Общеевропейская система принятия военно-политических решений: проблемы построения

Иванов Андрей Александрович ORCID: 0000-0003-4097-9447 кандидат исторических наук доцент, кафедра истории и философии, Санкт-Петербургский государственный университет ветеринарной медицины 196084, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Черниговская, 5 Ivanov Andrei Alexandrovich PhD in History Associate Professor, Department of History and Philosophy, Saint Petersburg State University of Veterinary Medicine 196084, Russia, g. Saint Petersburg, ul. Chernigovskaya, 5 ivanovaa85@list.ru Другие публикации этого автора

В странах западной цивилизации на сегодняшний день утвердился достаточно сложный порядок принятия решений во внутренней и внешней политике. С официальной точки зрения, основой дан­ного процесса чаще всего являются демократические процедуры, пред­полагающие наличие плюрализма, отрытой дискуссии, преобладание мнения большинства над меньшинством, толерантное отношение к оппоненту и его точке зрения, бес­компромиссное следование законодательно утвержденным процедурам. Тем не менее, эти теоретические выкладки, вполне применимые, скажем, в сфере осущесвтвления экономической политики, порой плохо сочетаются с достижением эффективного результата в области применения военной силы.

В частности, существует мнение, что «проблема голосования заключается в резком увеличении времени на принятие решения по сравнению с авторитарным стилем», поэтому оно «очень часто приводит к принятию решений промежуточно-компенсатор­ного характера» ^{[5, с. 78-80]}, которые совершенно не подходят для действия, например, в форс-мажорных обстоятельствах. Наряду с этим подоб­ные демократические проце­дуры подчас характеризуются значительным уровнем конфликтности. Это заметно в работе целого ряда политических структур на европейском континенте – к примеру, ОБСЕ, которая нередко демонстрирует не­способность оперативно реа­гировать на кризисы именно из-за проце­дур, направ­ленных на учет интересов практически всех стран-участниц.

Отправной точкой в разработке современных схем и алгоритмов принятия военно-политических решения для ЕС, видимо, можно считать международную интервенцию в бывшую Юго­славию. Хотя основные параметры данной операции были определены Северо­атлантическим Советом с участием почти двух десятков стран, ключевую роль в этом конфликте играли военные силы США, наиболее активно была задейст­вована именно их инфраструктура, а практически вся разведыватель­ная информация, необходимая для принятия решений, поступала из американ­ских источников. Последствия данного конфликта заставили многих европейских политиков усомниться в эффективности такой формы взаимодействия, поэтому весной 1999 года британский премьер Э. Блэр заявил, что Европейский союз должен обладать способностью самостоятельно решать оп­ределенные задачи в области обеспечения безопасности. И в июне того же года на саммите ЕС принимается решение о том, что союз «должен обладать потенциалом для осуществления автономных действий при поддержке боеспособных вооруженных сил, средст­вами принятия решений об их применении и готовностью их применять для реагирования на международные кризисы» ^{[2, с. 11-13]}.

Определенная сложность при реализации данного решения заключалась в несовпадении политических целей разных стран ЕС, их культурных стандартов, предпочте­ниях избирателей и традиционных методов выхода из проблемных ситуаций. Еще в середине 1990-х годов на это обратила внимание группа ученых под руководством профессора А. Какабадзе. Согласно созданной ими классификации стилей принятия политических реше­ний в разных странах Евросоюза, между государствами се­верной, центральной и южной Европы наблюдались принципиальные различия. По мнению исследователей, основных стратегий всего четыре – это: «консен­сус» (Финляндия, Швеция), «командная работа на общую цель» (Германия, Ав­стрия), «наблюдение и управление со стороны» (Франция), «мотивирующее ли­дерство» (Великобритания, Ирландия, Испания) ^{[14, p. 17-27]}.

Теоретически, еще в середине XX века в зарубежной политологии при участии П.А. Сорокина, Дж. Гэлбрейта, З. Бжезинского и других крупных специалистов была сформулирована «теория конвергенции», описывавшая механизмы преодоления разрозненности различных государств, факторы и средства их интеграции в единую институциональную среду. Опираясь на основы данной теории, в начале 1990-х годов некоторые исследователи полагали ^[10], будто гармонизация формальных норм в рамках Европейского Союза могла стать фундаментом для частичной конвергенции в отдельных областях политики и экономики. Однако с течением времени неэффективность политики мультикультурализма и развитие сепаратистских тенденций (в частности, в Испании и Великобритании) позволили придти к заключению, что в созданных условиях сближение может иметь место только между сходными по уровню политико-экономического развития странами, в то время как наиболее слабые страны ЕС вряд ли смогут приблизиться к наиболее развитым, и будет иметь место асимметрия в стратегиях принятия государственных решений.

Более того, было установлено, что в рамках процесса конвергенции через унификацию формальных процедур сближение между странами может носить лишь внешний характер, когда институты страны-реципиента не перенимают организационно-нормативные основы функционирования институтов страны-донора, а ограничиваются лишь подражанием. К примеру, исходя из проведенного профессором Х. Брезинским анализа институциональных трансформаций в Восточной Германии после объединения с ФРГ, можно понять, что после 1990 года в обеих ранее разделенных частях страны появились одинаковые по названию институты, которые при этом выполняли совершенно разные функции ^{[9, p. 225-245]}.

