Правовые проблемы развития института аграрного предпринимательства

Владимиров Игорь Александрович кандидат юридических наук доцент, кафедра финансового и экологического права, Институт права БашГУ 450005, Россия, г. Уфа, ул. Достоевского, 131 Vladimirov Igor' Aleksandrovich PhD in Law Associate Professor at the Department of Financial and Environmental Law of the Institute of Law of Bashkir State University 450005, Russia, g. Ufa, ul. Dostoevskogo, 131 docentufa@mail.ru

Постановка проблемы. Объективно назрели противоречия между теоретическими основами правового регулирования предпринимательских отношений в сельском хозяйстве и сложившейся практикой реализации аграрного законодательства в данной сфере. Наблюдаются противоречия между желаемыми целями, указываемыми органами государственной власти и объективной реальностью, между продекларируемыми конституционными ценностями и практикой реализации конституционных основ и национального законодательства в исследуемой сфере правоотношений.

Очевидно, что современная юридическая наука не успевает за темпами развития реального производственного сектора, в том числе российской аграрной экономики, поэтому ученым остается лишь научно описывать объективно складывающуюся реальную действительность. Проблема правового регулирования аграрного предпринимательства усугубляется комплексным характером нормативного регулирования указанной сферы, в практике которого применяются нормы гражданского, предпринимательского, налогового, трудового, земельного, экологического и аграрного законодательства.

С некоторых пор аграрное предпринимательство стало убыточной отраслью и превратилось в особо проблемную сферу экономики России, состояние которой влияет на показатели устойчивости сельских территорий, решение экологических проблем аграрного производства, качество питания россиян, здоровье нации, обеспечение продовольственной безопасности страны. Считаем, что кризис в аграрной отрасли экономики и социальной сфере села порожден и правовыми проблемами регулирования аграрного предпринимательства. Теоретические взгляды ученых разных научных специальностей и направлений (гражданского права – аграрного права) на развитие правового регулирования аграрного предпринимательства во многом совпадают. Проблемы правового статуса субъектов аграрного предпринимательства были предметом исследования Устюковой В.В. ^[1], Мельникова Н.Н. ^[2], Сафина З.Ф. ^[4], Ворониной Н.П. ^[6] и других. Отдельные аспекты предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве исследовались в трудах Жаворонковой Н.Г. ^[5], Сафина З.Ф. ^[3] и других.

Правовое регулирование аграрного предпринимательства в зарубежных странах были предметом исследования Си Чен ^[10], Е.С. Клейтон ^[16], К. Мадейра ^[13], С. Вальтер ^[9], И. Волгиес ^[17], А. Муимба-Канколонго ^[21], Фабио Чаддад ^[22] и других. Следует отметить труды в области правового регулирования производства органической продукции М. Джаясингхе ^[7], С. Чандран ^[19] и других. Проблемам социального аграрного предпринимательства посвящены работы А. Джой ^[12]. Отдельные вопросы деятельности субъектов аграрного предпринимательства исследовались в трудах Д. Френч ^[8], С. Алпанда ^[11], Д. Коэн-Пирани ^[14], Н. Турдалиева ^[15], Дж. Эдвард Тейлор ^[19], М. Бакетт ^[20] и других.

На наш взгляд, проблемы несовершенства правового регулирования данной сферы кроются в отсутствии единого системного подхода в развитии теоретических положений, законодательного процесса, практики применения аграрного законодательства, а также судебной и арбитражной практики. Принимаемые нормативные акты для целей регулирования аграрного предпринимательства не укладываются в какую-либо разумную систему, что приводит к несогласованности правового регулирования.

Порою нормы гражданского и предпринимательского законодательства остаются невостребованными или неработающими при осуществлении сельхозтоваропроизводителями предпринимательской деятельности, что порождает противоречия и конфликты, а также неэффективность норм или отсутствие нормативного регулирования.

Цели исследования. Целью исследования является обоснование формирования научной концепции правового регулирования аграрного предпринимательства путем выделения аграрного предпринимательства в особую сферу общественных отношений, складывающихся в особых специфических условиях аграрного производства.

Результаты исследования и их обсуждение. Считаем, что необходимо сформировать научную концепцию правового регулирования аграрного предпринимательства, основанной на том факте, что отношения в сфере аграрного предпринимательства обладают отличительными особенностями и спецификой, существенно, выделяя данный вид предпринимательской деятельности в особую сферу общественных отношений, складывающихся в особых специфических условиях аграрного производства.

