Сельскохозяйственное производство генетически модифицированной продукции как средство обеспечения продовольственной безопасности: европейский опыт правового регулирования

Редникова Татьяна Владимировна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник, Сектор экологического, земельного и аграрного права ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Rednikova Tatiana Vladimirovna PhD in Law Senior Scientific Associate, Department of Environmental, Land an Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 trednikova@gmail.com Другие публикации этого автора

На начало 2020 г. на нашей планете проживало 7,81 млрд людей. Скорость прироста населения неуклонно возрастает год от года: за весь период существования человечества численность населения достигла 1 млрд человек приблизительно к 1800 г., тогда как только за 200 последующих лет это количество выросло до 7 млрд. По состоянию на июнь 2020 г. население Российской Федерации составляет 146,6 млн человек, по данному показателю мы находимся на девятом месте в мире (см.: URL: https://countrymeters.info/ru/World#population_2020 (дата обращения: 01.06.2020)). Стремительный рост населения ставит перед всеми странами первоочередную задачу обеспечения своих граждан продовольствием. Именно поэтому продовольственная безопасность является одним из основополагающих элементов в структуре безопасности любого государства. Однако увеличение площадей, занятых под производство пищевой продукции, не может происходить бесконечно. Таким образом, достижение указанных целей может быть обеспечено исключительно путем интенсификации сельскохозяйственного производства, в том числе и с помощью применения новых современных технологических решений. Следует также отметить, что большое значение здесь имеет и рачительное отношение к произведенной продукции.

Последние десятилетия характеризуются все большим закреплением в общественном сознании как на уровне конкретных людей, так и на уровне государств и их объединений необходимости бережного отношения к ресурсам планеты и сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Концепция устойчивого развития подразумевает необходимость обеспечения права человека на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой, а также сохранения окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений. Одними из неотъемлемых условий устойчивого развития, согласно концепции, являются искоренение бедности, уменьшение разрывов в уровнях жизни людей, более эффективное удовлетворение первоочередных потребностей большинства населения мира, в том числе и в продовольствии.

Впервые термин «устойчивое развитие» был введен в мировой оборот Всемирной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссии Брундтланд; англ. – Brundtland Commission) в 1987 г. в отчете, сформулировавшем основные положения концепции ^{[1, c. 198–199]}. Под устойчивым комиссией предлагалось понимать такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но при этом не ставит под угрозу способность и будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности ^{[2, с. 124]}.

В дальнейшем концепция получила свое развитие в принятой в 1992 г. Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3–14 июня 1992 года // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения: 01.06.2020)). Опыт реализации концепции, а также отражение ее положений в нормативных правовых актах как международного, так и национального характера подробно анализируются в научных трудах российских юристов-экологов последних десятилетий ^[3]. В них, в частности, отмечается необходимость оценки как положительных, так и отрицательных аспектов реализации новых инициатив по устойчивому развитию с точки зрения их влияния на состояние природных ресурсов и окружающей среды в целом. Наиболее показательным примером в данном случае служит такой вид хозяйственной деятельности, как альтернативные традиционным способы производства электрической энергии. Необходимо отметить, что в процессе создания и развития различных отраслей альтернативной энергетики необходимо производить очень точную оценку как их преимуществ и положительного влияния на состояние окружающей среды, так и вероятных негативных последствий для нее ^{[4, с. 127]}. Связь между альтернативной энергетикой и обеспечением человечества продовольствием на первый взгляд прослеживается недостаточно четко. Однако здесь можно привести очень показательный пример вариантов развития биоэнергетики – популярного на сегодняшний день в мире альтернативного способа получения электрической энергии. В данном случае все зависит от выбора вида биологических ресурсов, которые используются для производства биотоплива, а также способов их получения. Так, в Скандинавских странах в настоящее время происходит интенсификация лесопользования с повышенным изъятием древесной биомассы, когда в хозяйственный оборот стал вовлекаться максимальный объем древесного сырья: в ходе заготовки древесины используется все сырье, являющееся побочной продукцией производства (сучья, листва, хвоя, пни, корни и т.п.), которая идет на дальнейшую переработку и использование, в том числе служит сырьем для производства биотоплива, а изъятая с лесосеки биомасса замещается золой от сжигания произведенного топлива ^{[5, с. 8]}. Такой пример рационального использования природного ресурса можно оценить исключительно положительно. Но производство биотоплива может иметь и негативные последствия одновременно и для состояния окружающей среды, и для обеспечения продовольственной безопасности. При использовании в качестве биотоплива специально произведенного на землях сельскохозяйственного назначения растительного сырья создается прямая конкуренция между производством биотоплива и производством питания для населения. Согласно общемировой оценке для производства 952 л этанола потребуется 2,8 т пшеницы, а для производства 2000 л этанола – 5 т кукурузы. Развитие подобного производства биотоплива расходится с задачами продовольственной безопасности стран, а также оказывает непрямое влияние на выработку пищевых продуктов, разнообразие выращиваемых культур, цены на продовольствие и площадь сельскохозяйственных земель (см.: URL: https://www.forbes.ru/tehnologii/342677-kukuruza-protiv-prodvinutyh-obektivnye-perspektivy-primeneniya-biotopliva (дата обращения: 05.06.2020)). Государственное стимулирование выращивания сырья для производства биотоплива в ЕС путем субсидирования фермерских хозяйств, в частности в Германии, привело в ряде случаев к нарушению севооборота и, как следствие, деградации и снижению плодородности сельскохозяйственных земель. К 2015 г. такие программы в Европейском союзе практически были свернуты.