В итоге, вступивший в силу еще 1 мая 1999 года Амстердамский дого­вор провозглашал главным принципом принятия решений по вопросам внешней политики, обороны и безопасности все-таки «консенсус». Причем по утвержден­ным правилам консенсус между 28 странами должен быть найден не только в глобальных, но и в небольших, тактических вопросах. Конечно, у государств со­хранялось право воздерживаться при голосовании, а решения могли приниматься и большинством голосов, если речь шла о воплощении в жизнь ранее утвержденных общеевропейских документов и принципов. Вероятно, в выборе именно этой стратегии видится стремление сочетать теоретические суждения с оценкой реальных возможностей реализа­ции принятых решений с точки зрения одобрения общественностью. По сути, данная модель подразумевает возможность предста­вителей частного сектора активно вмешиваться в государственную политику через формальное и неформальное консультирование политических лидеров, совместное с ними участие в конференциях, привлечение в качестве экспертов, софинансирование проектов, перемещение кадров из госсектора в частный и обратно и т.д.

Однако в этом же кроется и определенная проблема. С одной стороны, наиболее рациональные решения, как правило, принимаются именно малыми гетерогенными группами, состоящими из людей с разной жизненной биографией, ценностями и менталитетом, поэтому привлечение акторов из разных областей выглядит вполне резонным. С другой стороны, в преимуществах такого плюрализма кроется и недостаток: «если политикам не нравятся выводы каких-то исследований, они вполне могут обратиться к другим источникам сведений» ^{[4, с. 9]}. Отсюда, консенсус достигается путем элементарного изменения состава дискуссионной группы.

В частности, по данным американского психолога И. Джениса ^[13], элитарные группы неспособны оказывать независимое воздействие на общественно-политические процессы в стране и мире из-за особенностей группового мышления, когда ради сохранения иллюзии единогласия политики часто подвергают себя самоцензуре, если по какой-то причине их индивидуальные мысли вступают в противоречие с мнением коллектива. Кроме того, убежденность в собственном превосходстве (интеллектуальном, моральном и т.д.) над народными массами делает элиту невосприимчивой к сигналам извне, указывающим на допущенные ошибки. Как следствие, принимаемые решения не только вызывают сопротивление масс при их реализации, но и оборачиваются кризисами и социальными революциями.

К примеру, такого рода особенности были свойственны японской политической жизни до 1945 года. Основами стратегической культуры страны в этот период был принцип консерватизма, вследствие чего пред­ставители элиты не только не одобряли чересчур мас­штабные инновации и рискованные операции, но и противоречащая их мнению информация просто не принималась во внимание ^[11]. Отчасти, это могло способствовать поражению страны во Второй мировой войне.

Помимо этого, в ходе ряда экспериментов немецкий психолог Г. Гигеренцер установил, что применение многоступенчатого анализа решения политико-экономических проблем позволяло принимать эффективные решения в 68% случаев, а опора на интуицию при решении тех же задач – в 71% случаев ^[12]. Тем самым, интеллектуальное превосходство элиты и наличие у ее представителей качественного образования, отнюдь, не всегда способствует повышению эффективности проведения государственной политики. Военная элита в данном отношении, наверное, является одним из самых показательных примеров, поскольку армейские коман­диры, оказываясь в обстановке, тре­бующей немедленных действий, без труда идут на нарушение установленных процедур и правил, если верят в необходимость и оправданность своих дей­ствий.

Имеются и иные недостатки. Огромной сложностью для единой Европы сегодня является разность правовых систем стран-членов Союза, из-за чего в них наблюдается и разная скорость принятия решений. С фактами сложно спорить. Минимальное время, необходимое на прохождение всего цикла мероприятий от выдвижения инициативы, ее приня­тия, выделения необходимого финансирования и начала реализации в ЕС составляет 2 месяца, а средний срок – 9-11 месяцев (иногда на это уходит около 1,5 лет) ^{[1, с. 12]}. Приведенные данные вполне согласуются с результатами опроса ме­неджеров европейских и азиатских корпораций, проведенного консалтинговой компанией «Hay Group» (в опросе приняли участие более 4 миллионов сотруд­ников). Выяснилось, что в Европе 53% респондентов считают, что их фирмы не могут принимать решения достаточно быстро, как того требует рынок, а 36% даже высказали мнение, что их фирмы принципиально неспособны реагировать на изменения внешней среды. При этом разница между отдельными странами ЕС в скорости принятия бизнес-решений невелика – разница между лидирую­щей Германией и отстающей Великобританией составила всего 3% (в Германии 48% менеджеров посчитали быстроту реагирования своих фирм приемлемой, а в Великобритании – 45%). Для сравнения – в Китае 60% респондентов полагали свои предприятия способными принимать адекватные меры с высокой скоро­стью, а в Индии аналогичный показатель составил 58%. По сути, политическая система европейских стран демонстрирует те же недостатки, что и экономическая.

