О взаимодействии прокуроров со специалистами при реализации полномочий по выявлению нарушений законов вне уголовно-правовой сферы

Кочева Дарина Викторовна прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Вологодской области, аспирант факультета подготовки научных кадров Университета прокуратуры Российской Федерации 107078, Россия, Московская область, г. Москва, ул. Новая Басманная, 10 Kocheva Darina Viktorovna Prosecutor of the department of Supervision of Implementation of Federal Legislation of the Prosecutor’s Office of the Vologda Oblast; Postgraduate student, the facutly of Preparation of Academic Staff, University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 107078, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. Novaya Basmannaya, 10 slovnovetervstepi@yandex.ru Другие публикации этого автора

Прокуроры проверяют исполнение законов, соблюдение прав и свобод человека и гражданина в различных сферах общественной жизни. Объем такой деятельности поистине колоссален, поскольку включает в себя изучение непрерывно меняющегося законодательства, а в зависимости от обстоятельств также регламентировавшего определенные правоотношения на момент их возникновения; исследование особенностей функционирования и деятельности «поднадзорных» прокуратуре органов; анализ разного рода документации (градостроительной, земельной, медицинской, финансовой, технической и иной), схем, планов, изображений, чертежей, аудио и видео записей и проч. Этой деятельности неизменно сопутствуют квалификация правонарушений юридических и должностных лиц, а также правовая оценка прокурором юридически значимых обстоятельств, количественных данных и показателей, иной информации, содержащейся на перечисленных носителях.

Соответствующие сведения порой могут иметь к юриспруденции лишь опосредованное отношение, но вместе с тем подтверждать или опровергать факты, имеющие для надзорной деятельности прокурора важное значение. Речь может идти о терминах, характеризующих необщизвестные явления; средствах, способах контроля и измерений (их единицах); формулах и методиках расчетов; технических характеристиках, а также множестве других спецификаций, используемых и применяемых людьми разнообразных профессий.

К примеру, при проверках исполнения законодательства о здравоохранении прокурорам региональных прокуратур в выявлении правонарушений способствует работа должностных лиц региональных органов исполнительной государственной власти в сфере охраны здоровья, территориальных подразделений Росздравнадзора, фондов обязательного медицинского страхования; исполнения лесного законодательства - должностных лиц региональных органов исполнительной государственной власти в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов и проч.

Учитывая, что к образованию лиц, назначаемых на должности прокуроров-руководителей и прокуроров-исполнителей, ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» ^[18] (далее - Закон) предъявляются требования о наличии высшего образования по специальностям, входящим в укрупненную группу специальностей «Юриспруденция», то по долгу службы «узконаправленными» специалистами, квалифицированно разбирающимися в любых вопросах (финансовых, инженерных, технических и других подобных), они не являются.

В этой связи прокурорам нередко при осуществлении надзорной деятельности для верификации имеющейся информации, поиска новой и определения круга задач, подлежащих разрешению в конкретной ситуации, требуется помощь лиц, обладающих специальными знаниями (познаниями), как правило, выходящими за пределы юриспруденции.

Воспользоваться такой помощью прокуроры вправе в силу норм ст.ст. 22 (абз. 3 п. 1), 27 (абз. 5 п. 1) Закона, непосредственно посвященных их надзорным полномочиям, в круг которых входит право требовать от руководителей и других должностных лиц «поднадзорных» (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона) прокуратуре органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Данную форму взаимодействия условно можно назвать консультированием.

Связанное, на наш взгляд, с этим полномочием право прокурора на привлечение к участию в проведении проверки представителей иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций закреплено в ст. 21 (п. 13) Закона, характеризующей предмет надзора за исполнением законов (а не закрепляющей полномочия прокурора). Такое правовое регулирование, как справедливо отметил известный специалист в науке о прокурорской деятельности А.Ю. Винокуров, представляется нелогичным, так как не предполагает безусловного исполнения адресатом соответствующей просьбы ^{[7, С. 51-52]}. Отдельные вопросы вызывает примененный законодателем термин «представитель», статус которого в рассматриваемых правоотношениях абсолютно неясен. Тем не менее, указанной нормой в 2017 г. легитимирована нарабатывавшаяся годами практика участия специалистов в прокурорских проверках, необходимость узаконения которой прежде неоднократно подчеркивалась ^{[5, С. 46; 6, С. 43]}. Такую форму взаимодействия можно обозначить как проведение совместных проверочных мероприятий.