Решение задач интенсификации сельскохозяйственного производства в первую очередь возможно путем применения новых современных интенсивных технологий растениеводства, животноводства и рыбного хозяйства, разрабатываемых в том числе и на основе новейших достижений биотехнологической отрасли.

Одним из направлений интенсификации сельскохозяйственного производства является использование генетически модифицированных культур, что позволяет увеличить рентабельность выращивания растений, обеспечить их повышенную устойчивость к негативным климатическим условиям, возбудителям инфекционных заболеваний и др. ^{[6, c. 45]}.

Как известно, отношение в обществе к продуктам питания, произведенным из генетически модифицированного сырья целиком или в сочетании с сырьем из обычных культур, крайне настороженное по причине отсутствия информации, полученной в течение достаточно продолжительного для оценки периода, об их влиянии на состояние здоровья людей, потребляющих в пищу генетически модифицированную продукцию, и, что особенно важно, их потомков, поскольку с момента производства первой модифицированной продукции прошло еще только несколько десятилетий (в 1983 г. фирмой «Монсанто» (США) были получены первые генетически модифицированные растения, первые посадки таких растений были произведены в 1987 г., а в 1993 г. в продажу поступили первые продукты питания, содержащие модифицированные гены).

В настоящее время степень недоверия к генетически модифицированной продукции не одинакова в различных государствах. Разнятся и правовые подходы к регулированию ее оборота. В некоторых странах, таких как Аргентина, Канада, Китай, Испания, США и др., культивирование генетически модифицированных организмов разрешено, в них на законодательном уровне закреплены методы оценки риска их выращивания, в том числе в части негативного воздействия на окружающую среду и состояние биологического разнообразия, а также влияния на состояние здоровье людей, потребляющих их в пищу.

Однако во многих странах (среди них многие европейские страны и Российская Федерация) использование генетически модифицированных организмов в коммерческих целях находится под запретом. При этом научные исследования в данной сфере продолжаются.

В Российской Федерации в основных политико-стратегических документах, принимаемых на уровне руководства страны в целях обеспечения продовольственной безопасности государства, особое внимание уделяется совершенствованию аграрного производства. Так, в развитие Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 3). Ст. 212) в начале 2020 г. была в Российской Федерации была принята новая доктрина продовольственной безопасности (см.: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 // СЗ РФ. 2020. № 4. Ст. 345). В ст. 7 Доктрины среди национальных интересов государства в сфере продовольственной безопасности на долгосрочный период среди прочих обозначены такие, как обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией; устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства и инфраструктуры внутреннего рынка; развитие различных отраслей сельскохозяйственного производства, в том числе за счет внедрения конкурентоспособных отечественных технологий, основанных на новейших достижениях науки; создание в сельском хозяйстве высокопроизводительного сектора, развивающегося на основе современных технологий.

В то же время в Доктрине подтверждается необходимость сохранения в Российской Федерации запрета на ввоз на территорию Российской Федерации генетически модифицированных организмов в целях их посева, выращивания, разведения и оборота, в том числе и запрет на выращивание и разведение животных, генетическая программа которых изменена методами генной инженерии или которые содержат генетический материал искусственного происхождения (п. «з» Доктрины). Исключение сделано лишь для использования генетически модифицированных организмов для целей проведения экспертиз и научно-исследовательских работ.

