фонда Фундаментальных Исследований (РФФИ), проект № 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности»

Востребованность обеспечения национальной безопасности в настоящее время не требует дополнительной аргументации. Российское общество «переболело» неограниченной свободой, игнорированием угроз безопасности. Рост числа противоправных деяний различной степени общественной опасности, урон, причиняемый стихийными бедствиями, техногенными катастрофами вызывает необходимость выработки и последовательной реализации продуманной государственной политики в сфере национальной безопасности. Пандемия новой коронавирусной инфекции (COVID-19) обнажила ряд проблем, что всемерно актуализировало проблему поиска, выработки и реализации эффективных методов обеспечения национальной безопасности. Негативные последствия для граждан, общества и государства от указанной инфекции во многом обусловлены тем обстоятельством, что до недавнего времени обеспечение санитарно-эпидемиологической благополучия населения в значительной степени оставалось на периферии государственного правового внимания. Сезонный подъем инфекционных заболеваний не выходил за рамки прогнозируемых сценариев, не было необходимости в мобилизации дополнительных ресурсов. Вместе с тем краткий ретроспективный экскурс позволяет утверждать, что эпидемии оспы, чумы, холеры, тифа, гриппа и других инфекционных заболеваний различной природы (вирусной, бактериологической, грибковой) на протяжении всего исторического развития социума наносили существенный урон. В ряде случаев они выступали теми факторами, которые существенно изменяли вектор общественного развития, приводили к гибели целых народов и исчезновению государств.

Последствия пандемии новой коронавирусной инфекции еще предстоит оценить. Они не ограничиваются здоровьем населения. Речь идет, прежде всего, о состоянии демографической ситуацией в стране, как в настоящее время, так и в отдаленной перспективе. Не случайно в литературе поднимается проблема обеспечения демографической безопасности ^[1]. Итоги более существенны и очевидно, что происходит мощный «сдвиг» во всех сферах общественного развития. При этом население и государства оказались не готовы эффективно противодействовать данной масштабной угрозе. Специалисты в различных областях деятельности будут исследовать данную ситуацию, предлагать меры по ее недопущению в будущем, вырабатывать и применять механизмы по восстановлению нарушенных отношений. Вместе с тем со всей очевидностью можно говорить о том, что истоки такого положения во многом предопределены игнорированием соответствующей угрозы, недооценкой ее разрушительного потенциала. В этой связи всемерно актуализируется проблема диагностирования тех вызовов и угроз, которые имеют место в сфере национальной безопасности, заблаговременной выработки соответствующих методов противодействия.

Предваряя содержательное рассмотрение заявленной темы, следует учесть, что и традиционные угрозы, например, совершение правонарушений, в том числе и групповые нарушения общественного порядка и общественной безопасности, в ряде случаев запускают механизмы демонтажа государственной власти. Такие примеры обнаруживаются на постсоветском пространстве. Необходимо предупредить фрагментарный подход к разрешению данной проблемы. Следует обращать пристальное внимание на наиболее актуальные угрозы, избегая при этом игнорирование потенциала других вызовов, которые в настоящее время не являются актуальными, но в перспективе могут принести существенный урон. В этой связи необходимо задействовать самые разнообразные методы по противодействию угрозам национальной безопасности. Важно использовать как традиционный государственно-правовой инструментарий, так и задействовать инновационные подходы. При этом речь должна идти о выработке и применении наиболее сбалансированных средств противодействия, минимизировав использование тех, которые дают результаты в краткосрочной перспективе, но в полной мере не в состоянии нормализовать ситуацию в рассматриваемой сфере.

В системе методов обеспечения национальной безопасности юридическая ответственность традиционно играет важную роль. Она по праву является универсальным средством, применяемым в данной сфере. Перспективность использования потенциала юридической ответственности в целях противодействия новой коронавирусной инфекции (COVID-19) подтверждается действующим законодательством и практикой его реализации. Вскоре после объявления 11 марта 2020 г. генеральным директором Всемирной организацией здравоохранения Т.А. Гебрейесусом пандемии, вызванной новой коронавирусной инфекцие, были внесены изменения и дополнения в российское законодательство, регламентирующее юридическую ответственность.