К тому же на случай возникновения у прокурора в ходе «общенадзорной» проверки соответствующей необходимости, Законом (абз. 2 п. 6, абз. 3 п. 10 ст. 21) предусмотрена возможность проведения исследований, испытаний и специальных экспертиз. Впрочем, непосредственно полномочиями по их проведению прокурор не наделен.

Принимая во внимание классическую структуру органов прокуратуры, техническую оснащенность данного ведомства, как уже было отмечено, квалификационные требования, предъявляемые Законом к прокурорам смеем предположить, что с наибольшей долей вероятности исследования, испытания и специальные экспертизы должны проводиться никем иным, как специалистами и (или) экспертами.

Кроме того, отметим, что реализация прокурором права на использование в своей надзорной деятельности помощи специалиста (представителя), безусловно, должна соотноситься с пределами прокурорского надзора, определенными в п. 2 ст. 21 Закона, запрещающими подмену иных государственных органов ^[18].

И, наконец, за неисполнение законного требования прокурора о выделении ему специалиста предусмотрена административная ответственность (п. 3 ст. 6 Закона, ст. 17.7 КоАП РФ).

Другие нормы или отдельные акты, детализирующие механизм сотрудничества прокуроров со специалистами при реализации полномочий по выявлению нарушений законов вне уголовно-правовой сферы, до настоящего времени не приняты.

Поскольку согласно традиционным представлениям о правовом статусе субъекта общественных отношений, как одной из ключевых категорий во всех отраслях юридической науки ^{[2, С. 286; 14, С. 188; 17, С. 188; 22, С. 23]}, то потребность в регламентации законодателем правового статуса специалиста кажется очевидной.

Между тем носителями специальных знаний, отождествляемых законодателем (но не научным сообществом, дискутирующим по этому поводу ^{[1, С.178-184; 12, 161-163; 14, С. 19-22]}) со специальными познаниями, являются эксперты и специалисты, делающие на основе этих знаний выводы по поставленным перед ними вопросам. Важно, что в судебной, прокурорской, правозащитной и правоохранительной деятельности такие выводы имеют повышенное доказательственное значение.

Согласие, например, прокуроров с выводами специалистов - явление куда более распространенное, нежели чем несогласие. Основывая свою правовую позицию на мнении специалистов, прокуроры предъявляют к уполномоченным лицам в судебном и внесудебном порядке в большинстве своем требования о совершении определенных действий и о привлечении правонарушителей к установленной законом ответственности.

На практике в качестве специалистов для выяснения интересующих прокуроров вопросов выступают должностные лица как государственных, так и муниципальных органов власти. Причиной тому служит их «поднадзорность» органам прокуратуры, самостоятельная контрольно-надзорная деятельность ^[19], а также внутренняя структура, как правило, подразумевающая деление на так называемые «профильные» агентства, отделы, управления, комитеты, занимающиеся целым множеством вопросов федерального, регионального и местного значения.

К уровню образования лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы, их направлению подготовки и стажу работы по специальности или службы соответствующими нормативными правовыми актами предъявляются определенные квалификационные требования.

Исходя из изложенного, должностные лица государственных и муниципальных органов власти в зависимости от их практической деятельности рассматриваются прокурорами в качестве специалистов в различного рода сферах, будь то градостроительство, архитектура, бухгалтерский учет, анализ и аудит и т.п., являются ли они таковыми с правовой точки зрения, вопрос дискуссионный. Неоднозначность ответа на него диктуется пробельностью правового регулирования.

Для оказания помощи прокурорам специалисты применяют не только свои знания (познания), но и используют имеющуюся в распоряжении органов, в которых они осуществляют свою профессиональную деятельность, специальную технику (различные средства, в том числе транспортные; оборудование, устройства, приборы, аппараты).

