Контртеррористическая деятельность МВД Германии: процессы структурной реорганизации (2013-2018)

Корнилова Ксения Александровна магистр, кафедра Зарубежного регионоведения, НИИ Нижегородский Государственный Университет им. Н. И. Лобачевского 603005, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, 2, ауд. 322 Kornilova Ksenia Aleksandrovna Mgr. at the Department of Foreign Regional Studies of Lobachevsky University 603005, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Ul'yanova, 2, aud. 322 ksenya.kornilova@inbox.ru Другие публикации этого автора

Контртеррористическая политика являлась дискуссионной темой в публичных выступлениях глав ключевых министерств ФРГ, в том числе, и министров внутренних дел. Хронологически исследование можно измерить периодом от 2013 г, когда Ангела Меркель в третий раз заняла пост федерального канцлера до марта 2018 года, когда под руководством А. Меркель была сформирована очередная правительственная «Большая коалиция». Именно на этот период пришлось значительное количество терактов в ФРГ и других странах ЕС, в результате чего, канцлер совместно с главами ключевых министерств была вынуждена принимать жесткие решения по выстраиванию новой контртеррористической политики ФРГ. Для выработки эффективных и своевременных решений силовые и властные структуры, в том числе, министерство внутренних дел, должны быть сформированы таким образом, чтобы управления отделы не дублировали функции друг друга, а являлись успешно действующей системой по борьбе с противоправными действиями, в том числе, по борьбе с терроризмом.

Изучая проблематику борьбы с терроризмом, стоит обратиться к терминам, размещенным на сайте германского МВД. Так, германские сотрудники МВД полагают, что экстремизм является общим понятием, объединяющим исламизм, правый экстремизм и левый экстремизм. Под экстремизмом следует понимать действия, направленные на уничтожение демократического правового государства и его основных ценностей, норм и правил, после чего будет установлен новый порядок со своими правилами. Кроме того, экстремисты часто используют насилие в достижении своих целей. Терроризм является самой агрессивной и воинственной формой экстремизма, идеологией страха и насилия. ^[1] МВД Германии трактует исламизм как это экстремистское стремление. Он направлен против демократического правового государства и его основных ценностей, его норм и правил. В своем толковании ислама исламисты противоречат, в частности, принципам народного суверенитета, закрепленным в Основном законе, разделению государства и религии, свободе слова и всеобщему равенству. Существенным идеологическим элементом исламизма также является антисемитизм. Также отмечено, что исламский терроризм является постоянной угрозой для граждан Федеративной Республики Германии и других западных государств.^[2]

Правый эстремизм характеризуется нетерпимостью, расизмом, антисемитизмом и ксенофобией. Они противоречат основному свободному демократическому порядку, а также угрожают социальной сплоченности граждан ФРГ. Человеческое презрение, на котором основана эта идеология, выражается не только на словах, но и в актах насилия, включая убийства людей.^[3]

Левые экстремисты отвергают государственный порядок Германии и хотят создать другую форму общества. Таким образом, левый экстремизм представляет угрозу общественной безопасности и порядку в Германии. Левоэкстремистское течение пытается создать - в зависимости от идеологической ориентации - социалистическое или коммунистическое общество или «свободное от господства» анархическое общество.^[4]

Обращаясь к теме контртеррористической политики государства, необходимо изучить и сам термин. Так, контртеррористическая политика подразумевает под собой проведение специальными службами мероприятий при использовании различных методов, а также тактики и стратегии с целью пресечения и предупреждения подготовку и реализацию террористических актов на территории государства.^[5]