Тезисы предлагаемой концепции раскрываются в основных положениях:

1. Правоотношения в сфере аграрного предпринимательства (состав участников, условия осуществления деятельности, программно-целевые методы правового регулирования, принципы правового регулировании, нормативное содержание) обладают отличительными особенностями и спецификой, существенно выделяя данный вид предпринимательской деятельности в особую сферу общественных отношений, складывающихся в особых специфических условиях аграрного производства. Отличительными признаками ведения аграрного предпринимательства, обособляющий указанный вид предпринимательства от традиционного, являются: особенность ведения аграрного предпринимательства в условиях повышенного риска убыточности аграрного производства; сокращение действия метода саморегулирования предпринимательства в сельском хозяйстве и преобладание программно-целевого метода государственной поддержки субъектов аграрного предпринимательства; социальной значимости процесса коммерциализации аграрного производства; необходимости решения задачи обеспечения продовольственной безопасности страны и экологизации аграрного предпринимательства. Специфичные предпринимательские отношения в сельскохозяйственной сфере образуют специфичный предмет правового регулирования, что в свою очередь обуславливает необходимость формирования института правового регулирования аграрного предпринимательства, как института аграрного права. Данный подход формирования норм законодательства аграрного предпринимательства позволит эффективно реализовать конституционные основы и принципы правового регулирования аграрного предпринимательства, обеспечивающие общественные и публичные интересы при регулировании аграрно-предпринимательских отношений.

2. Предлагается авторское определение понятиям «аграрное предпринимательство» и «субъект аграрного предпринимательства». Развивая научные представления о сущности предмета аграрного права, необходимо выделить особую специфическую сферу сельскохозяйственного производства, а именно производство товарной сельскохозяйственной продукции. Соответственно предметом правового регулирования аграрного предпринимательства, как института аграрного права, являются отношения по производству, переработки и реализации товарной сельскохозяйственной продукции. Под товарной сельскохозяйственной продукцией следует понимать продукцию растениеводства и животноводства, произведенную сельхозтоваропроизводителями для реализации её на рынке в целях получения ими прибыли. Налицо, в аграрных предпринимательских отношениях, наметился особый специфический состав участников, которые одновременно должны иметь признаки сельхозтоваропроизводителей и субъектов предпринимательства по Гражданскому кодексу РФ. Соответственно, сельхозтоваропроизводителей (по аграрному законодательству), одновременно обладающих признаками субъекта предпринимательства (по гражданскому законодательству), следует считать «субъектами аграрного предпринимательства». «Субъектами аграрного предпринимательства» следует считать сельхозтоваропроизводителей, производящих сельскохозяйственную товарную продукцию. Тогда под «аграрным предпринимательством» следует считать: «социальнозначимая деятельность субъектов аграрного предпринимательства по производству, хранению, переработки, реализации товарной сельскохозяйственной продукции (оказание соответствующих услуг), осуществляемая, в том числе на принципах бесприбыльности аграрного производства».

3. Предложено авторское определение понятия «правового регулирования аграрного предпринимательства» в основу которого должны быть положены принципы: рационального сочетания публичных и частных интересов; общественной и социальной значимости вида предпринимательской, в том числе бесприбыльной деятельности; обеспечения государственных гарантий на устойчивость аграрного предпринимательства; конституционных гарантий прав российских граждан на достойное (по мировым стандартам потребления) и качественное питание. Понятие «правовое регулирование аграрного предпринимательства» может быть сформулировано, как «целенаправленное результативное воздействие государства посредством реализации правовых средств на волевое поведение субъектов аграрного предпринимательства в целях обеспечения эффективности, устойчивости их деятельности, продовольственной и биологической безопасности государства».

4. Формируется институт правового регулирования аграрного предпринимательства в системе аграрного права как комплексной отрасли. В качестве теоретических основ института правового регулирования аграрного предпринимательства предлагается определить: 1) новый специфический предмет правового регулирования (правоотношения), который является специфическим по субъектному составу участников и особым специфическим условиям осуществления ими предпринимательской деятельности; 2) специфические методы правового регулирования, являющиеся преимущественно программно-целевыми; 3) специфические принципы регулирования аграрного предпринимательства; 4) особенность юридического содержания правовых норм, призванных регулировать предпринимательскую деятельность в сельском хозяйстве.