Как правило, прокуроры, требуя от уполномоченных на то лиц выделения специалистов, не осведомляются о квалификации (об уровне образования, о направлении подготовки) последних, не удостоверяют данный факт копиями подтверждающих документов, не углубляются в вопросы соблюдения требований о поверке средств измерений специалистов ^[20] и проч. Справедливо признаться, что к прокурорам таких требований Закон и не предъявляет, а прерогатива определения лиц в качестве сведущих остается на откуп руководителей и иных должностных лиц органов, принимающих решения об их выделении.

Безусловно, несоблюдение приведенных формальностей может привести к правовым последствиям, в частности, поставить под сомнение обоснованность оценки прокурором выводов специалиста, положенных в основу меры прокурорского реагирования, к примеру, в ходе последующих судебных тяжб.

При этом прокуроры прибегают к помощи сведущих лиц для того, чтобы наиболее скрупулезно и всесторонне разобраться в фактах нарушения законов, обстоятельствах им способствующих, своевременно и квалифицированно среагировать на выявленные правонарушения. Изложенное вовсе не свидетельствует о том, что если прокуроры проводят свои проверки без участия специалистов, то качество таких проверок страдает, отнюдь. Привлечение сведущих лиц требуется в ситуациях, когда одних лишь юридических знаний недостаточно.

В то же время поиски лицом, выступающим в качестве специалиста, ответов на возникшие у прокурора вопросы, проведение совместных проверочных мероприятий (в том числе обеспечение их сопровождения спецтехникой) в большинстве своем сопряжены с дополнительными обременениями, выражающимися в отвлечении сведущего лица от его основной работы (в зависимости от ситуации на несколько часов или дней), увеличении объема обязанностей, подлежащих исполнению, нахождении за пределами рабочего места. Таково положение специалиста во взаимоотношениях с прокурором.

В настоящее время соответствующий механизм сотрудничества представляет собой систему исторически сложившихся правил поведения (обычаев), корректируемых ситуативно.

Правовую основу государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации составляют одноименный Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ, КоАП РФ, ГПК РФ, КАС РФ, АПК РФ и УПК РФ, а разъяснения по вопросам судебной практики содержатся в постановлениях Пленума ВС РФ (неотмененных постановлениях Пленума ВАС РФ).

В то же время указанными актами не регулируется обширнейшая работа специалистов и экспертов, проводимая ими вне судебной сферы, включая взаимодействие первых при реализации прокурорами своих полномочий по выявлению нарушений законов вне уголовно-правовой сферы.

Отдельными нормами федеральных законов, подзаконными актами урегулировано правовое положение экспертов, особенности и порядок проведения ими различных видов экспертиз (в числе которых таможенная; санитарно-эпидемиологическая; экспертизы промышленной безопасности; товаров, работ, услуг и проектной документации; результатов инженерных изысканий, инвестиционных проектов, качества медицинской помощи и проч.).

Задачами экспертов в любых отраслях российского права являются проведение экспертизы и дача на ее основе заключения. Исходя именно из данного вывода выше изложено предположение о том, что предусмотренные ст. 21 Закона специальные экспертизы, исследования и испытания могут проводиться, например, экспертами. В то же время взаимодействие прокуроров с последними при осуществлении «общего надзора» Законом вовсе не урегулировано. В таком случае можно лишь предполагать, кто по задумке законодателя должен и может проводить все эти манипуляции. Так или иначе, правовая конкретизация рассматриваемого усмотрения лишней бы не была.

В целом, статусу и деятельности специалиста в российском праве уделено гораздо меньшее внимание, нежели чем эксперта.

Анализ большинства трудов, которые освещают работу сведущих лиц, проведенный С.П. Ждановым, сторонником целесообразности образования относительно самостоятельного межотраслевого правового института специальных познаний специалиста (наряду с институтом судебных экспертиз), его правовой регламентации на законодательном уровне, а также формирования новой науки в юриспруденции «Специологии», показал, что вопросы участия специалиста в правоохранительной деятельности затрагиваются учеными лишь фрагментарно ^{[11, С. 281]}.