Разрушительный потенциал новой коронавирусной инфекции потребовал активизации потенциала публично-правовой ответственности. Такое положение объясняется тем, что данная угроза касается всех членов общества безотносительно к тому, в какой степени отдельный индивид ее воспринимает. Этим объясняются принятые изменения и дополнения в законодательство об административных правонарушениях и уголовное законодательство.

В наибольшей степени оказался востребованным потенциал административной ответственности. Такое положение объясняется, прежде всего, административно-правовой природой режима обеспечения санитарного благополучия населения. Наряду с этим следует принимать во внимание оперативность реализации мер административной ответственности, возможность ее применения как в отношении физических, так и юридических лиц, ее органическую интеграцию в механизм административного принуждения. Именно потенциал административного принуждения нацелен на решение триединой задачи: 1) профилактику новой коронавирусной инфекции, предупреждение ее распространения; 2) непосредственное пресечение распространения новой коронавирусной инфекции; 3) минимизацию последствий новой коронавирусной инфекции, восстановление нарушенных состояний ^{[2, с. 48]}.

Практика применения мер административного принуждения в ходе противодействия новой коронавирусной инфекции показала, что имела место конкуренция между мерами административного предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения, ответственности и защиты (правовосстановления). Такое положение объясняется сложностью правоохранительной ситуации, ее стремительным развитием, отсутствием наработанных алгоритмов деятельности, а также иными правовыми, организационными, психологическими факторами. Очевидно, что в идеале речь должна идти о взаимодействии, дополнении и конечной реализации наиболее оптимальных средств противодействия. Природа мер административного предупреждения указывает на то, что они должны быть направлены на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции, недопущения ее перехода в более острую фазу, недопущения расширения демографических и территориальных границ распространения указанной угрозы. В то время как меры административного пресечения призваны реально сокращать случаи заболеваний, в том числе и посредством принудительной госпитализации инфицированных. Меры административно-процессуального обеспечения по своей природе ориентированы на создание условий для реализации административной ответственности. В этой связи им свойственна вторичная (обеспечительная) роль по отношению к административной ответственности. Меры административно-правовой защиты (правовосстановления) направлены на восстановление нарушенного состояния. Так, возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением (ст. 4.7 КоАП РФ) вернуться к тому состоянию, которое было нарушено в результате совершения указанного противоправного деяния посредством возмещения имущественного ущерба и морального вреда.

Законодателем были внесены изменения и дополнения, прежде всего, в законодательство об административных правонарушениях, что обусловлено значением административной ответственности в системе мер принудительного воздействия ^[3]. Так, статья 6.3 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность за нарушение законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, была дополнена частями 2 и 3. Наряду с этим ст. 13.15 КоАП РФ, которая регламентирует административную ответственность за злоупотребление свободой массовой информации, была дополнена частями 10.1 и 10.2, а также изменена редакция ч. 11. Были внесены изменения в примечание к указанной статье, что направлено на предупреждение юридических ошибок в ходе правоприменения. Статья 14.4.2 КоАП РФ (нарушение законодательства об обращении лекарственных средств) была дополнена частью 4. Глава 20 КоАП РФ, нормы которой направлены на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, была дополнена ст. 20.6.1 КоАП РФ, которой была установлена административная ответственность за невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения.

Наряду с этим в некоторых субъектах Российской Федерации были внесены изменения и дополнение в региональное законодательство об административных правонарушениях. Так, КоАП Москвы был дополнен ст. 3.18.1, которой была установлена административная ответственность за нарушение предписаний нормативных правовых актов г. Москвы по обеспечению соответствующего административно-правового режима, введенного на территории г. Москвы (повышенной готовности).