Тема террористической активности и политики контртерроризма многократно рассматривалась известными учеными, так, например, к данной теме обращался директор Немецкого института исследований по радикализации и дерадикализации Даниэль Келер, автор монографий «Правый терроризм в 21 веке. Национал-социалистическое подполье и история террора ультраправых в Германии» ^[6], «Понимание дерадикализации», «Методы, инструменты и программы противодействия насильственному экстремизму» ^[7], «Радикальное путешествие: как немецкие неонацисты путешествовали на край и обратно» ^[8], а также в своих произведениях «Немецкий правый терроризм в исторической перспективе. Первый количественный обзор базы данных по терроризму в Германии (правый экстремизм)» ^[9], «Последние тенденции в правонарушении и терроризме в Германии« Улей терроризма »как новая тактика?» ^[10]. Германский исследователь Хельмут Виллемс исследовал процессы, ведущие к проявлениям терроризма и экстремизма, что выразил в своих трудах «Развитие, закономерности, причины насилия в отношении иностранцев в Германии: социальные и биографические характеристики преступников и процесс эскалации» ^[11], «Насилие в отношении иностранцев в Германии» ^[12], «Политическое участие в подростковом возрасте. Между участием, протестом и насилием» ^[13], также исследование «Политически мотивированное насилие» Виллемса совместно с Роландом Экертом напрямую связано с изучением темы терроризма ^[14]. Экерт также обращался к теме терроризма и радикализма в своем исследовании «Динамика радикализации. Об урегулировании конфликтов, демократии и логике насилия»^[15]. Вильгельм Хайтмейер занимался проблемой террористической угрозы, в основном, исследуя правоэкстремистское направление в своих трудах "Правый терроризм"^[16], "Правоэкстремистское насилие" ^[17].

Федеральное министерство внутренних дел и его подразделения в период третьей каденции Меркель охватывали широкий круг задач и мероприятий, занимались проблемами защиты гражданского населения от бедствий и терроризма и популяризации спорта до задач по обеспечению безопасности и защиты конституционного строя. Многочисленные направления деятельности этого министерства дают понять, что внутренняя политика затрагивает все сферы общества. В структуре действовал Постоянный комитет министров внутренних дел федеральных земель, что свидетельствует о централизованном управлении ведомством при высоком уровне самостоятельности в регионах. МВД осуществляло выдачу паспортов, удостоверений личности, лицензий огнестрельного оружия, взрывчатых веществ и т. д.

Федеральное министерство внутренних дел в изучаемый период состояло, как и любой другой отдел федерального правительства, из ведомств, департаментов и подразделений. Во главе стоит министр, затем - парламентские секретари и государственные служащие, государственные секретари, также существуют структурные подразделения (ведомства, отделы, департаменты и т.п.). ^[18]

Министерству внутренних дел в изучаемый период подчинялись следующие ведомства:

1. Федеральное управление центральными службами и имущественными вопросами занималось приобретением, продажей и пользованием министерской собственностью.

2. Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев отвечало за процедуры предоставления убежища и защиты беженцам, а также за интеграцию беженцев в германское общество. В рамках данного ведомства в изучаемый период действовала рабочая группа, которая занималась аналитическими отчетами, изучая феномен миграции для контроля интеграции мигрантов и беженцев на территории государства. Следует отметить, что в изучаемый период в Германию прибыло рекордно большое количество беженцев, в результате чего был увеличен штат федерального ведомства по вопросам миграции и беженцев. Ссылаясь на статистику Deutsche Welle в 2015 году 441 899 человек официально получили статус соискателя статуса беженца. С января по июль 2016 года было зарегистрировано 468 762 подобных прошений. Следовательно, после увеличения штата, ведомство существенно ускорило прием соискателей, что позволило беженцам легально находиться на территории страны. ^[19] Кроме того, федеральному ведомству оказывал подержку Информационный центр по убежищу и миграции (IZAM), гарантируя оптимальное выполнение задач. Здесь была собрана и оценена надежная, полная и актуальная информация о странах происхождения и транзита мигрантов, глобальных событиях беженцев и миграции и их причинах.

3. Федеральное управление гражданской защиты и помощи при стихийных бедствиях осуществляло борьбу с бедствиями, разрабатывало меры по охране здоровья, защита культурных ценностей в вооруженных конфликтах, аварийное снабжение питьевой водой, планирование и подготовка мер аварийной готовности, финансирование исследований в области гражданской защиты.