5. В особых природно-климатических, экономических и социальных условиях осуществления предпринимательской деятельности на селе публично-правовые нормы правовой системы Российской Федерации должны становиться приоритетными. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве должно осуществляться в установленных Конституцией РФ целях, так как государство является субъектом государственной политической власти и является носителем публичных интересов. Публично-правовой формой воздействия государства на аграрную экономику в настоящий момент является институт государственного регулирования аграрного предпринимательства. Инструментарием в обеспечении продовольственной безопасности России путем увеличения производства сельскохозяйственной продукции будут служить преимущественно публично-правовые нормы, а не нормы частного права.

6. Публично-правовые конституционные основы охраны и защиты окружающей среды содержатся в ст. 42Конституции РФ. В правовом регулировании аграрного предпринимательства необходимо ввести принцип экологизации, нормативное содержание которого должно обозначать, что все действия субъектов аграрного предпринимательства должны быть подчинены глобальной задаче производства экологически чистого продовольствия для населения, не наносящего вреда здоровью человека, а вся производственно-хозяйственная деятельность должна строиться с учетом рационального природопользования и охраны окружающей среды.

7. Доказана неадекватность российских организационно-правовых форм для использования их в сфере аграрного предпринимательства в российских реалиях и предложены пути совершенствования их правового статуса. Природно-климатические и социально-экономические условия оказывают воздействие на формирование социального поведения граждан, ментальность и характер нации, который складывался в климатических, географических и исторических особенностях развития каждого отдельного государства. Правовые модели субъектов аграрного предпринимательства должны быть адекватными специфике сельской социальной среде, ментальности сельского населения и исторической особенности российского коллективного способа земледелия.

8. В аграрном законодательстве имеется всего два нормативных акта, регламентирующих особенности правового положения субъектов аграрного предпринимательства. Это Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации». Что доказывает вывод о слабой правовой базе аграрного законодательства. В целях совершенствования организационно-правовых форм субъектов аграрного предпринимательства предложено принять специальный закон об особенностях правового положения сельскохозяйственных коммерческих организациях в котором учесть следующее: не ограничивать максимальное число участников сельскохозяйственных обществ с ограниченной ответственностью и вкладчиков сельскохозяйственных товариществ на вере; учитывая специфические условия осуществления предпринимательской деятельности и особое социально-экономическое значение их развития, определить правоспособность сельскохозяйственных коммерческих организаций как специальную; правовая регламентация деятельности кооператива должна основываться на принципах бесприбыльности кооперативной деятельности, в связи с чем в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» необходимо предусмотреть, что меры государственной поддержки распространяются и на сельскохозяйственные потребительские кооперативы и на личные подсобные хозяйства граждан, как основной ячейки в структуре сельскохозяйственных кооперативов.

9. Предлагается иная формулировка понятия «сельскохозяйственной организации». Под «сельскохозяйственной организацией» в России следует понимать организацию, включая крестьянское (фермерское) хозяйство, осуществляющую производство, первичную и последующую переработку, хранение и реализацию сельскохозяйственной продукции незави­симо от организационно-правовой формы и доли этой продукции в доходах. При решении вопроса отнесения коммерческой организации к сельскохозяйственной или нет, стоит воспользоваться международным опытом, например, американским, а именно: 1) учитывать факт производства именно сельскохозяйственной продукции, а не какой-либо другой; 2) ресурсы и имущество, используемое предприятием, должны относиться к предметам и объектам сельского хозяйства; 3) технология производства должна быть сельскохозяйственной; 4) учитывать факт использования сельскохозяйственных природных ресурсов; 5) брать во внимание факт, что ожидаемые риски в предпринимательской деятельности участников могут быть именно от сельскохозяйственного производства; 6) определять типы проблем, для решения которых необходимо устанавливать особые правила. При возникновении спорного вопроса об отнесения субъекта к сельхозтоваропроизводителю или нет, полномочия по решению данного вопроса следует передать судебным и иным правоприменительным органам, решения которых могут быть обжалованы в соответствии с законодательством РФ.

10. Европейский подход к организации деятельности социальных кооперативов для малоимущих и безработных граждан, занятых в социально-значимой и полезной сфере экономики вполне применим в российских условиях, и на наш взгляд является одним из перспективных направлений совершенствования правового института, в области регулирования деятельности сельскохозяйственных кооперативов в России. Правовые системы Венгрии, Чехии, Словении, Польши во многом развивались по советскому сценарию, поэтому достижения и положительный опыт развития института социального предпринимательства восточно-европейского законодательства в сфере аграрного предпринимательства можно с успехом использовать в сфере развития российского права. в российской законодательной и правоприменительной практике следует придерживаться положительному опыту индустриально развитых государств в становлении и развитии сектора аграрной экономики, относясь к нему, как к социально ориентированному, путем совершенствования сельскохозяйственного кооперативного законодательства. Предлагается принять Федеральную программу объединения личных подсобных хозяйств граждан по территориальному признаку в «социальные сельскохозяйственные кооперативы» с наделением данных кооперативов статусом субъекта социального предпринимательства.