Для оценки практики формирования взвешенных и оптимальных подходов в сфере использования генетически модифицированных организмов в сельскохозяйственном производстве обратимся к опыту Европейского союза в сфере правового регулирования обращения генетически модифицированных организмов, в котором на наднациональном уровне приняты нормативные правовые акты, посвященные различным аспектам деятельности, связанной с их оборотом. В настоящее время коммерческий оборот генетически модифицированной продукции, в том числе выращивание генетически модифицированных культур в коммерческих целях, разрешен далеко не во всех странах ЕС. Так, запрет на выращивание таких культур на их территории был введен в 2015 г. такими странами, как Германия, Польша, Франция, Шотландия, и рядом других государств-членов, в то время как эта деятельность разрешена в Португалии и Чехии.

Европейский союз является стороной Картахенского протокола по биобезопасности 2000 г. к Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (Решение Совета 2002/628 / EC от 25 июня 2002 г. о заключении от имени Европейского сообщества Картахенского протокола по биобезопасности // OJ L 201. 2002. P. 48) – международного соглашения, стороной которого Российская Федерация не является, направленного на защиту биологического разнообразия от потенциальных рисков, создаваемых генетически модифицированными организмами, полученными в результате применения современных биотехнологий. В соответствии с Протоколом подписавшие его страны могут вводить запрет на импорт генетически модифицированных организмов в отсутствие достаточных научных доказательств их безопасности, их применение должно основываться на принципе предосторожности. В свою очередь, на экспортеров генетически измененной продукции накладывается обязанность по маркировке грузов, содержащих генетически измененные товары (к примеру, такие, как кукуруза или хлопок). Более детально требования к перемещению генетически модифицированной продукции в Европейском союзе регулируются соответствующим регламентом (см.: Регламент (ЕС) № 1946/2003 Европейского парламента и Совета от 15 июля 2003 г. о трансграничном перемещении генетически модифицированных организмов // OJ L 287. 2003. P. 1).

Другим документом (Директива 2001/18 / EC Европейского парламента и Совета от 12 марта 2001 г. о преднамеренном выпуске в окружающую среду генетически модифицированных организмов и отмене Директивы Совета 90/220 / EEC – Декларация Комиссии) регламентируется пошаговая процедура прохождения заявки на регистрацию генетически модифицированных организмов и закрепляется необходимость детальной оценки потенциальных рисков для здоровья и окружающей среды, вплоть до момента выпуска модифицированного организма или содержащего его продукта в окружающую среду или введения его в хозяйственный оборот. В процессе прохождения регистрации заявителями проводятся полевые испытания и по их окончании в компетентные органы предоставляются материалы для проведения всесторонней оценки потенциальных рисков. Результаты проведенной экспертизы направляются в Европейскую комиссию для информирования государств – членов ЕС о предполагаемом выпуске и получения от них замечаний. Директива также обязывает заявителя обеспечить консультации и широкое общественной обсуждение результатов проведенной экспертизы ^{[7, c. 26]}.

При транспонировании положений Директивы в национальное законодательство стран – членов ЕС применяются такие принципы, как раздельное рассмотрение случаев (case-by-case principle) и оценки рисков «стадия за стадией» (step-by-step principle). Согласно принципу раздельного рассмотрения случаев информация об имеющихся рисках конкретного измененного организма и разрешение на выпуск его в окружающую среду не могут быть перенесены на аналогичные генетически модифицированные организмы без проведенных должным образом исследований. Однако уже имеющиеся данные позволяют ускорить процесс прохождения процедуры оценки риска подобными генетически модифицированными организмами или в случаях повторного их выпуска в окружающую среду, в том числе и на других участках. В то время как принцип оценки риска «стадия за стадией» является вспомогательным инструментом внутри данного подхода, позволяющим структурировать информацию по оценке риска конкретного модифицированного организма ^{[8, c. 2058]}.

Регламентом № 1830/2003 (Регламент Европейского парламента и Совета Европейского союза от 22 сентября 2003 г. № 1830/2003 относительно отслеживаемости и маркировки генетически модифицированных организмов и отслеживаемости пищевых и кормовых продуктов, произведенных из генетически модифицированных организмов, и об изменении Директивы 2001/18/EC) были введены более жесткие требования к маркировке генетически модифицированной продукции, в частности был изменен порог обязательной маркировки. Так, согласно Регламенту ей подлежит любая продукция, в том числе высокорафинированные продукты питания, произведенные из модифицированного сырья (например, такие как растительные масла или крахмал), содержание модифицированного компонента в которых выше 0,9%. Обязательная маркировка может не применяться к продукции, в которой обнаруживаются модифицированные компоненты, присутствие которых технически непреодолимо. При этом техническая непреодолимость должна быть доказана и подтверждена документально.

