Обеспечение национальной безопасности: политико-правовые аспекты

Майстренко Григорий Александрович кандидат юридических наук старший научный сотрудник, ФКУ НИИ ФСИН России 125130, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Нарвская, 15 А, стр. 1 Maistrenko Grigorii Aleksandrovich PhD in Law Senior Scientific Associate, Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia 125130, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. Narvskaya, 15 A, str. 1 g_maystrenko@inbox.ru Другие публикации этого автора

Вступление

Как отмечают специалисты, обеспечение национальной безопасности России остаётся важнейшим условием её существования как суверенного и единого государства, продолжения и реализации многообразных реформ ^{[13, с. 2]}.

Актуальность темы статьи обусловлена тем, что проблемы национальной безопасности относятся к важнейшим и самым сложным многоаспектным и интегральным явлениям общественной и политической жизни. Нынешний этап развития человеческой цивилизации характеризуется тем, что сфера обеспечения национальной безопасности современного государства находится в состоянии стремительных и постоянных изменений, и в ней переплетаются практически все стороны жизнедеятельности общества и функционирования государства. Это состояние имеет много детерминант и требует значительного внимания со стороны научного сообщества.

Целью статьи является анализ особенностей обеспечения национальной безопасности как проблемы стабилизации общества.

Методология

Вышеупомянутые вопросы привлекают внимание широкого круга отечественных ученых, в частности, можно назвать таких ученых, как: Г.В. Атаманчук ^[12], А.П. Баранов ^[14], И.Л. Бачило ^[15], В.Н. Кузнецов ^[19], А.А. Ковалёв ^[17] и других. Анализ публикаций по указанной проблеме дает возможность констатировать, что сегодня смена мировоззренческих представлений о концептуальных подходах по обеспечению национальной безопасности происходит неоднозначно не только в российском обществе, но и во всем мире. Главными причинами этого являются:

- критическое состояние окружающей среды (природы);

- дестабилизирующий развитие демографических процессов ;

- все более выразительные проявления и симптомы исчерпанности природных и энергетических ресурсов;

- наличие в мире огромных запасов средств вооруженной борьбы, рост количества вооруженных конфликтов, в т.ч. внутренних;

- угрозы международной и национальной безопасности, порожденные глобализацией, терроризмом, контрабандой наркотиков, незаконной торговлей оружием;

- изменение взглядов на роль, место и возможности суверенного государства в обеспечении национальной безопасности;

- и др. факторы.

Процессы глобализации играют роль внешнего фактора, который имеет амбивалентную направленность в отношении национальной безопасности, которая заключается в том, что, будучи положительным явлением общественного прогресса, глобализация углубляет проблемы национальной безопасности ^[21].

Кроме того, они являются одним из факторов, который привел к формированию нового представления о национальной безопасности, согласно которому, во-первых, данный институт является составным элементом системы более высокого уровня (региональной, международной, глобальной безопасности), что является следствием интеграции мирового сообщества в стремлении преодолеть общие угрозы и вызовы. А во-вторых, проблемы национальной безопасности получили широкое понимание, что вызвано интернационализацией политических и правовых систем различных стран и связывает их с акцентом на невоенных аспектах безопасности, в частности вопросах человеческого развития.

Основными правовыми документами, которые регулируют вопросы национальной безопасности в России являются, напр., ряд федеральных законов ^{[2; 3]}, подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ ^{[4; 5; 6; 7; 8; 9; 10]}. Учитывая новые поправки в Конституцию РФ ^[1] и динамику мировых изменений, можем считать их нуждающимися в дальнейшей доработке.

При этом необходимо отметить, что поддержание необходимого уровня национальной безопасности базируется на принципе законности при организации и деятельности субъектов её обеспечения ^[1].

К имеющимся недостаткам можем отнести в частности то, что действующая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации ^[7]не имеет реалистичного анализа и принципов распределения бюджетных ресурсов, механизмов реализации стратегических целей, не указывает сроки их выполнения. Вследствие таких недостатков этот документ является скорее политическим актом, чем реальным руководством к действиям.