Эти тенденции в полной мере проявились при создании общеевропейских военных структур.

С 2000 года в ЕС стал действовать Комитет политики и безопасно­сти (КПБ), состоящий из дипломатических работников стран-уча­стниц Союза, в за­дачи которого входило не только осуществление мониторинга международных собы­тий и подготовка рекомендательных документов для ру­ководящих струк­тур Евросоюза, но и контроль процессов урегулирования раз­личных политиче­ских кризисов. Научно-методическую поддержку КПБ должен был оказывать Ко­митет по гражданским аспектам кризисного управления (создан в том же году), призванный постоянно работать над совершенствованием дос­тупных ЕС анти­кризисных инструментов. Параллельно с вышеназванными ор­ганами работает (основанный в 2001 году) Военный комитет ЕС – его за­дача состоит в консультировании КПБ по вопросам исключительно военной безопасности и обороны. В свою очередь, Военный комитет находится в посто­янном контакте с Военным штабом Евросоюза, в состав которого входят от­делы: предваритель­ного планирования, разведки, операций, логистики, защиты информации, во­енно-гражданский и др. ^{[3, с. 316-318]}. Однако и этих структурных подразделе­ний полити­кам показалось недостаточно, поэтому 1 января 2003 года был создан Ситуаци­онный центр Евросоюза, занятый сбором и обработкой разведывательной ин­формации по оборонной тематике (этот центр готовит специальные аналитиче­ские доклады для учреждений ЕС). В целом, система созданных органов оказалась столь громоздкой и бюро­кратизированной (имели место дублирование функций и острая межведомст­венная конкуренция), что на протяжении 2000-х годов специалисты, раз за ра­зом были вынуждены констатировать невероятно низкую оператив­ность приня­тия важнейших военно-политических решений в Европе.

Задача ЕС состояла в том, чтобы «выработать механизм принятия решений, обеспечивающий объек­тивную оценку развития политических процессов в регионе». Она не была сверхсложной, но до сих пор «количественный фактор противоположных пози­ций и стремлений стран-участниц значительно осложняет выработку именно эффективных решений, основанных на объективном анализе, а не на нацио­нальных интересах отдельно каждой страны» ^{[7, с. 12]}.

Вероятно, что одна из ключевых проблем в области построения общеевропейской системы принятия решений заключалась в том, что политики ЕС начали данный процесс не с того. Одной из стартовых точек в подобном реформировании должно было стать появление системы обеспечения политических лидеров актуальной и достоверной информацией, а также модели ее обработки.

Соответственно, реформы в современных условиях должны начинаться не с вооруженных сил, являющихся инструментом реализации политических решений, и даже не с органов управления ими, а с формирования разведывательно-аналитических служб. Так, по мнению профессора Мадридского университета Комплутенсе Г.Д. Матеи, важной чертой эффективных демократических режимов является как раз включение спецслужб в законодательно закрепленный механизм принятия политических решений ^[16]. В таком ракурсе сотрудники разведки и контрразведки не только должны являться носителями правосознания, но и быть в высокой степени вовлеченными в политическую жизнь и удовлетворение потребностей общества – без этого политики не смогут принимать объективные решения о применении военной силы. К примеру, решение об отправке американского военного контингента в Ирак, принятое администрацией Президента Дж. Буша-младшего, как выяс­нилось впоследствии, принималось на основе избирательного отношения к разведданным ^{[15, p. 265]}, что привело к негативным последствиям, как для самой администрации, так и для вооруженных сил США.

Фактически, для поддержания международно-правового порядка в современных условиях требуется применение комплекса дипломатических, телекоммуникационных, программных, финансово-экономических и иных средств, наибольшим опытом использования которых обладают секретные службы. Что же касается вооруженных сил, то в условиях глобализации использование их традиционного инструментария выглядит контрпродуктивным.

Резюмируя, можно заключить, что в условиях сложившейся к настоящему времени системы принятия решений в рамках ЕС сложно рассчитывать, что решения о применении военной силы могут быть в большей степени обусловлены объективными потребностями армии и госу­дарства, нежели чисто бюрократическими соображениями. Установленная в 1999 году модель принятия решений привела к укреплению тенденции разнонаправленного развития, когда в Европе «парадоксально сочетаются рост национального эго­изма и укрепление взаимозависимости» ^{[8, с. 123]}. Политические вопросы ран­жируются по значимости и могут решаться как отдельными государствами, так и надгосударственными структурами – западные исследователи сегодня описы­вают эту модель как «систему постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях» ^{[6, с. 56]}. Вдобавок, Амстердамский договор не устранил проблему нахождения оптимальных форм международно-правового и идеоло­гического взаимодействия с американскими союзниками. А ведь военная элита США, даже признавая право европейцев на создание собственной системы безопасности, стояла на позиции, что «даже если Вашингтон решит не посылать свои войска, мы все равно хотим участвовать в процессе принятия решений с самого начала» ^[17].

Таким образом, становится ясно, что в процессе создания общеевропейской системы принятия военно-политических решений лидеры стран ЕС руководствовались опытом прошлого, поэтому создаваемые ими структуры оказались слишком слабо приспособлены для решения современных задач.