Защита агропромышленного комплекса и сельскохозяйственного производства на своей территории является одной из важнейших задач Европейского союза. При этом формирование биоэкономики является основным трендом развития в указанной сфере. В процессе обеспечения интенсивного развития сельскохозяйственного производства крайне актуальными являются проблемы сосуществования различных способов его ведения: традиционного, органического и производства с использованием генетически модифицированных организмов. Термин «сосуществование» означает способность фермеров делать осознанный практический выбор между традиционным, органическим производством и производством генетически модифицированных культур, осуществляемым в соответствии с возлагаемыми на них юридическими обязательствами по маркировке и (или) стандартам чистоты. В вопросах сосуществования традиционных, органических и генетически модифицированных культур политика Европейского союза основана на принципе свободы выбора как для фермеров, так и для потребителей. Цель сосуществования состоит в том, чтобы избежать непреднамеренного и случайного присутствия генетически модифицированных культур в других продуктах на протяжении всей цепочки поставок, а также обеспечить доставку как модифицированных продуктов, так и продуктов, не содержащих генетически модифицированные компоненты, конечным потребителям при одновременном предотвращении потенциальных экономических потерь от примесей. Это должно быть достигнуто путем принятия комплекса технических, административных правил и правил ответственности, чтобы избежать случайного смешивания генетически модифицированных и традиционных продуктов. В связи с неоднородностью правовых и агроэкологических условий между государствами – членами ЕС Европейская комиссия приняла решение применить концепцию субсидиарности к разработке мер сосуществования. Таким образом, каждое государство – член ЕС имеет свободу определять свои особые правила сосуществования при условии, что они обеспечивают соблюдение общеевропейского обязательного порога маркировки. Меры по сосуществованию должны разрабатываться и осуществляться государствами-членами. Подход субсидиарности приводит к разнообразию практик и правил для достижения сосуществования на всей территории ЕС.

В 2003 г. Комиссией разработана Рекомендация о руководящих принципах для разработки национальных стратегий и наилучшей практики для обеспечения сосуществования генетически модифицированных сельскохозяйственных культур с традиционным и органическим земледелием.

Указанные меры накладывают определенные издержки на фермеров и в определенной степени могут повлиять на решение о выращивании генетически модифицированных или обычных культур, чтобы обеспечить фермерам подлинную свободу выбора. Если меры по сосуществованию являются слишком обременительными, это может стать определяющим при принятии соответствующего решения.

В рамках проекта PRICE (Практическая реализация сосуществования в Европе – 7-я Рамочная программа) в 2012 г. в пяти государствах – членах ЕС (Германии, Португалии, Румынии, Испании и Великобритании) был проведен опрос фермеров относительно их взглядов на выращивание генетически модифицированных культур и правила сосуществования. Меры сосуществования бывают двух видов: предварительные (направлены на минимизацию вероятности случайного присутствия генетически модифицированных материалов в соседних полях, на которых осуществляется традиционное сельскохозяйственное производство) и применяемые постфактум (например, правила, разработанные для разрешения потенциальных потерь стоимости из-за примеси модифицированных материалов). Большинство мер по сосуществованию подразумевают необходимость осуществления определенных действий на местах, но есть и такие, которые связаны с административными процедурами (в основном предоставление информации о генетически модифицированных посадках).

Необходимые к применению меры оценивались опрошенными фермерами по степени их обременительности. Несмотря на различия в характеристиках респондентов, ранжирование бремени мер по сосуществованию является относительно последовательным в разных странах. Так, согласно результатам опроса наименее обременительной мерой представляется обязательство хранить документацию о культивировании генетически модифицированных культур в течение пяти лет. Другими не сильно обременительными мерами сосуществования фермеры посчитали контроль со стороны государственных органов (в Португалии), обязательство регистрироваться в государственном реестре (Германия, Португалия) и обязательство хранить семена генетически модифицированных и традиционных сортов отдельно (Германия, Португалия). В среднем менее четверти респондентов сочли обременительной уборку техники после использования на полях, где выращивались генетически модифицированные культуры, и необходимость информировать соседей о посадке генетически модифицированных сортов. Требование по созданию буферной зоны между полями с традиционным земледелием и теми, на которых выращиваются генетически модифицированные культуры, воспринималось менее обременительным по сравнению с мерой по временному разделению посева двух соседних полей (разница в четыре недели в апреле и разница в две недели в мае), чтобы избежать одновременных периодов цветения для модифицированных и немодифицированных сортов, особенно в Португалии и Великобритании. Это может быть объяснено агроклиматическими соображениями: дата посева, как правило, является ключом к успеху растениеводства, и фермеры могут не захотеть препятствовать этому из-за необходимости координировать сроки посева с соседними фермерами. Ответственность за ущерб, причиненный фермерам, не являющимся производителями генетически модифицированной продукции, и обязанность запрашивать разрешение на выращивание у правительства воспринимаются как одни из наиболее обременительных мер. Фермеры склонны рассматривать любую административную меру сосуществования, которая подразумевает ограничение их свободы принимать решения в своей фермерской деятельности, как бремя, а также меры, которые предполагают координацию своих действий с другими субъектами ^{[9, c. 17–20]}.

