Правовые особенности сельскохозяйственной деятельности на Байкальской природной территории и перспективы для производства органической продукции

Ющенко Максим Сергеевич Заместитель Директора Московского филиала ФГБУ УралНИИ «Экология» ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем»; соискатель кафедры Экологического и земельного права Юридического факультета, Московский государственный университет (МГУ) имени М.В. Ломоносова, 123242, Россия, г. Москва, ул. Ул. Баррикадная, 8, стр. 5А Yushchenko Maksim Sergeevich Deputy Director of Moscow Branch of the research institute "Ecology", candidate at the Department of Environmental and Land Law of the Faculty of Law of Moscow State University 123242, Russia, g. Moscow, ul. Ul. Barrikadnaya, 8, str. 5A myuschenko@bk.ru

Вислогузова Ирина Вячеславовна Инженер по НТИ 1 категории Московского филиала ФГБ, ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем» 123242, Россия, г. Москва, ул. Баррикадная, 8, стр. 5А Visloguzova Irina Vyacheslavovna Science, Technology and Innovation Engineer of Moscow Branch of the Ural state research institute of environmental problems 123242, Russia, g. Moscow, ul. Barrikadnaya, 8, str. 5A ivislog@yandex.ru

На Байкальской природной территории (далее – БПТ) законодательно установлен особый правовой режим природопользования и охраны окружающей среды. Правовая охрана уникальной экологической системы озера Байкал основывается на положениях Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее – Закон об охране озера Байкал), которым установлен особый режим хозяйственной деятельности, предусматривающий запрет «строительства новых хозяйственных объектов, реконструкции действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов» ^{[1, ст. 6]}.

Базисным актом аграрного законодательства часто называют Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который впервые закрепил на законодательном уровне принципы, цели, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики, как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. В данном акте раскрываются основные понятия в сфере сельского хозяйства, сельскохозяйственного производства, сельскохозяйственного товаропроизводителя, рынка сельскохозяйственной продукции ^{[2, ст. 5]}.

Сельское хозяйство в Центральной экологической зоне (ЦЭЗ) Байкальской природной территории не является ведущей отраслью экономики, но в то же время играет важную роль в хозяйственной жизни местного населения. Запрещается применение средств защиты растений, минеральные удобрения, налагаются ограничения в размещении объектов сельскохозяйственного назначения. Необходимо также соблюдать природоохранные технологии возделывания земли.

Так, в соответствии со статьей 2 Закона об охране озера Байкал, на Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:

центральная экологическая зона - территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

буферная экологическая зона - территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;

экологическая зона атмосферного влияния - территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему оз. Байкал ^[1].

В ЦЭЗ основной объем сельскохозяйственного производства сосредоточен на территории Республики Бурятия и Иркутской области.

На специализацию и территориальную дифференциацию сельскохозяйственного производства рассматриваемой территории большое влияние оказали:

а) озеро Байкал, огромные холодные водные массы которого охлаждают побережье;

б) значительная вытянутость территории с юга на север;

в) специфические природные условия межгорных котловин ^{[3, с. 608]}.

Значение сельского хозяйства в экономическом развитии районов входящих в ЦЭЗ крайне дифференцированно.

В Иркутском, Ольхонском, а также Баргузинском, Кабанском и Прибайкальском районах сельскохозяйственное производство составляет основу внутрирайонного хозяйственного комплекса, в то время как в Слюдянском и Северо-Байкальском районах, г. Северобайкальске, в силу сложившихся особенностей географического положения, сельское хозяйство представлено отдельными очагами и сосредоточено в личных подворьях.

Значительная часть территории Северо-Байкальского, Баргузинского, Прибайкальского и Кабанского муниципальных районов Республики Бурятия расположена в ЦЭЗ БПТ, которая характеризуется жесткими экологическими ограничениями на ведение хозяйственной деятельности. Часть территории республики приравнена к районам Крайнего Севера: это Баргузинский, Северо-Байкальский районы и Северобайкальск ^{[4, с. 62-77]}.

Стратегической линией развития ЦЭЗ БПТ является подчинение всей деятельности на этой территории сохранению уникальной экосистемы Байкала, для чего должны быть сведены к минимуму все отрицательные последствия использования других природных богатств.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 643 на территории ЦЭЗ запрещены заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, деятельность по отведению сточных вод и утилизации отходов, деятельность по предоставлению жилищно-коммунальных услуг при эксплуатации санаторно-курортных и рекреационных комплексов без сооружений, обеспечивающих очистку сточных вод и выбросов вредных веществ в атмосферный воздух до утвержденных нормативов, производство бумаги, картона, целлюлозы и изделий из нее и др.