В современное время объединение граждан, ведущих личные подсобные хозяйства, возможно осуществлять на основе принципов добровольности и гарантии государственной поддержки на федеральном и региональном уровне субъектов малого и среднего предпринимательства. Данная идея мотивирована, прежде всего, необходимостью выстраивания отношений владельцев личных подсобных хозяйств граждан с органами государственной власти по вопросам участия ЛПХ в государственных целевых программах, действие которых распространяется на субъекты малого и среднего предпринимательства, а так же с кредитными организациями в целях доступа к средствам кредитования. В 2019 году в целях создания системы поддержки российских фермеров и развития сельской кооперации в России, Правительством РФ были принято Постановление № 476 от 20 апреля 2019 г. о создании системы поддержки фермеров и развития сельской кооперации в России. На основании данного постановления в субъектах принимались региональные нормативные акты, так же направленные на развитие уже региональной системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации в субъектах. Так в Республике Башкортостан Правительством РБ было принято Постановление № 267 от 30 апреля 2019 г. «Об утверждении порядков предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан в рамках реализации регионального проекта «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации»». Указанным постановлением допускалось получение грантов из соответствующих бюджетов в размере 3 млн. рублей, в случае если личные подсобные хозяйства (не менее 5 ЛПХ) создадут сельскохозяйственный потребительский кооператив.

Субсидии предоставляются сельскохозяйственным потребительским кооперативам в целях возмещения части затрат (до 50 процентов стоимости имущества), понесенных членами кооператива (личными подсобными хозяйствами) на приобретения сельскохозяйственного оборудования либо основных средств (перечень такого имущества устанавливается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации), но не более 3 млн. руб. на один сельскохозяйственный потребительский кооператив.

Таким образом, в государстве сделана попытка распространения государственной помощи и на личные подсобные хозяйства, которые по российскому законодательству не являются субъектами предпринимательства, но в силу сложившейся ситуации в стране, ЛПХ являются доминирующими среди всех сельхозтоваропроизводителей и являются участниками будущих сельскохозяйственных потребительских кооперативов, рост числа которых будет способствовать развитию сельскохозяйственной кооперации в России.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан № 254 от 5 июня 2017 г. предусмотрена компенсация 50 % затрат на приобретение личными подсобными хозяйствами сельскохозяйственной техники и оборудования. Постановлением Правительства РБ № 574 от 30 декабря 2016 г. (ред. от 15.02.2019 г) предусмотрено предоставление государственных грантов потребительским кооперативам с участием личных подсобных хозяйств граждан в целях: увеличения товарности меда за счет создания потребительских кооперативов личными подсобными хозяйствами; создание сбытового потребительского кооператива по сбору, переработке и сбыту картофеля; создание снабженческо-сбытового кооператива; развитие мелкотоварного производства по выращиванию водоплавающей птицы с участием личных подсобных хозяйств. Как правило, участниками большинства реализуемых комплексных программ по развитию сельского хозяйства в субъектах РФ, являются и личные подсобные хозяйства, объединенные в сельскохозяйственные потребительские кооперативы. Из бюджета Республики Башкортостан в 2019 году было 300 млн. руб. на возмещение части затрат сельхозтоваропроизводителей (включая личные подсобные хозяйства граждан) на приобретение сельскохозяйственной техники( Распоряжение Правительства РБ от 24 июня 2019 № 645-р «О внесении изменений в республиканскую адресную инвестиционную программу на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденную распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 28.12.2018 № 1410-р».

11. Государство, в целях решения задач обеспечения продовольственной безопасности, импортозамещения, социальных проблем на селе, должно воздействовать особыми юридическими нормами на волевое поведение участников аграрно-предпринимательских отношений. Считаем, что данные нормы являются специальными по отношению к общим нормам гражданского и предпринимательского законодательства, и являются нормами института аграрного законодательства. В целях решения указанных задач, нормативное регулирование предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве должно осуществляться с учетом приоритета конституционных основ, принципов, норм и методов аграрного права. На нормативном уровне необходимо установить технические регламенты, обязывающие сельхозтоваропроизводителей осуществлять подбор и использование культур, обеспечивающих получение экологически безопасной продукции для организма человека. Технические регламенты должны содержать требования по оптимальному выбору почвы и условий рельефа, оптимальных для сельскохозяйственных культур и сортов, минимизирующих накопление в них ксенобиотиков. Применение пестицидов и агрохимикатов строго регламентировано путем создания системы их государственной регистрации, разработаны и контролируются технические регламенты их применения. Для современного агропромышленного производства актуальной является проблема снижения, а впоследствии исключения вредного воздействия на почву и окружающую среду токсичных компонентов, используемых для защиты растений.