Возникает закономерный вопрос, по какой причине оказалось недостаточно потенциала административной ответственности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и потребовалось оперативное внесение изменений и дополнений в действующее законодательство об административных правонарушениях, когда была объявлена пандемия новой короновирусной инфекции. Нельзя найти логическое объяснение такого шага на фоне сверх активности отечественного законодательства в области законодательства об административных правонарушениях. Очевидно, что имеет место недостаточное использование законодателем метода прогнозирования. Как нами было отмечено в начале статьи, внесенные изменения и дополнения были связаны не только с обеспечением режима санитарно-эпидемиологического благополучия, но и защитой отношений в области связи и информации (гл. 13 КоАП РФ), предпринимательской деятельности (гл. 14 КоАП РФ), общественного порядка и общественной безопасности (гл. 20 КоАП РФ). Другими словами, новая коронавирусная инфекция оказалась своеобразным катализатором, обнажившим пробелы законодательства об административных правонарушениях.

Обращает на себя внимание «суровость» административных наказаний во вновь введенных составах. Так, часть 1 ст. 6.3 КоАП РФ, которая не претерпела изменений, предусматривает максимальный административный штраф для граждан в размере до пятисот рублей, а юридических лиц – двадцати тысяч рублей и приостановление деятельности до девяноста суток, то в частях 2 и 3 рассматриваемой статьи размеры административных наказаний существенно выше. Интенсивность административного штрафа по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ для граждан достигла сорока тысяч рублей, а юридических лиц – пятисот тысяч рублей и приостановление деятельности до девяноста суток, то часть 3 ст. 6.3 КоАП РФ еще больше усиливает административное наказание: для граждан – до трехсот тысяч рублей, а юридических лиц – до одного миллиона рублей и приостановление деятельности до девяноста суток.

Усиление административных наказаний законодателем связывается с особым административно-правовым режимом, игнорированием субъектами административных правонарушений соответствующих ограничений. В данном случае при конструировании состава административного правонарушения законодатель использует такие факультативные элементы объективной стороны как время, место, признаки другого лица (ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ). Объективная сторона ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ предусматривает материальный состав и предполагает «причинение вреда здоровью человека или смерть человека» ^{[4, с. 64]}. Наряду с этим законодателем предпринята попытка установления связи с уголовной ответственностью, прежде всего со ст. 236 УК РФ «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил». В качестве критерия степени общественной опасности выступают последствия в виде массовых заболеваний, отравления людей, угрозы наступления указанных последствий ^[5].

Следует признать, что законодателем предусмотрена дифференциация юридической ответственности с учетом возрастания степени общественной опасности деяния. Очевидно, что и ранее обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия имело важное значение, но потенциал административной ответственности не был задействован в должной степени. Наряду с этим возникло определенное количество проблем. К их числу следует отнести коллизию между федеральным и региональным законодательством об административных правонарушениях. При этом следует отметить, что многие субъекты Российской Федерации не установили административную ответственность за нарушение режима повышенной готовности, введенного на территории соответствующего субъекта. В этой связи О.В. Панковой было отмечено, что активность регионального законодателя в области установления административной ответственности привела к столкновению ч. 2 ст. 6.3, ст. 20.6.1 КоАП РФ и ст. 3.18.1 КоАП Москвы ^{[6, с. 69]}.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ предусмотрено принятие законов, устанавливающих административную ответственность на региональном уровне, что получило свою детализацию в ст. 1.3.1 КоАП РФ. Обращение к потенциалу системного толкования позволяет отметить, что установление административной ответственности законами субъектами Российской Федерации допустимо при соблюдении определенных условий. Во-первых, данный вопрос должен входить в предмет ведения субъекта Российской Федерации в соответствие со ст. 73 Конституции РФ. Во-вторых, данные отношения не отнесены в соответствие со ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. В-третьих, допустимо установление административной ответственности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ при условии отсутствии соответствующей нормы в КоАП РФ.

Действующее законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях допускает охрану общественных отношений, которые могут быть урегулированы федеральным, региональным и муниципальным законодательством. В этом случае норма КоАП РФ будет закреплять «общий» состав административного правонарушения, что исключить потребность в принятии соответствующих норм на региональном уровне. Отсутствие необходимости принятия региональных норм об административных правонарушениях на региональном уровне подтверждается тем, что в большинстве субъектов Российской Федерации они не были приняты. Потенциала ч. 2 ст. 6.3 и ст. 20.6.1 КоАП РФ достаточно для решения указанной правоохранительной задачи. К сожалению, данный важный вопрос не получил своей оценки в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой короновируской инфекции (COVID-19) № 1, утвержденной Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 21 апреля 2020 г.