Результаты

Все угрозы национальной безопасности можно разделить на внутренние и внешние. Собственно, к внешним факторам отнесли в первую очередь глобальные тенденции, которые потенциально являются источниками угроз национальной безопасности.

Необходимо отметить, что глобализация стимулирует противоречивые тенденции общественного развития. Она проходит в условиях жесткой международной конкуренции, которая вызывает различные формы как сотрудничества, так и соперничества, порождает большое количество угроз национальной безопасности и требует от государств использование гибких координационных механизмов в этой сфере ^{[21; 24, c. 205]}.

Еще одной проблемой в обеспечении сохранения национальной безопасности в условиях глобализации выступает информационная экспансия наиболее влиятельных и сильных в информационном аспекте государств относительно остальных государств мира, которые хоть и мирным путем, но все же могут пытаться проникать в информационную сферу государств, ради внушения и завуалированной пропаганды собственных идеологий ^{[17, c. 93]}.

Учитывая вышеизложенное, следует отметить, что на современном этапе становления государственности является целесообразным, чтобы реальная и эффективная политика в сфере обеспечения национальной безопасности строилась на основе четкого учета существенных факторов, которые на нее влияют, знание их основных характеристик, приоритетов и предельных значений.

Каждый из этих факторов влияет на состояние национальной безопасности по-своему, что требует их системного и комплексного учета в процессе развития нашего государства, государственного устройства в нашей стране, и непосредственного устранения проблем и пробелов в обеспечении национальной безопасности в условиях тенденций общего мирового развития.

Разработка концептуальных подходов к национальной безопасности в современной России осложняется отсутствием единых взглядов в обществе на некоторые базовые ценности, интересы и цели. Существуют также существенные разногласия между центром и регионами относительно понимания их содержания ^{[17, c. 95]}.

Много расхождений в трактовке основных понятий безопасности между политическими партиями и течениями, практиками и учеными в сфере государственного управления. В научной литературе присутствует различный подход в вопросе классификации национальной безопасности по ее видам ^{[20, c. 68]}. Напр., А.В. Шободаева предлагает осуществлять классификацию этого института по сферам жизнедеятельности (военная, информационная, продовольственная, экономическая, экологическая, транспортная и т.д.) ^{[23, c. 6]}. Такой прикладной подход представляется разумным и позволяет указанные виды национальной безопасности подразделять в дальнейшем и на подвиды.

С другой стороны, проблема выбора концептуальных подходов к обеспечению национальной безопасности может рассматриваться также в контексте культурного и исторического развития общества и государства. Очевидно, динамическое изменение внутренней и внешней среды, разные по характеру влияния и силы угрозы, диалектика ценностей, интересов и целей государств влияли, и будут существенно влиять на выбор ее руководящего политического пути, средств и способов обеспечения национальной безопасности.

Концептуальные подходы к обеспечению национальной безопасности мы можем рассмотреть через призму информационно-правового подхода, который включает в себя такие элементы как:

- обработка и хранение информации;

- ресурсы и каналы информационного обмена;

- правовые аспекты защиты информации;

- способы диагностики и сохранения информации).

В свою очередь, институциональный подход к обеспечению национальной безопасности подразумевает наличие:

- нормативно-правовой базы;

- различных форм взаимодействия с иными подсистемами безопасности;

- механизма обеспечения.

Можно констатировать, что институциональный подход - это основа системы безопасности.

Конструктивным путем относительно определения информационно-правового подхода является выделение его базовых признаков: указанный подход является производным от понятия «национальная безопасность» и должен учитывать его сущностные признаки, в частности: ресурсы, обработку и хранение информации, защита информации. Угрозы информационной безопасности являются совокупностью действий или событий, которые могут привести к нарушению достоверности, целостности, конфиденциальности хранящейся информации передается или обрабатывается ^{[14, c. 51]}.

Важно понимать, что в России все более очевидной становится необходимость реализации концептуального подхода в информационно-правовых и институциональных основах по обеспечению национальной безопасности ^{[18, c. 157]}.