12. В Российской Федерации отсутствует сводный перечень экологических, санитарно-гигиенических и иных нормативов состояния земель для отдельных категорий земель. Необходимо на законодательном уровне закрепить право применения критериев определения ухудшения экологической обстановки на земельном участке, применяемых для земель сельскохозяйственного назначения, для земель других категорий, закрепив данное право постановлением Правительства РФ. Считаем целесообразным разработать данный сводный перечень и утвердить его постановлением Правительства РФ.

13. В настоящее время в России предпринята попытка правового регулирования производства органической сельскохозяйственной продукции путем разработки и принятия Федерального закона «О производстве органической сельскохозяйственной продукции и внесении изменений в законодательные акты РФ» от 03.08.2018 № 280-ФЗ (Федеральный закон РФ от 03 августа 2018 г. № 280 - ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 32 (ч 1). Ст. 5073), подготовленным Минсельхозом России, но положения закона вступят в силу с 1 января 2020 года. Получать статус органической продукции будут только те производители, которые пройдут сертификацию в аккредитованных сертифицирующих органах и будут внесены в созданный реестр производителей органической сельскохозяйственной продукции. Органическую продукцию необходимо будет производить, хранить, а также перевозить отдельно от неорганической. Необходимо разработать и принять Национальный стандарт на производство органической продукции. Так же, законодательно потребуется определить способы реализации такой продукции, порядок сертификации, требования маркировки. В Кодекс об административных правонарушениях РФ необходимо будет внести дополнительно статьи, устанавливающие административную ответственность за неправомерное использование маркировки органической продукции.

14. Исходя из анализа текста Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 07.09.2001 г. № 23 «О введении в действие санитарных правил», Роспотребнадзор, осуществляя проверки предприятий розничной торговли, не уполномочен проверять соблюдение специфических ветеринарных требований при содержании сельскохозяйственных животных. Вопросы содержания сельскохозяйственных животных, а так же достоверность сопроводительных ветеринарных документов на сырье при проверках Роспотребнадзором не проверяются. Исходя из того, что безопасность используемого мясосырья в продуктах питания, реализуемого в розничных сетях должна проверяться на всей стадии технологического процесса от содержания сельскохозяйственных животных до реализации готовой продукции, доказано, что данная деятельность должна быть подконтрольна государственному ветеринарному и санитарному надзору. Предлагается внести изменения в нормативное регулирование процедуры государственного контроля за безопасностью производства продуктов питания из животного сырья, наделив полномочиями проверки безопасности производства животноводческой продукции от стадии содержания сельскохозяйственных животных до реализации готовой продукции службы государственного ветеринарного и санитарного надзора. Проверки должны проводиться указанными органами совместно с представителями органов медицины и здравоохранения на всей стадии производства и реализации продуктов питания из животного сырья, так как безопасность продуктов животного происхождения зависит от безопасности кормов, пастбищ, лугов, земельных участков.

Выводы. В целях решения указанных проблем, считаем, что нормативное регулирование предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве должно осуществляться с учетом приоритета конституционных основ, принципов, норм и методов аграрного права, являющихся специальными по отношению к общим положениям норм гражданского и предпринимательского права. Современное аграрное производство в большей степени приобретает характер специфической предпринимательской деятельности. В новых изменяющихся условиях ведения аграрного производства государству необходимо решать новые задачи, продиктованные современными вызовами, а именно: обеспечение продовольственной безопасности страны; решение социальных проблем на селе; решение задач импортозамещения в условиях международных антироссийских санкций. Данные задачи предстоит решать в саморегулируемом процессе перехода аграрного производства в сферу предпринимательских отношений на селе. При общемировой практике признания аграрного производства убыточной сферой хозяйственной деятельности, в России возникают противоречия в практике применения гражданского и предпринимательского законодательства в процессе трансформации аграрного производства в сферу аграрных предпринимательских отношений. Автором предложена концепция правового регулирования аграрного предпринимательства основные тезисы которой изложены в данной статье.