Правонарушения, возникающие в связи с пандемией новой коронавирусной инфекции обладают различной степенью общественной опасности. При этом дополнение ст. 6.3 КоАП РФ частями 2 и 3 позволило дифференцировать административную ответственность с учетом возрастания общественной опасности. Вместе с тем потенциала данного вида юридической ответственности не достаточно и для этого востребован ресурс уголовной ответственности. Была изменена редакция ст. 236 УК РФ, которая и ранее предусматривала уголовную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил.

Частью 1 ст. 236 УК РФ установлена уголовная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил, которые повлекли за собой последствия в виде массового заболевания, отравления людей, создание угрозы наступления таких последствий. При этом деяния совершается при неосторожной форме вины. Часть 2 ст. 236 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение указанных правил в случае наступления смерти человека по неосторожности. В свою очередь, часть 3 ст. 236 УК РФ применяется, если нарушение санитарно-эпидемиологических правил привело к смерти двух или более лиц по неосторожности.

Реализация потенциала юридической ответственности в области санитарно-эпидемиологического благополучия обусловлена не только наступаемыми противоправными последствиями. Во внимание следует принимать характеристику субъекта правонарушения. Субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ, могут быть физические лица: граждане (общий субъект) – достигшие 16-летнего возраста (ст. 2.3 КоАП РФ), вменяемые (ст. 2.8 КоАП РФ); специальные субъекты: должностные лица (ст. 2.4 КоАП РФ), индивидуальные предприниматели, которые не обладают статусом юридического лица (ст. 2.4 КоАП РФ); юридические лица (ст. 2.10 КоАП РФ).

Уголовной ответственности в соответствие со ст. 236 УК РФ подлежат исключительно физические лица. При этом речь идет как об общих, так и о специальных субъектах (должностные лица). Первые должны достигнуть 16-летнего возраста (ч. 2 ст. 20 УК) и быть вменяемыми (ч. 1 ст. 21 УК РФ). К их числу могут быть отнесены как заболевшие лица, которые явились источником распространения инфекции, а также субъекты, не выполнившие, возложенные на них требования в силу занимаемой должности или обусловленные профессиональной деятельностью (специальный субъект). В ряде случаев их деяния подлежат дополнительной квалификации по ст. ст. 285, 286 УК РФ, так как имеет место посягательство на установленный порядок прохождения соответствующего вида государственной (муниципальной) службы.

Субъективная сторона административного правонарушения предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ характеризуется виной, которая может быть как умышленной, так и неосторожной (ст. 2.2 КоАП РФ). При этом следует учитывать специфику вины юридического лица (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ), которая не подлежит дифференциации на умышленную или неосторожную. Субъективная сторона состава преступления, предусмотренного ст. 236 УК РФ характеризуется неосторожной формой вины (ст. 26 УК РФ).

Вызывает закономерный вопрос включение в ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ дополнительного объекта правоохраны, в качестве которого наряду со здоровьем выступает и жизнь человека. На сколько обоснована охрана жизни посредством потенциала административной ответственности? Наше сомнение обусловлено тем, что объектом правоохраны гл. 6 КоАП РФ не выступает жизнь человека. Наряду с этим возникает вопрос соотношения степени общественной опасности ч. 3 ст. 6.3.1 КоАП РФ и ч. ч. 1 и 2 ст. 236 УК РФ. Наша позиция основана на том, что ч. 1 ст. 236 КоАП РФ предусматривает материальный состав преступления, где в качестве последствий выступают массовые заболевания, отравления людей или их угроза. При этом предусмотрена неосторожная форма вины применительно к наступаемым последствиям. В то время как ч. 3 ст. 6.3 КоАП РФ предусматривает причинение вреда здоровью человека или же смерть человека, то есть более тяжкие последствия и допускает наличие как неосторожной, так и умышленной формы вины. При этом ситуация не прояснилась в правовой позиции Верховного Суда РФ при ответе на вопрос о том, «как следует разграничивать уголовную ответственность по части 2 статьи 236 УК РФ и административную ответственность по части 3 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях?». Полагаем, что данное противоречие необходимо устранить в ходе реформирования законодательства об административных правонарушениях.