В ходе проведенного автором мониторинга имеющихся исследований установлено, что комплексные труды, основательно посвященные взаимодействию прокуроров со специалистами при реализации первыми своих полномочий, среди них отсутствуют. Отдельные воззрения на этот счет содержатся, в частности, в трудах А.Д. Берензона и Ю.Д. Гудковича ^{[3, С. 232]}, А.Д. Борецкого и В.В. Долежана ^{[4, С. 65; 10]}, В.Н. Григоренко ^{[8, С. 52]}, В.Г. Даева и М.Н. Маршунова ^{[9, С. 136]}, С.П. Жданова ^{[13, С. 246-250]}, А.Х. Казариной ^[15], В.Д. Ломовского ^[16].

Согласно процессуальному законодательству специалист вызывается, назначается или привлекается уполномоченным на то лицом, когда возникает необходимость использования специальных знаний (познаний) и (или) навыков при осмотре, исследовании, обнаружении, закреплении, изъятии доказательств, применении технических средств для этого, дачи пояснений, консультаций и оказания иной помощи при исследовании доказательств и совершении процессуальных действий.

При этом законодателем к специалисту предъявляются требования о наличии соответствующих знаний, навыков в конкретной сфере, достижении совершеннолетия, а также об отсутствии заинтересованности в исходе дела (судебного разбирательства, дела об административном правонарушении).

Тем не менее, аналогичные императивы к специалистам, выделяемым по требованиям прокуроров в рамках надзорной деятельности, законодательством не предъявляются, как и какие-либо иные.

Поэтому, на наш взгляд, полномочие требовать от руководителей и иных должностных лиц выделения специалистов реализуется прокурорами, вот уже третье десятилетие в условиях очевидной недостаточности правового регулирования, которая не способствует формированию единообразной правоприменительной практики.

Добавившиеся в недалеком прошлом без основательной конкретизации возможность возникновения у прокурора потребности в проведении исследований, испытаний и специальных экспертиз, а также правомочие по привлечению прокурором к участию в проведении проверки представителей иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций ^[21], расширяют потенциал взаимодействия указанных субъектов, но не раскрывают деталей.

Ввиду отсутствия в российском праве универсального определения понятия «специалист», и единых требований к нему, лицо, выделяемое в соответствующем качестве для помощи прокурору, по сформировавшимся представлениям, должно быть профессионалом, владеющим конкретной специальностью (теоретическими знаниями (познаниями), практическими умениями и навыками).

На основании изложенного вопросы правового статуса, порядка и условий деятельности лиц, своими выводами ориентирующих прокуроров на наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих юридическое значение для подтверждения или опровержения поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, представляются заслуживающими внимания, обсуждения и дальнейших научных разработок.

В этой связи в интересах совершенствования законодательства, регламентирующего рассмотренные правоотношения, на обсуждение заинтересованных исследователей выносятся вопросы необходимости и целесообразности официального закрепления:

- требований к лицу, выделяемому в качестве специалиста по требованию прокурора;

- прав и обязанностей указанного специалиста при взаимодействии с прокурором, гарантий их осуществления и исполнения;

- обязанности прокурора уведомить руководителя или иное должностное лицо «поднадзорного» прокуратуре органа, принимающего решение о выделении специалиста, о сфере надзорной деятельности, в которой у первого возникли вопросы (при проведении проверки - о ее предмете);

- обязанности прокурора сформулировать конкретные вопросы руководителю или иному должностному лицу «поднадзорного» прокуратуре органа, принимающему решение о выделении специалиста (в том числе фиксировать в определенной форме вопросы, возникающие в процессе непосредственного взаимодействия прокурора со специалистом);

- минимальных и предельных сроков, в течение которых специалист должен приступить к взаимодействию с прокурором (по аналогии со сроками предоставления прокурору истребуемых им сведений ^[18], принимая во внимание факт наличия у лиц, выступающих в качестве специалистов, своей работы);

- формы и содержания документа, подготавливаемого специалистом по результатам взаимодействия с прокурором, срока и способа его направления в прокуратуру;

- за конкретными лицами права проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз при осуществлении прокурорского надзора (с конкретизацией данной терминологии).