Особенности организации и проблемы развития ТОС в условиях территориальной дифференциации

Медведева Наталия Владимировна кандидат социологических наук доцент, Российский государственный социальный университет 129226, Россия, Москва, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, 4 Medvedeva Nataliya PhD in Sociology Docent, the department of Management and Administrative Management, Russian State Social University 129226, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Vil'gel'ma Pika, 4 nmedvedeva1984@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Территориальное общественное самоуправление как социальный институт в России получило свое развитие сравнительно недавно, несмотря на то, что практики общественного участия населения в развитии территории существовали на протяжении долгих лет. Законодательное закрепление данного понятия появилось в ФЗ№131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» как «самоорганизации граждан по месту их жительства на территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» ^[14]. Также в законодательстве установлено, что органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан. При этом они обладают возможностью заключать договора с органами местного самоуправления на оказание подобных услуг. В соответствии с федеральным законодательством взаимодействие ТОС с органами местного самоуправления, как правило, осуществляется по двум основными направлениям: внесение проектов муниципальных правовых актов и заключение совместных договоров по вопросам осуществления хозяйственной деятельности по благоустройству территории.

В последнее время дополнительным стимулом для развития ТОС стало принятие национальных проектов. Проект «Жилье и городская среда» предполагает активизацию социального ресурса на территории. Кроме того, должны усиливаться возможности ТОС в реализации социального заказа и организации исполнения общественно-полезных услуг.

Состояние развития ТОС в России: территориальная специфика

Анализ статистических данных развития территориального самоуправления в России, позволяет отметить, что в настоящее время наблюдается положительная динамика. По сравнению с 2015 годом количество субъектов РФ, где образованы органы ТОС, увеличилось с 56 до 76 в 2017 г и 82 в 2019г, что свидетельствует о жизнеспособности и востребованности ТОС ^[12]. Однако увеличение численности ТОС обусловлено скорее разнообразием форм поддержки со стороны органов власти, чем повышением доверия населения к власти ^[2].

В настоящее время практически в каждом субъекте РФ существуют практики организации ТОС. Если проанализировать распределение органов ТОС по федеральным округам, то следует отметить их преобладание в Южном, Центральном и Поволжском федеральных округах (рис.1).

Рис. 1. Статистика органов ТОС, зарегистрированных органами местного самоуправления (по федеральным округам)

Анализ развития ТОС в субъектах РФ позволяет выделить те субъекты РФ, где присутствует наибольшее количество органов ТОС. К таким регионам относятся Краснодарский край, Белгородская, Воронежская, Волгоградская области ^[12] и др. (табл.1)

Таблица 1. Топ-10 регионов по уровню развития ТОС

Представленная статистика демонстрирует, что ТОС распределены по территории страны крайне неравномерно, около 20% всех ТОС сосредоточено в Краснодарском крае. При этом потенциал сотрудничества ТОС с органами местной власти не высок, так как всего 8% органов ТОС имеют статус юридического лица, то есть способны заключать договора и активно участвовать в муниципальной политике. Среди тех регионов, в которых наблюдается наибольшее количество ТОС в статусе юридических лиц, следует отметить Волгоградскую область, на территории которой находятся около половины таких ТОС ^[12] (табл.1).

Также следует заметить, что количество ТОС в качестве юридического лица наблюдается в тех регионах, где общее количество ТОС не очень велико. Во многом подобная дифференциация обусловлена некоторыми правовыми коллизиями. Региональные органы власти в рамках закона РФ не обязаны участвовать в регулировании вопросов, связанных с ТОС. Поддержка со стороны региональных центров может быть как юридическая (в виде стратегий и программ развития), так и финансовая (в форме грантов и субсидий). Если Стратегии и программы развития приняты в большинстве регионов, то финансовая поддержка оказывается преимущественно тем ТОС, которые имеют статус юридического лица. В результате большинство ТОС, не имея достаточных финансовых ресурсов, не способны стать влиятельными субъектами института местного самоуправления и гражданского общества ^[1].