Среди причин, по которым европейские сельхозпроизводители не принимают решения в пользу производства генетически модифицированной продукции, даже несмотря на, казалось бы, несомненную экономическую выгоду, помимо бремени, накладываемого административными мерами по обеспечению сосуществования с другими видами сельскохозяйственного производства, можно отметить потенциально негативное мнение относительно безопасности такой продукции для человека и окружающей среды, сложившееся в европейском обществе.

Отметим, что с течением времени в Европейском союзе коммерческое использование генетически модифицированных организмов в сельскохозяйственном производстве не получило столь широкого распространения, как, например, в США, Аргентине или Китае. Основными причинами являются предпринимаемые меры предосторожности в условиях отсутствия достоверных научных данных о их безопасности, а также невысокий уровень потребительского спроса на продукцию, как целиком изготовленную из генетически модифицированного сырья, так и содержащую его примеси. Здоровый образ жизни, в том числе и в части потребления продуктов питания, максимально полезных для здоровья, популярен на сегодняшний день не только в Европе, но и во многих других странах с относительно высоким уровнем жизни, который позволяет их гражданам делать выбор в пользу более дорогих, но доказанно безопасных для здоровья человека продуктов. И это напрямую снижает спрос в этих странах на продукцию с содержанием генетически модифицированных компонентов. При этом наличие потенциально негативных последствий для окружающей среды при их выращивании в общественном сознании не добавляет голосов в пользу их применения. Как было показано выше, эти факторы напрямую влияют на принятие европейскими сельхозпроизводителями решения о неприменении технологий с использованием генетически модифицированных организмов в своем производстве.

Изложенный в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации подход по запрету на коммерческое использование генетически модифицированных организмов в сельском хозяйстве в условиях нашего государства представляется верным. Но если он находит одобрение у большинства жителей страны, то иногда со стороны как сельхозпроизводителей, так и представителей юридической и биологической наук звучит его откровенная критика. Так, А.Ю. Соколов, Н.В. Богатырева, М.И. Чумаков, Ю.С. Гусев в своей статье отмечают, что абсолютный запрет на коммерческое выращивание генетически модифицированных культур «негативно влияет на перспективы экономического развития России». По их мнению, применение современных геномных технологий в растениеводстве является одним из приоритетных направлений использования биотехнологии в сельском хозяйстве, поскольку применение современных постгеномных и биотехнологических методов позволяет получить высокопродуктивные сорта, устойчивые к болезням, гербицидам, вредителям и неблагоприятным условиям среды ^{[6, c. 49]}. Нельзя не согласиться с наличием у данных методов подобных преимуществ, результаты которых могут привести к увеличению рентабельности сельскохозяйственного производства и повышению объемов произведенной продукции. Однако в условиях отсутствия достоверных данных о возможных последствиях широкого применения генетически модифицированных организмов для здоровья населения и окружающей среды целесообразным представляется использование альтернативных методов интенсификации сельскохозяйственного производства, при непременном условии проведения научных исследований в этой сфере в максимальном объеме, чтобы предотвратить значительное биотехнологическое отставание нашего государства.

Что касается необходимости интенсификации сельскохозяйственного производства в стране, можно отметить, что потенциал многих возможных ее направлений, помимо применения генетически модифицированных организмов, в нашей стране далеко не исчерпан. К ним можно отнести развитие адаптивного растениеводства и земледелия, использование высококачественного семенного материала, высокопродуктивных пород скота, эффективное внесение удобрений, внедрение севооборотов, обеспечивающих не только повышение продуктивности, но и выполняющих почвозащитные, почвоулучшающие, фитосанитарные функции, механизацию всех производственных процессов. Следует также учитывать и затратность перечисленных методов для производителей. В этой связи со стороны государства необходимо разработать и законодательно закрепить систему мер стимулирования, в том числе и мер финансовой поддержки, льгот, дотаций, и наряду с ними построить систему сбыта, позволяющую минимизировать путь произведенной продукции до потребителя (как предприятий по переработке, так и конечных потребителей) в целях повышения доходности сельскохозяйственного производства.