4. Федеральное управление строительства и регионального планировании являлось высшим федеральным органом власти, отвечающим за федеральное строительство. В задачи BBR входит надзор за строительными делами в Федеративной Республике Германии в Берлине, Бонне и за рубежом, а также строительные, городские и пространственные исследования.

5. Федеральное агентство по цифровой радиосвязи для органов и организаций, обеспечивающих безопасность отвечало за создание, эксплуатацию и дальнейшее развитие цифровой радиосвязи, кроме того, обеспечило общую координацию и способствовала дальнейшему развитию цифровой радиосвязи в соответствии с требованиями пользователей.

6. Управление по закупкам объединяло заказы на закупки и обрабатывало их, стандартизировало требования и оптимизировало закупки.

7. Федеральное управление администрации поддерживало многочисленные органы и учреждения, предоставляя широкий спектр услуг, а также являлось прямым контактным лицом для ассоциаций и граждан по особым вопросам.

8. Федеральное статистическое управление предоставляло данные по всем актуальным социальным и экономическим вопросам. Эта информация объективна, беспристрастна и доступна каждому.

Следующие несколько ведомств и управлений напрямую связаны с реализацией контртеррористической политики ФРГ.

9. Федеральное ведомство по защите конституции – это спецслужба, входящая в компетенцию Федерального министерства внутренних дел. Служба выполняла функции защиты государственного строя страны. Каждая из федеральных земель (административно-территориальные образования ФРГ) имеют свои собственные органы подобного рода, но они не подчинены Федеральному ведомству по защите Конституции. Главой в изучаемый период являлся Ханс-Георг Маасен.

В структуру организации входит шесть отделов, в том числе центральный отдел "Z", который занимается кадровыми, финансовыми и юридическими вопросами. Далее следуют ИТ-отдел, который занимается информационными разработками и спецтехникой, отдел «S», обеспечивающий собственную безопасность, защиту секретных сведений и предотвращение диверсий, а также экспертизу специалистов. Кроме того, есть отдел обсервации «О», который обеспечивает наблюдение и отдел «С», курирующий защиту от кибератак.

Далее следуют 6 отделов, названные цифрами по порядку: отдел 1, курирующий техническую поддержку, отдел 2, в рамках которого ведется борьба с правым экстремизмом и терроризмом, отдел 3, занимающийся технической разведкой, в соответствии с мероприятиями, принятыми в соответствии со статьей 10 Основного закона, отдел 4, обеспечивающий контрразведку и защиту экономики, отдел 5 по изучению настроений, угрожающих безопасности страны, среди иностранных граждан и левого экстремизма, а также отдел 6, посвященный исламизму и исламистскому терроризму. ^[20]

Контртеррористическая политика являлась не только одной из важнейших задач ведомства, но и оказала особое влияние на формирование структуры института. Согласно информации, размещенной на сайте Федерального ведомства по защите Конституции, террористические акты со стороны исламистских боевиков привели к созданию нового отдела 6, в юрисдикции которого находится «Исламизм и исламский терроризм». Помимо прочего, была адаптирована и усилена структура отдела 2 «Правый экстремизм и терроризм». Также, судя по предоставленной на сайте информации, персонал спецслужбы гибко подстраивался под новые средства коммуникации и технические «know-how», которые появлялись у экстремистов, что усиливало организацию.

В задачи Федерального ведомства по защите Конституции входит сбор информации об экстремистских настроениях среди граждан, которые могут представлять угрозу безопасности страны. Например, ведомство занимается разбором политически мотивированных настроений, а также акциями, направленными против существующего правопорядка или угрожающих безопасности федерации или безопасности какой-либо из земель, особое место отводится терроризму.