В то же время нужно учитывать, что все чаще приходится считаться и с безопасностью партнеров в международных отношениях. То есть в большей степени приходится учитывать национальные интересы других государств. Поэтому традиционные подходы, активно пересматриваются в контексте:

- осознание взаимозависимости национальной и международной безопасности;

- рост уверенности в невозможности решать спорные вопросы военным путем;

- необходимости создания негосударственных подсистем национальной и международной информационной безопасности и привлечения их к решению конфликтных ситуаций, которые возникают между государствами;

- рост требований по удовлетворению стремлений человека к свободе, равенству, справедливости, благосостоянию.

Подавляющее большинство специалистов под государственной политикой безопасности понимают совокупность действий (процессов), мероприятий, заведений (учреждений, институтов) органов государственной власти, с помощью которых обеспечиваются сохранение целостности объективно дифференцированного общества, общественный прогресс в контексте соблюдения взаимоприемлемого баланса интересов лица (гражданина), общества и государства. Поэтому такая политика - это искусство общественного сосуществования, фактор сохранения в целостности объективно разъединенного общества, а в международном измерении - международной стабильности и безопасности. Разработка и реализация эффективной политики национальной безопасности вследствие комплексного характера является достаточно сложной проблемой, поскольку ее решение, прежде всего, предусматривает системный учет совокупности экономических, социологических, психологических и других факторов.

Таким образом, под указанной политикой понимаются не любые действия и меры государства, а именно те, посредством которых согласуются интересы граждан, общества и государства. Она направлена на обеспечение защиты: природы как сферы существования (бытия) человека; человека, его прав и свобод; социальных групп - их статуса, фунциональных ролей и самобытности; общества - его духовных и материальных ценностей; государства - его суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности и политической независимости.

Современное понимание сущности национальной безопасности как проблемы стабилизации общества - предполагает более широкий взгляд на решение проблемы ее обеспечения, а следовательно и на разработку и внедрение политики национальной безопасности России ^{[18, c. 158]}.

Во-первых, проблема обеспечения безопасности любой страны охватывает не только традиционно военные, но и экономические и политические факторы, проблемы исторической и национальной идентификации, проблемы демократизации и стабильности отдельных государств, формирование дружеских межгосударственных отношений и тому подобное.

Во-вторых, процессы, которые произошли в последние десятилетия, показали бесперспективность многолетней и изнурительной конфронтации в отношениях между народами и странами.

В-третьих, Россия находится в среде, где жесткое столкновение национальных интересов, экономическое, культурное и политическое соперничество не стали менее жесткими после распада социалистической системы.

В-четвертых, становится все более очевидным, что России не стоит повторять в национальном развитии путь, который уже прошли другие страны, а ее политика национальной безопасности должна быть направлена на освоение современных форм мирового цивилизационного процесса с учётом как собственного исторического наследия, так и современных тенденций развития, которые требуют творческого осмысления и учета в практике государственного строительства.

В-пятых, более опасным для российского суверенитета становится политическое, экономическое, культурное и информационное давление со стороны США и некоторых государств Евросоюза. В т.ч. введение по отношению к нашей стране санкционных мер в области внешнеэкономических связей. Такого рода политика Запада ставит в повестку дня вопрос о продовольственной безопасности РФ ^{[16, c. 135–143]}. Логично, что с нашей стороны мы тоже наблюдаем противодействие ввозу товаров, идентичных и аналогичных товарам, производимым предприятиями ослабленных секторов российской экономики ^{[22, c. 210]}.

В-шестых, приобрели черты международного характера такие угрозы международной стабильности, как терроризм, контрабанда наркотиков, организованная преступность.