Во исполнение Закона об охране озера Байкал Правительством Российской Федерации утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне БПТ, которым, в частности, определяются методы ведения сельскохозяйственной деятельности. Так, в центральной экологической зоне БПТ запрещены: «производство продуктов биотехнологическими методами»; «хозяйственная деятельность по акклиматизации биологических объектов, несвойственных естественным экосистемам Байкальской природной территории» ^[5].

В соответствии со ст. 13 Закона об охране озера Байкал Минприроды России утверждены Нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и Перечень вредных веществ, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал. В частности, «установлена нагрузка на естественные степные и долинные пастбища по числу особей крупного рогатого скота, овец и лошадей, не допускается пастьба сельскохозяйственных животных на землях лесного фонда в местах произрастания эндемичных, реликтовых и редких растений, а также сенокошение до окончания периода образования семян» ^[6].

В кодифицированных природоресурсных законодательных актах содержатся дополнительные ограничения, связанные с ведением сельского хозяйства на БПТ. Так, в соответствии со ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранной зоны запрещается «размещение специализированных хранилищ пестицидов и агрохимикатов, применение пестицидов и агрохимикатов» ^[7].

Заметим, что земельные участки, отнесенные к государственным природным заповедникам и национальным паркам изъяты из оборота, а земельные участки в пределах иных особо охраняемых природных территорий ограничены в обороте, согласно ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации ^[8]. Таким образом, земельные участки в Центральной экологической зоне (ЦЭЗ) в границах Байкальского, Байкало-Ленского, Баргузинского заповедников и Тункинского, Прибайкальского, Забайкальского национальных парков не могут быть предоставлены в частную собственность.

Как подчеркивает И.А. Игнатьева, «отнесение территорий национальных парков к землям ООПТ означает, что на этих землях запрещены определенные виды деятельности» ^{[9, с. 221]}. В соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях национальных парков «запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка» ^{[10, п. 2 ст. 15]}. Надо отметить, что в соответствии с ч. 6 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации в отдельных случаях допускается «наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков» ^[8]. Такие земельные участки должны иметь особый правовой режим ^{[11, с. 25–29]}, в том числе не исключающий ведение органического сельского хозяйства.

Надо отметить, что в границах ЦЭЗ БПТ производство сельскохозяйственной продукции весьма незначительно, не имеет товарного характера. Основной объем сельскохозяйственного производства приходится на буферную экологическую зону (БЭЗ) БПТ. Сельскохозяйственное производство сосредоточено в южных и центральных районах Республики Бурятия. Аграрный сектор экономики представлен животноводством мясного и молочного направления, овцеводством, производством зерновых культур, картофелеводством и овощеводством. Почти три четверти продукции приходится на животноводство. Как указывается в Государственном докладе «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2017 году», «объем производства продукции сельского хозяйства всех сельхозпроизводителей (сельскохозяйственные организации, крестьянские (фермерские) хозяйства, включая индивидуальных предпринимателей, хозяйства населения) на БПТ в 2017 году в действующих ценах составил 16,7 млрд. рублей» ^{[12, с. 177]}. При этом в докладе отмечается, что «ведущая роль в сельскохозяйственном производстве сохраняется за хозяйствами населения» ^{[12, с. 177]}.

На территории БЭЗ наблюдается тенденция деградации почвенного покрова, отражающаяся на продуктивности земель. Снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения происходит вследствие бесхозяйственного и истощительного их использования и иных негативных воздействий. По оценкам исследователей, «в настоящее время в буферной зоне свыше одной трети пашни содержит менее 2 % органического вещества, около половины – 2,1-4,0 %, т.е. около 80 % пахотных земель пахотных земель с низким содержанием органического вещества» ^{[13, с. 63–81]}.

Экосистемы БПТ, особенно южной её части, развиваются в жестких природно-климатических условиях (горный рельеф, резко континентальный климат), такая экстремальность экологических условий и все возрастающий пресс антропогенного воздействия обусловливают довольно быстрое протекание процессов деградации экосистем, приводящих «к возникновению участков с сильно нарушенными ландшафтами, которые уже сейчас могут идентифицироваться, как опустыненные» ^{[13, с. 63–81]}. Особенно важно, что «естественный почвенный покров бассейна озера Байкал достаточно изменился, особенно в сельскохозяйственных районах. Земледелие сосредоточено в межгорных котловинах и речных долинах в основном в лесостепной и степной зонах, в таежной зоне развито очаговое земледелие. Сельскохозяйственные угодья – пашня, залежь, сенокосы, пастбища – занимают 10,2 % территории бассейна» ^{[13, с. 63–81]}.