Анализ практики ТОС показал, что наиболее приоритетными направлениями реализации проектов ТОС являются благоустройство территории; сохранение и популяризация культурно-исторического наследия, народных традиций и промыслов; развитие физической культуры и спорта; поддержка социально уязвимых групп; экологическая культура и безопасность ^[15].

Отдельного внимания заслуживает роль ТОС как субъектов общественного контроля. Существуют эффективные практики формирования органами ТОС обратной связи и привлечения жителей к самоуправлению. В частности, ТОС г.Урюпинска принимает участие в реализации 18 вопросов местного значения из 43, получая средства из муниципального бюджета на конкурсной основе. В результате, благодаря деятельности ТОС, количество обращений граждан в органы местной власти значительно сократились. Общественный контроль за деятельностью управляющих компаний осуществляет ТОС г.Новороссийска, который также принимает участие в деятельности городской Думы и реализации муниципальных проектов ^[13].

Однако, несмотря на положительные практики организации ТОС в ряде регионов, в настоящее время существуют по-прежнему барьеры, не позволяющие органам ТОС эффективно взаимодействовать с органами местной власти.

Ограничения развития ТОС на муниципальном уровне: взгляд из регионов

Результаты социологических исследований 2009-2010гг позволяют выделить трудности при становлении ТОС как формы участия населения в местном самоуправлении. Среди самых актуальных проблем данного периода следует выделить такие как финансовые, отсутствие эффективного взаимодействия органов ТОС с населением и не участие жителей в решении вопросов своей территории, гражданская пассивность.. По мнению экспертов, «активному участию населения в работе общественных организаций, нацеленных на решение вопросов территории препятствует безразличие к общим делам (58,8%) и низкий уровень доверия властям различного уровня и неверие в возможность оказывать влияние на принятие решений (47,1 %)»^[3]. Интересным представляется сравнение результатов опросов населения, проведенных М.А.Подсумковой в 2007г. и 2010 г. Если в 2007 году большинство жителей демонстрировали готовность взаимодействовать с органами местной власти, то к 2010г. наблюдается иная картина: в оценках преобладает безразличие и игнорирование ТОС как формы участия в самоуправлении (отмечается отсутствие информированности о деятельности ТОС (38%), неопределенность перспектив развития ТОС (25%)); по мнению большинства опрошенных (71%), развитие ТОС будет полностью зависеть от органов местного самоуправления и политики, проводимой государством ^[10]. У органов ТОС присутствуют опасения о возникновении отношений подчинения и политики администрирования со стороны органов местной власти ^[7].

Для более детального исследования ключевых ограничения развития ТОС в России, проанализируем их в различных субъектах РФ, представляющих тот или иной федеральных округ: Архангельская область (СЗФО), Тюменская область (УФО), Самарская область (ПФО), Ростовская область (ЮФО), Московская область (ЦФО), Омская область (СФО). Ставропольский край (СКФО), Хабаровский край (ДФО).

По мнению участников ТОС в Архангельской области, ключевой причиной участия в самоуправленческих практиках является то, что это «эффективный способ повлиять на решения местной власти» (53 %), но при этом взаимодействие ТОС с органами местного самоуправления не является партнерским, так как влияние роль органов местной власти преимущественно заключается в поддержке социальных проектов ^[4].

В Тюменской области по результатам исследования общественного мнения по теме «Состояние и перспективы развития территориального общественного самоуправления в Тюменской области» было выявлено, что основными проблемами развития ТОС являются «низкая заинтересованность населения в создании ТОС, низкая информированность населения о возможности создания и вступления в ТОС» ^[16].

Опрос, проведенный в Самарском регионе, позволил определить основные трудности, связанные с привлечением жителей к деятельности ТОС. В первую очередь, это «патерналистские настроения жителей, низкая гражданская позиция (67%). Кроме того, респондентами были выделены такие проблемы как отсутствие молодежи в ТОС (43%); неоплачиваемый труд, отсутствие времени (10%)» и др ^[11].

Исследования, проведенными учеными в Ростовской области, показали схожие результаты. Низкая активность населения, низкий уровень информированности населения о возможностях ТОС, ограниченность финансового характера системы местного самоуправления – все это препятствует развитию ТОС в регионе ^[5].