Кроме того, в России медленно осуществлялись административно-политические и экономические реформы, следствием чего является политическая раздробленность общества и его значительное расслоение по уровню доходов, а также демографические, экологические и другие проблемы становления государственности, демократические преобразования совпали по времени со сложными и противоречивыми процессами рыночных реформ, формированием многоукладной экономики и новой социальной структуры общества с соответствующими интересами и ценностями. В контексте проблем анализа государственной политики национальной безопасности одна из основных причин такого состояния - отсутствие соответствующей методической, научной, учебной литературы и отсутствие должным образом подготовленных специалистов по государственному управлению в сфере национальной безопасности. Несмотря на очевидную необходимость независимого обоснования государственной политики национальной безопасности, совершенствования механизмов ее реализации и достаточно широкое употребление политиками таких понятий, как «государственная политика национальной безопасности», «национальные интересы», «национальные ценности» и других из арсенала понятийно-категориального аппарата сферы национальной безопасности, следует констатировать, что проблемы анализа, прогнозирования и на этой основе - разработки эффективной государственной политики национальной безопасности, определения ее места и роли в системе государственного управления до сих пор должным образом не освещены в отечественной научной и практической литературе ^{[18, c. 159]}.

В результате этого жизненно важные проблемы общественно-политических и социально-экономических трансформаций российского общества, защиты и продвижения национальных интересов становятся пред - метом исследования и обсуждения, как правило, тогда, когда они крайне обострились, когда кризисная или конфликтная ситуация перерастет в кризис. Поэтому стоит согласиться со специалистами, которые утверждают, что для современной политики, например, понятие «национальные интересы» в определенной степени превратилась в своеобразный штамп.

Однако накопленный опыт свидетельствует, что проблемы в сфере национальной безопасности, решение которых требует принятия государственно-управленческих решений, следует рассматривать еще на стадии зарождения, а технология разработки и реализации концепций, доктрин, стратегий, программ, планов в этой сфере объективно должна интегрировать все компоненты политической активности государства и базироваться на надежных теоретических основах и историческом опыте. Это позволяет осуществить углубленный системный анализ совокупности проблемных вопросов, возникающих в процессе разработки политики национальной безопасности, и обосновать рациональные варианты путей ее реализации.

Однако определенные на законодательном уровне основные направления государственной политики по вопросам национальной безопасности не стоит отождествлять с реальной политикой национальной безопасности. Закон выступает документом, который является более статичным, менее изменчивым, чем реальная государственная политика. Основные положения закона - это своеобразный указатель, генеральная линия. Но тем, кто осуществляет анализ и прогнозирование политики национальной безопасности, готовит и реализует практические рекомендации по указанной политике, этого недостаточно.

Во-первых, указанная политика - это не обязательно действие с целью решения какой-то проблемы. Из теории и практики известно, что не только игнорирование угроз национальной безопасности часто было причиной затяжных конфликтов, территориальных, материальных и других потерь. К тяжелым последствиям приводила и переоценка влияния угроз. Речь идет о том, что угроза национальным интересам должно устраняться путем адекватных действий.

Во-вторых, законодательная власть не является единственным источником политики. Текущая повестка дня политики национальной безопасности определяется, как правило, главой государства и тем или иным органом исполнительной власти, хотя указанная политика и основывается в правовом государстве на соответствующих актах законодательства. Поэтому механизмы разработки и реализации государственной политики национальной безопасности (в частности, проработка вопросов стратегического анализа, прогнозирования, планирования, мониторинга) сложились в исполнительной ветви власти.

В-третьих, различные варианты политики безопасности содержат определенное определение осознанной общественной проблемы, и именно эта проблема является мотивационными причинами возникновения указанных вариантов политики. Поэтому большинство споров вокруг той или иной политики часто сводится к разному толкованию того, какие проблемы есть на самом деле и есть ли они вообще. В отношении безопасности это, прежде всего, проблема четкого определения национальных целей, их приоритетности и классификации угроз.

В то же время при формировании и реализации государственной политики национальной безопасности представительная, исполнительная и судебная ветви власти не могут иметь «собственных политик» национальной безопасности. Главной целью государственной политики в этой сфере является создание должных условий для реализации национальных интересов, и объективно эта политика должна служить главным консолидирующим фактором как различных ветвей государственной власти, так и общества в целом.