В компетенцию контрразведывательного ведомства входит также пресечение разведывательной деятельности в интересах зарубежных государств, принятие мер, в том числе превентивных, по сохранению государственной тайны, такие как секретные материалы и материалы доверительного характера, затрагивающие также экономические интересы. ^[21]

Чтобы выполнять свои задачи спецслужба собирала и оценивала информацию о политических действиях, направленных против свободного демократического порядка или существования или безопасности федерального правительства или государства. Что касается методов работы ведомства по защите конституции, служба получала значительную часть информации из общедоступных источников (пресса, интернет). Однако учитывая специфику деятельности противников (иностранные спеслужбы, террористы и экстремисты, как правило, вначале действовали тайно, не оставляя следов своей деятельности в открытых источниках), служба моглаиспользовать другие методы для получения информации (наблюдение, телефонный контроль и использование информаторов и агентов).

Следует отметить, что у ведомства по защите конституции отсутствовали полицейские полномочия, то есть, она не может никого арестовать. Поэтому, служба тесно сотрудничала с региональными полицейскими подразделениями, а также другими специальными службами - Федеральная разведывательная служба (BND), Служба военной контрразведки (MAD). Само по себе данное ведомство не проводило разведку для самостоятельных задержаний или арестов, а являлось информатором и разведкой для органов, располагающих полномочиями для задержаний.

10. Центральный офис информационных технологий в секторе безопасности (ZITiS) был создан 6 апреля 2017 года и являлся частью стратегии кибербезопасности Германии. Это орган по исследованиям и разработкам, специализирующийся на технических вопросах, связанных с кибербезопасностью, для органов безопасности в сфере деятельности МВД. Разработка технических средств для борьбы с терроризмом и киберпреступностью в изучаемый период была крайне актуальна для всех органов безопасности, в том числе, для ведомств МВД. Это связано, в частности, с более широким использованием преступниками современных форм общения (онлайн-переписки). Кроме того, офис повышал техничесую квалификацию сотрудников правоохранительных органов, занимался цифровой криминалистикой, телекоммуникационным наблюдением, криптоанализом/расшифровкой данных, а также анализом и оценкой данных.

11. Федеральное управление уголовной полиции BKA в изучаемый период являлось координатором сотрудничества между федеральным правительством и федеральными землями в вопросах, касающихся деятельности уголовной полиции. Управление занималось не только расследованием уголовных преступлений, но также поддерживало новые исследовательские проекты во многих областях предупреждения преступности и таких явлений, как: хактивизм, киберпреступность, незаконный оборот наркотиков, организованная преступность.

Управление уголовной полиции осуществляло контроль над следующими задачами:

- являлось национальным и международным информационно-коммуникационным центром полиции,

- курировало правоохранительные органы в сфере национальной и международной преступности,

- осуществляло собственную безопасность,

- классифицировало орудия согласно положениям Закона об оружии.

12. Федеральная полиция выполняла полицейские функции в изучаемый период. К ним можно отнести пограничную охрану, охрану железнодорожных путей, безопасность в самолетах, защиту конституционных органов федерального правительства. Кроме того, федеральная полиция оказывала поддержку федеральным властям и властям федеральных земель в выполнении их задач, если они обращались за помощью. Например, путем предоставления ресурсов и персонала или обмена информацией и данными. Важным направлением деятельности полиции по предупреждению преступности являлось сотрудничество полицейских сил федеральных земель и федеральных земель. Регулярный обмен происходил в различных комитетах.

Федеральная полиция поддерживала полицию федеральных земель по запросу, в частности, в поддержании или восстановлении общественной безопасности и порядка (например, во время демонстраций или крупных мероприятий), в случае стихийных бедствий или особо серьезной аварии. Федеральное управление полиции по борьбе с беспорядками в Фулдатале с подчиненными ему отделами федеральной полиции в 10 пунктах, находящимися на территории Германии, отвечает за полицейский компонент федеральной полиции.

13. Федеральное управление безопасности информационных технологий

Федеральное управление информационной безопасности (BSI) является национальным органом по кибербезопасности. Он формирует информационную безопасность при оцифровке за счет предотвращения, обнаружения и реагирования для государства, экономики и общества.