Отсутствие прямой зависимости между количеством органов ТОС, наличием поддержки со стороны ТОС и уровнем доверия местного сообщества к власти было выявлено в исследованиях городских округов Омской области ^[2].

В Ставропольском крае с каждым годом снижается заинтересованность населения в ТОС, вызванная «отсутствием финансовой возможности у органов местной власти повысить мотивацию инициативных граждан к участию в жизни муниципального образования в условиях дефицита муниципальных бюджетов и отсутствия необходимой материально-финансовой базы для поддержки общественных инициатив, а также слабой информированности местного сообщества о ТОС». Кроме того, у местного сообществ наблюдается недоверие к местной власти, отсутствует вера в возможность оказывать влияние на принятие управленческих решений на местном уровне ^[6].

В Хабаровском крае институт ТОС еще не получил достаточного развития. Это вызвано следующими причинами: недостаточная степень информированности населения о деятельности ТОС, реализованных проектах; недостаточная квалификация специалистов органов местного самоуправления в вопросах создания, регистрации, осуществления деятельности ТОС и реализации проектов; отсутствие финансовой поддержки развития ТОС за счет средств местных бюджетов ^[8].

Результаты исследования, проведенного в Московской области в 2018 году, демонстрируют схожие барьеры развития ТОС. Согласно статистическим данным в Московской области в 2018 году зарегистрировано 150 ТОС, из которых 14 ТОС в статусе юридического лица (при этом наблюдается их полной отсутствие в сельских и городских поселениях). Основной формой поддержки в Московской области является организационная: создание специальных отделов в органах местного самоуправления (в т.ч. предоставление помещений, оргтехники и др), различных координационных и коллегиальных структур по вопросам взаимодействия ТОС и органов власти. На региональном уровне отсутствует программа поддержки ТОС. Большинство ТОС не принимало участия в региональных и федеральных проектах, проектах комфортной городской среды, партийных проектах и др. Во многом это может быть обусловлено малочисленностью органов ТОС (в среднем по Московской области 2-3 человека), ограниченностью финансовых и имущественных ресурсов (основном, в собственности ТОС имеет имущество, которое передано ему в управление), а также отсутствием статуса юридического лица ^[9].

Подобные результаты исследования не теряют своей актуальность и в современных условиях. Об этом свидетельствуют данные общенациональной Ассоциации ТОС^[9]. По-прежнему существуют барьеры, ограничавающие развитие ТОС в России. Это недостаточное финансирование развития ТОС; ряд противоречий в законодательстве по вопросам функционирования ТОС; низкая квалификация кадров, задействованных в деятельности ТОС; недостаточная мотивация и активность населения для участия в осуществлении собственных инициатив и др.

Исследования деятельности ТОС в ряде российских регионов позволяют отметить, что ТОС пока не являются активными участниками политики социально-экономического развития территории, они не включены в процесс ее формирования.

Выводы

Проведенный анализ практик реализации ТОС в условиях территориальной дифференциации показал наличие схожих проблем. Это недостаточное финансирование ТОС со стороны органов местного самоуправления. Большинство ТОС нуждаются в поддержке со стороны органов власти. Успех развития ТОС, по мнению населения, во многом зависит от эффективного взаимодействия с местной властью. При этом статистика развития ТОС демонстрирует низкую заинтересованность органов местного самоуправления в поддержке ТОС со статусом юридического лица. В результате возможности ТОС в реализации социально-экономической политики муниципального образования ограничиваются. Значительным барьером в активном развитии ТОС является низкая социальная активность населения и не высокий уровень информированности граждан о формах их участия в самоуправлении. Таким образом, органы местной власти и ТОС не выступают партнерами, существует взаимное недоверие и низкий уровень заинтересованности в развитии ТОС как социального института и активного участника муниципальной политики. Следовательно, необходимо создание определенных условий, которые бы позволили активизировать социальный капитал муниципального образования: развитие ресурсных центров, оказывающих информационную и консалтинговую поддержку органам ТОС; расширение функций ТОС в реализации муниципальной политики; организационная и финансовая поддержка социальной активности инициативных граждан; создание информационных порталов ТОС с целью популяризации успешных практик ТОС и привлечения активной общественности для решения местных проблем и др.