Проблемы разработки и внедрения эффективной государственной политики национальной безопасности относятся к слабоструктурированным или неструктурированным. Это не позволяет адекватно их описать аналитическими методами и предопределяет необходимость использования методов анализа политики ^{[11, c. 215]}.

Осмысление и формирование политики, которое опирается на многоотраслевую основу, охватывающую как естественные, так и общественные науки, является сутью анализа политики. В анализе политики важное место отведено оценке влияния управленческих решений на общество, что предполагает постановку проблемы и определение цели, выбор альтернатив ее достижения, определение критериев их оценки, оценку альтернатив, а также моделирования с целью прогнозирования возможных последствий реализации выбранной альтернативы.

Поскольку государственная политика национальной безопасности формируется под прямым и опосредованным влиянием многих взаимосвязанных и противоречивых факторов, это часто порождает ряд проблем по ее анализу и прогнозированию. Практика свидетельствует, что часто встречаются противоречивые результаты анализа указанных проблем, различные подходы и видение их возможного решения. Определение национальных интересов, потенциальных и реальных угроз может иметь довольно ярко выраженный политизированный характер. Одни и те же факторы и условия могут рассматриваться различными политическими силами как угрожающие или, наоборот, как стабилизирующие.

В контексте прогнозирования государственной политики национальной безопасности целесообразно различать два вида прогнозирования: политическое и стратегическое.

Политическое прогнозирование связано с ситуативным анализом тенденций, процессов, интересов субъектов обеспечения национальной безопасности и их взаимодействия. Политический прогноз отражает возможное состояние по реализации национальных интересов в краткосрочной перспективе (один-три года). Такой прогноз часто граничит с политическими комментариями, которые интерпретируют разовое принятие политического решения и его возможные последствия для национальной безопасности. Для этого вида прогнозирования чаще характерна экстраполяция существующих тенденций ^{[11, c. 218]}.

Стратегическое прогнозирование учитывает долгосрочные глобальные тенденции и общую динамику системы национальной безопасности, а следовательно, содержит перечень принципов и моделей поведения, которые будут способствовать достижению желаемого состояния относительно реализации национальных интересов, как правило, в долгосрочной перспективе. Стратегический прогноз указывает на необходимые инициативы (в политической, экономической, социальной и гуманитарной сферах), которые в долгосрочной перспективе будут способствовать достижению желаемого будущего.

В то же время прогнозирование краткосрочных кризисных ситуаций (политический прогноз) способствует лучшему пониманию того, каким должно быть поведение субъектов обеспечения национальной безопасности в долгосрочной перспективе. Это означает, что стратегический прогноз государственной политики национальной безопасности находится в постоянной зависимости от политической конъюнктуры. Поэтому стратегическому прогнозу должна быть присуща высокая степень адаптивности, а прогнозирование должно включать анализ рисков несоответствия результатов прогноза.

Достаточно сложные социально-политические процессы последних лет спровоцировали появление многочисленных политических комментариев и прогнозов относительно итогов реформ, международных отношений. Но наряду с этим, по мнению представителей экспертного сообщества наблюдается ситуация, когда:

- многие прогнозы не подтверждаются на практике, а публичные политические решения в ряде случаев принимаются интуитивно, без учета возможных последствий;

- к аналитикам относят себя избирательные политтехнологи, журналисты и другие субъекты, из-за некомпетентности которых дискредитируется суть политического анализа и прогнозирования в сфере обеспечения национальной безопасности ^{[14, с. 53]}.

Это свидетельствует, что политический анализ и прогнозирование в сфере национальной безопасности находятся на стадии становления, им присущи трудности, связанные с методологической базой аналитических исследований, и они не стали неотъемлемым элементом государственной политики в этой сфере. Поэтому формирование стандартов качественного политического анализа и прогнозирования для разработки и реализации адекватной стратегии принятия политических решений в сфере национальной безопасности приобретает особую актуальность.