Федеральное ведомство также отвечает за защиту федеральных ИТ-систем. Речь идет о защите компьютеров и сетей федеральной администрации от вирусов, троянов и других технических угроз.

Федеральный институт демографических исследований, Федеральный институт изучения спорта, Федеральное агентство картографии и геодезии, Федеральное агентство политического просвещения, Федеральный университет государственного управления, Организация технической помощи также в период третьей каденции Меркель были подчинены МВД ФРГ, однако прямой связи с выработкой контртеррористической политики МВД не было обнаружено.

Однако в изучаемый период МВД действовало в рамках борьбы с терроризмом не только благодаря масштабным управлениям, но и благодаря следующим отделам:

1. Центральный отдел контролировал бюджет, персонал, юридические

отделения и организацию министерства и его сферы деятельности.

2. Отдел сотрудников ЕС (координация с ЕС и председательство в Совете ЕС) отвечал за концепцию, разработку и координацию европейской политики МВД ФРГ. Для этого необходимо тесное сотрудничество со специализированными департаментами и другими федеральными министерствами, чтобы иметь возможность представлять интересы Германии в ЕС.

3. Департамент общественной безопасности занимался правовыми и фундаментальными вопросами, а также борьбой с терроризмом, экстремизмом и организованной преступностью. Помимо технического надзора над Федеральным управлением уголовной полиции и Федеральным управлением по защите Конституции, в отделе разрабатывались концепции борьбы с преступностью, а также методы предотвращения и борьбы с экстремизмом и терроризмом.

4. Департмент Федеральной полиции отвечал за контроль и координацию деятельности полиции. Он решал фундаментальные вопросы, касающиеся операций, администрации, бюджета и персонала примерно 41 000 сотрудников федеральной полиции. В то же время сотрудники департамента консультировали министра по вопросам, касающимся федеральной полиции, находящимся на стыке политики и административных вопросов.

5. Департамент, отвечающий за миграцию, беженцев и политику возврата. Он устанавливал курс на право проживания, свободу передвижения и убежища на европейском и немецком уровне и рассматривал вопросы, касающиеся возвращения иностранных граждан.

6. Отдел антикризисного направления и гражданской защиты отвечал за борьбу с национальными бедствиями (например, наводнениями). В области гражданской обороны и гражданской защиты он курирует Агентство технической помощи и Федеральное управление гражданской защиты и ликвидации последствий стихийных бедствий. Также, данный отдел отвечал за законодательство, касающееся взрывчатых веществ и оружия, а также за Национальный реестр вооружений.

7. Отдел конституционного права решал такие задачи как создание или участие в проекте конституционного, государственного и административного права. В то же время все законодательные предложения федерального правительства или отдельных федеральных министерств проверялись на предмет их соответствия Основному закону и их административной форме.

8. Департамент государственной службы. Департамент играл ключевую роль в формировании правовых основ занятости и трудовых отношений для государственных служащих. Правила касались, например, правового статуса, заработной платы и пенсий государственных служащих, предоставления грантов и права на ведение коллективных переговоров для работников государственной службы.

9. Департамент цифрового общества (административная оцифровка и информационные технологии) занимался общественно-политическими вопросами оцифровки. Департамент также являлся двигателем оцифровки и модернизации администрации, которая должна отвечать современным требованиям максимально эффективно, тесно, эффективно и прозрачно. Федеральная академия государственного управления также являлась частью департамента.

10. Федеральная академия государственного управления. Благодаря практическому, целенаправленному дальнейшему обучению и повышению квалификации Федеральная академия помогала поддерживать и расширять потенциал своих сотрудников. Она способствовала обмену идеями и опытом между различными областями федеральной администрации и поддерживает политические проекты с соответствующими мерами обучения.

11. Команда IT-служба контролировала сложный процесс модернизации.

12. Отдел кибербезопасности разрабатывал политические стратегии, сопровождал технические разработки и вносил законодательные предложения для граждан, экономики и государства. Отвечал за сетевую инфраструктуру и кибербезопасность систем IТ федерального правительства.