Учет этих особенностей ведения сельскохозяйственной деятельности в границах БПТ должен найти отражение в законодательстве, однако следует полностью согласиться с выводом, что «законодательство об охране озера Байкал нуждается в совершенствовании, оно призвано отвечать на вызовы времени, расширяющиеся планы экономического развития, ведения тех или иных видов хозяйственной или иной деятельности на Байкальской природной территории, равно как и на изменяющиеся природные условия, в том числе связанные с ранее допущенным экологическим ущербом» ^{[14, с. 33]}.

Следует заметить, что Федеральный закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" не регулирует весь спектр отношений, складывающихся в области сельского хозяйства, и не охватывает всех направлений его развития. По существу, он касается только направлений, форм и методов государственного воздействия на сельскохозяйственное производство в целях стимулирования его развития, где государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей является основным.

В последнее время субъектами Российской Федерации в основном принимаются законы, направленные на развитие и дополнение положений аналогичных федеральных законов, а также законы с учетом исключительной специфики данного региона, по которым имеются пробелы в федеральном законодательстве, в качестве примера можно привести Закон Республики Бурятия от 7 октября 2014 г. № 667-V «О государственной поддержке сельского хозяйства Республики Бурятия» ^[15].

Основной проблемой регионального законодательства в сфере сельского хозяйства является дублирование норм федерального законодательства и повторное закрепление в законодательных актах субъектов общих принципов развития отношений в области сельского хозяйства, которые являются исключительной компетенцией федерального законодательства ^[16], например, в Законе Республики Бурятия от 13 октября 2005 года № 1282-III «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Республике Бурятия» ^[17].

Полагаем, что следует обратить внимание на Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», где впервые четко определены критерии отнесения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия к органической продукции ^[18].

Идее органического земледелия уже около ста лет и органическое сельское хозяйство, безусловно, имеет экологическую направленность.

Очевидно, что органическое сельское хозяйство подразумевает высокую культуру земледелия, которая позволяет избежать негативных процессов приводящих к деградации почв и экосистемы в целом (распашку маломощных склоновых почв, применение отвальной обработки пашни на склоновых ландшафтах, сведение лесов, отсутствие лесополос, бессистемное использование и перегрузку пастбищ, палы на сельскохозяйственных угодьях и др.).

Названный Закон может послужить источником оздоровления почв БПТ и земельных участков в границах этой территории со специфическим правовым режимом, занятых в сельском хозяйстве. Представляется целесообразным использовать подходы к органической продукции, закрепленные в новом законодательном акте, для развития на БПТ органического сельского хозяйства.

Вместе с тем, переход от обычного сельскохозяйственного производства к органическому занимает несколько лет и является очень затратным.

Нынешний экономический кризис вызывает целый ряд рисков для развития органического сельского хозяйства. Продукция органического сельского хозяйства является неизбежно более дорогой, чем продукция обычная сельскохозяйственная продукция массового производства. Изначально, органическая продукция была ориентированной на экспорт и нуждалась в государственной поддержке, на которую сейчас сложно рассчитывать, т.к. многие направления расходов бюджета уже подверглись серьезному урезанию.

По мнению Е.Л. Мининой интенсификация сельского хозяйства неизбежно приведет к загрязнению окружающей среды химическими средствами защиты растений ^[19].

Полагаем, что на переходном этапе выходом из сложившейся ситуации, может стать производство на БПТ, за пределами водоохранной зоны, продукции «зеленого бренда», которая отличается от органической продукции более мягкими требованиями стандартов.

Законопроект, регулирующий отношения, связанные с продукцией с улучшенными экологическими характеристиками (продукцией «зеленого бренда»), разработан Минсельхозом России ^[20].

Если для производства органической продукции запрещено применение каких бы то ни было химических средств, то продукция «зеленого бренда» может производиться с использованием «мягких» по своему воздействию средств защиты растений и искусственных кормов и химических добавок. Но, как заявил Глава Минсельхоза России Дмитрий Патрушев: «Речь не идет о снижении требований по качеству. Основное отличие продукции, которая будет производиться под брендом зеленой продукции, от органической будет состоять в том, что при ее производстве будет использоваться определенное количество высококачественных, высококлассных удобрений и такая продукция будет абсолютно безопасной для человека и окружающей среды» ^[21].