Очевидно, что связь между административной и уголовной ответственностью в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия требует дополнения ст. 236 УК РФ составом с административной преюдицией. Использование данной правовой конструкции позволит более качественно сбалансировать механизм правовой охраны в области санитарно-эпидемиологического благополучия ^[7].

Противодействие новой короновируской инфекции потребовало внесения изменений и дополнений в нормы, которые посягают на общественный порядок и общественную безопасность. На данную особенность нами было обращено внимание в начале статьи. Полагаем, что такой алгоритм деятельности отечественного законодателя был предопределен комплексной характеристикой рассматриваемой угрозы национальной безопасности.

Частью 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ установлена административная ответственность в случае невыполнения правил поведения режима повышенной готовности на территории, но за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. В этой связи закономерным видится правовая позиция Президиума Верховного Суда РФ, изложенная в Обзоре от 21 апреля 2020 г., где при ответе на 17 вопрос отмечено, что ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ является специальной по отношению к ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ. Данная правовая позиция направлена на предупреждение важной коллизии в ходе применения административной ответственности, минимизацию правоприменительных ошибок в ходе привлечения к административной ответственности.

Мы убеждены, что отличия в данном случае значительного глубже, так как речь идет о различных объектах правоохраны. Объектом правоохраны ст. 20.6.1 КоАП РФ выступают общественный порядок и общественная безопасность. Объектом посягательства ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ является санитарно-эпидемиологическая благополучие населения.

Дополнение уголовного закона ст. ст. 207.1 и 207.2 УК РФ обусловлено необходимостью защиты общественного порядка и общественной безопасности в условиях пандемии новой короновирусной инфекции. Вместе с тем указанные новеллы не ограничены необходимостью противодействия указанной угрозе в сфере национальной безопасности. Наша позиция основывается на анализе примечания к ст. 207.1 УК РФ, где указано, что к обстоятельствам, представляющим угрозу жизни и безопасности граждан, законодатель отнес «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии, эпизоотии и иные обстоятельства, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий». В этой связи можно констатировать, что пандемия новой короновирусной инфекции явилась своеобразным катализатором, запустившим необходимость усиления охраны общественного порядка и общественной безопасности посредством юридической ответственности.

Обращает на себя внимание, что конструкция ст. 207.1 УК РФ носит формальный характер и не требует наступления конкретных противоправных последствий, то есть состав считается оконченным с момента совершения противоправного деяния с публичным распространением заведомо ложной информации под видом достоверных сообщений «об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств». Полагаем, что закрепление конкретных противоправных последствий позволит наполнить данную норму более качественным содержанием.

Перечисленные коллизии не являются исключениями из правил. В настоящее время они носят системный характер и требует квалифицированной реакции со стороны законодателя ^[8]. При этом важно учитывать те связи, которые существуют между административной и уголовной ответственностью как доминирующими видами публично-правовой ответственности ^[9].

Вышеизложенное позволяет сформулировать ряд выводов.

1. Высокая динамика угроз национальной безопасности требует поиска и закрепления действенного механизма ее обеспечения. В данном механизме существенную роль играет потенциал юридической ответственности, прежде всего, таких ее публично-правовых видов как административной и уголовной ответственности.

2. Оперативное реагирование законодателя на угрозу национальной безопасности в виде новой короновирусной инфекции посредством реформирования институтов административной и уголовной ответственности породило определенные коллизии. Они не были преодолены посредством правовых позиций Верховного Суда РФ и требуют дополнительного законодательного внимания.

3. Признавая роль и значение административной и уголовной ответственности в механизме обеспечения национальной безопасности следует исходить из того, что они являются средствами постпротивоправного государственного реагирования. В этой связи необходимо активизировать применение мер предупреждения и пресечения угроз национальной безопасности, в том числе и в связи с пандемией новой короновирусной инфекции.