13. Отдел «Родина» отвечал за формирование внутренней политики федерального правительства. Задачи департамента включали укрепление социальной сплоченности и создание эквивалентных условий жизни между городскими и сельскими районами по всей Германии.

14. Спортивный отдел отвечал за спортивную политику, в том числе, за продвижение лучших видов спорта. В ее обязанности входит, в частности, фундаментальные и правовые вопросы национальной спортивной политики, такие как вопросы спорта на международном уровне и в ЕС, продвижение спортивных состязаний, в том числе спортивных состязаний для людей с ограниченными возможностями, борьба с допингом и продвижение строительных мер для спорта высших достижений.

15. Отдел планирования и связи. Отдел отвечал за политическое планирование и стратегическое общение по всем политическим вопросам. Он отвечал за парламентские вопросы, а также за работу с прессой, включая присутствие МВД в интернете и социальных сетях. Отдел также курирует международные дела МВД, в том числе предотвращение гражданских кризисов. В дополнение к техническому надзору Федерального агентства по гражданскому образованию, оно укрепляет и поддерживает гражданское образование, волонтерство и гражданскую активность, а также занимается моделями политического порядка.

16. Департамент градостроительства, жилищное строительство. Отдел был разделен на две области: градостроительство и жилье. Область городского развития имеет дело с инструментами и стратегиями для устойчивого проектирования и развития городов и сообществ. Основное внимание уделяется финансированию городского развития через федеральную финансовую помощь и закон о городском планировании. В сфере жилья основное внимание уделяется доступному жилью. В частности, это включает в себя укрепление жилищного строительства, в том числе социального жилья, продвижение жилья, занимаемого владельцами, правовые проблемы жилья и дальнейшее развитие жилищных льгот.

17. Отдел гражданского строительства и строительства федеральных зданий. В рамках своей общей ответственности отдел гражданского строительства разрабатывал строительную отрасль с точки зрения управления зданием, юридических и технических вопросов на национальном и европейском уровне. Как высший технический орган, он отвечает за организацию федеральной администрации здания и отвечает за гражданские здания федерального правительства в стране и за рубежом. ^[22]

Департамент общественной безопасности является институтом, наиболее связанным с контртеррористической политикой, т.к. во-первых, в его основных функциях на сайте МВД ФРГ указана борьба с терроризмом, экстремизмом и преступностью, во-вторых, именно данный отдел осуществляет контроль над Федеральным управлением по охране Конституции, которая как раз имеет непосредственное отношение к реализации контртеррористической политики, также, именно отдел общественной безопасности курирует техническую часть работы Федеральной полиции, что также связано с контртерроризмом, т.к. на официальном сайте МВД ФРГ указано, что одним из направлений деятельности ведомства является борьба с терроризмом.

Среди ведомств, подчиненных МВД, наибольшее влияние на контртеррористическую политику имеет Федеральное ведомство по защите Конституции, по той причине, что роль спецслужб в реализации контртеррористической политики сложно переоценить, т.к. эффективное выполнение оперативных задач является гарантом обеспечения безопасности в государстве и на международной арене, а также от успешности реализации контртеррористической политики спецслужбами зависит внешнеполитические и внутриполитический векторы политики. Органы, выполняющие полицейские функции также играют важную роль в реализации контртеррористической политики, т.к. все аресты, задержания и другие силовые методы борьбы с терроризмом реализуются через подотчетные МВД учреждения.

Следует обратить внимание, что в изучаемый период террористическая угроза на территории Германии была довольно высокой. Тем не менее, МВД под руководством ведомства федерального канцлера осуществило принятие ряда эффективных решений по выработке контртеррористической политике государства, об успешности которых можно судить по уменьшившемуся количеству терактов на территории ФРГ. Изучение структуры указанных учреждений свидетельствует о довольно громоздкой структуре подразделений, которые, однако, почти не дублируют функции друг друга, но в то же время регулярно взаимно пересекаются в повседневной работе.