Вместе с тем политический анализ и прогнозирование в сфере национальной безопасности успешно развиваться тогда, когда будет сформован соответствующий спрос на аналитическую продукцию. Для будущего государства гораздо актуальнее проблема стратегического планирования на основе долгосрочного прогнозирования, а не только предложения относительно текущих управленческих решений, их качества и оперативности. В сфере национальной безопасности важны не столько выводы и рекомендации аналитиков-экспертов, которые просчитывают варианты развития ситуации, сколько разработка средне - и долгосрочных стратегий развития возможных вариантов.

Следовательно, совокупность национальных интересов является главным объективным фактором, что побуждает к разработке соответствующей политики национальной безопасности. Содержание национальных интересов и их приоритетность определяют, какой должна быть политика государства, чтобы ее целостность, стабильность и благосостояние граждан были надежно защищены. Поэтому именно национальные интересы обусловливают стратегическое наполнение государственной политики, поскольку они порождают намерение, а последние - цели национальной политики, в частности фундаментальные приоритеты строительства и развития государственности.

В то же время в России необходимо не допустить ситуацию, когда политические решения в сфере национальной безопасности принимаются не на основе данных аналитических исследований, а для обслуживания интересов политических элит, когда указанные интересы формируются и реализуются не благодаря экспертному знанию и политической аналитике, а иногда даже вопреки им.

Следует также учитывать, что изменение структуры системы национальных интересов, как и угроз по их реализации, неизбежно приведет к изменению самой политики национальной безопасности. Это может создать некоторую напряженность и непоследовательность не только при обращении принципов и стратегических направлений политики и, собственно при ее разработке, но и в процессе осуществления. Главная причина заключается в ограниченности ресурсов, которые могут быть направлены на решение тех или иных проблем, то есть в выборе и «цене» инструментов политики, с помощью которых предполагается достижение ее целей, а, следовательно, и возникновения дискуссий вокруг выбора приоритетов направления указанных ресурсов.

Любое государство не в состоянии одновременно охватить весь комплекс проблемных вопросов в сфере национальной безопасности и приступить к их решению. Существуют достаточно очевидные ограничения на средства и ресурсы, которые есть в его распоряжении, способы их применения. Отсюда вытекает необходимость определения приоритетных национальных интересов и целей, которые должны быть уточнены в процессе разработки политики национальной безопасности ^{[11, c. 219]}.

Заключение/рекомендации

Таким образом, при любых условиях политика национальной безопасности, прежде всего, должна быть направлена на обеспечение геополитических интересов России, ее независимости, политической стабильности, прогрессивного социально-экономического развития. При этом в сфере внутренней политики главной предпосылкой достижения защищенности национальных интересов должно быть объединение нации для решения духовных, культурных и материальных задач на почве общей стабильности и согласия в государстве, ненасильственного решения внутренних общественных конфликтов, а во внешней - планирование и осуществление внешнеполитических акций под углом зрения обеспечения национальных интересов.

В целом же при разработке и реализации политики государственного управления национальной безопасностью главное внимание должно быть сосредоточено на стратегическом планировании, которое должно характеризоваться жестким прагматизмом и точным расчетом в направлении реализации национальных интересов, прежде всего тех, которые определяют приоритеты государственного строительства. Научное обоснование и сопровождение указанной политики должна быть в центре постоянного внимания отечественных ученых. А поскольку проблема обеспечения национальной безопасности России является многоплановой и комплексной, в решениях, которые принимаются в данном направлении, следует учитывать: последствия их реализации, как сегодня, так и в будущем; взаимодействие с уже принятыми решениями, так и с теми, которые должны быть приняты в ближайшее время; готовность общества к восприятию и поддержки решений, которые принимается и, безусловно, возможности их реального ресурсного обеспечения.

Особое беспокойство должно вызвать несбалансированность в социальной практике интересов разных людей, социальных групп, общества, государства, что является достаточно сложной проблемой и должно найти всестороннее отражение при разработке политики национальной безопасности. Одновременно не меньшую угрозу для безопасного развития общества и в целом для национальной безопасности государства составляет откровенное и нескрываемое желание той или иной части населения не согласовывать свои личные интересы с общественными и государственными нуждами.