Влияние потребностей развития космической экономики на правовое регулирование (на примере инициативы Люксембурга SpaceResources.lu)

Введение

Интерес общественности и внимание государств к космическому сектору экономики постоянно растет. Дело не только в его высокотехнологичном характере и динамичном развитии ^[1-4], но и в надеждах, которые человечество по-прежнему питает в отношении перспектив освоения космоса и влиянии космических достижений на социально-экономический прогресс в целом ^[5-6]. Согласно имеющимся данным, в течение 2010-2019 гг. среднегодовые темпы роста мировой космической экономики устойчиво превышали средние темпы роста мировой экономики более, чем в два раза ^[7-8], а ежегодно увеличивающееся число прямых и косвенных полезных результатов превышает самые смелые ожидания ^[9-10]. Только за счет использования сигналов спутниковой навигации обеспечивается около 10% ВВП Европейского союза (или 1,1 трлн. евро) ^[11]. В целом, результаты космической деятельности вносят полезный вклад в решение задач примерно по 40% направлений, указанных в рамках Целей ООН в области устойчивого развития (Sustainable Development Goals, SDGs) на период 2015-2030 годов ^[12].

Одним из ключевых факторов, влияющих на состояние и перспективы этой сферы, являются правовые регуляторы. Изменения в их системе корреспондируют с переменами во внешней среде и потребностях космического сектора экономики. Если на ранних этапах освоения космоса и становления космической индустрии основное внимание международного сообщества было направлено на создание базовых актов, определяющих основы регулирования этой деятельности и принципы отношений государств, то в XXI веке с появлением феномена «нового космоса» и расширением частной инициативы возникла потребность в создании благоприятных условий для развития глобальной космической экономики, что на национальном уровне с неизбежностью поставило вопрос об обеспечении конкурентных преимуществ собственным участникам космической деятельности. Все больше известно фактов, когда резоны политической и экономической целесообразности становятся определяющими при создании правовых стимулов для развития национального космоса. Наиболее характерными примерами являются акты США (2015) ^[13] и Люксембурга (2017) ^[14], анализу которых посвящена обширная экспертная и научная литература. В результате национальных новелл нередко возникают разного рода вызовы и коллизии, как правового, так и политического характера, включая проблемы согласования интересов различных стейкхолдеров, особенно между космическими державами и странами, только начинающими свою космическую историю ^[15].

Не менее важным является то обстоятельство, что в условиях цифровой революции, быстро меняющегося и притом обладающего высокой связностью мира правовые регуляторы становятся способны вызывать ожидаемую реакцию экономики за более короткий срок, чем в прежние времена. В работе ^[16] приводится характерный пример, показывающий различия в скорости отклика экономики на правовые акты, примерно схожие по предмету и целям регулирования (допуск частных предпринимателей к космической деятельности), один из которых был принят в начале постиндустриальной эпохи, а другой – в наши дни. Речь идет о том, что первый в истории закон о коммерциализации космоса в сфере спутниковой связи был принят в США еще в 1962 году ^[17]. В соответствии с ним была создана компания ComSat, которая вышла на годовую выручку в размере около 1 млрд. долл. США только спустя 30 лет – в начале 1990-х годов ^[18]. А в современных условиях принятие в рамках инициативы люксембургского правительства SpaceResource.lu закона, разрешающего частным компаниям добывать космические ресурсы, привело к тому, что аналогичный по размерам финансовый эффект проявился практически немедленно: только в течение 2017 года доля доходов этой страны «от нового космоса» выросла с нуля до 1,3 млрд. долл. США, что составило 2% национального ВВП ^[19].

Эти и другие факты свидетельствуют, что внимание к процессам трансформации правовых регуляторов в сфере космической экономики, в частности мониторинг новелл, способных привести к «подрывным» (disruptive) эффектам, является объективно необходимым, поскольку происходящие в международном космическом праве и экономике быстрые и масштабные процессы напрямую касаются интересов Российской Федерации.

Настоящая работа, посвященная анализу ряда политико-правовых эффектов, возникающих в связи с реализацией стратегии Люксембурга в сфере космических ресурсов, продолжает цикл исследований международного опыта по созданию благоприятных условий для новых видов космической деятельности. Рассматриваются различные многоуровневые процессы, развивающиеся с момента старта люксембургской инициативы SpaceResources.lu в феврале 2016 года по декабрь 2019 года.

Инициативы Люксембурга - инструмент расширения «окна» правового дискурса

После того, как правительство Люксембурга в феврале 2016 года приступило к реализации решения по созданию благоприятных правовых и институциональных условий для привлечения в страну зарубежных компаний, специализирующихся в сфере передовых космических технологий (т.н. Инициатива по добыче космических ископаемых - Space Resources Mining Initiative) ^[20], автором была высказана гипотеза, что этот «лабораторный эксперимент» на части территории Европы может стать предвестником необратимых изменений в системе международного космического права ^[21].

Как известно, менее, чем через полтора года, эта страна вслед за США ^[13] первой на Старом континенте приняла Закон о разведке и использовании космических ресурсов (вступил в силу 2 августа 2017 г.) ^[22]. Характерно, что данный акт имел целью создание благоприятных правовых условий не столько для национальных компаний, сколько для любых зарубежных участников космической деятельности, желающих перенести свою активность в юрисдикцию Люксембурга. Фактически, тем самым в системе международного права была создана «офшорная зона», в рамках которой гарантировалась правовая определенность компаниям, предполагающим заниматься в обозримом будущем разведкой и добычей космических ресурсов.

Последовавшие за этим события показали, что какими бы юридически спорными ^[23] и политически маргинальными не представлялись инициативы одного из самых маленьких европейских государств, его репутация надежной «финансовой гавани», готовность предложить «целую экосистему и экспертные знания для привлечения капитала» ^[24], правительственная поддержка, развитая инфраструктура и правовая база, созданная в интересах операторов космической деятельности, обеспечили возникновение устойчивой «точки роста» новой космической экономики с правилами игры, отличными от существующих ^[25]. Одним из свидетельств того, что действия не США, а именно Люксембурга ускоряют оформление правового режима для новой и, по большому счету, еще не существующей сферы космической деятельности (разведка, добыча и использование ресурсов космоса), является заявление российского правительства (март 2019) о начале переговоров по подписанию рамочного соглашения о кооперации в области исследования и использования космического пространства. В отличие от зарубежных комментаторов ^[26-27], российская сторона неоднократно подчеркивала, что речь напрямую не идет о проектах по добыче космических ресурсов, поскольку при отсутствии соответствующего национального законодательства она «придерживается правового регулирования космических исследований, принятого в рамках ООН». Однако в рамках более широкого соглашения будет уточнено, каким образом регулирование в области добычи и использования космических ресурсов может быть применимо к России ^[28].

Создание национального космического агентства (Luxembourg Space Agency) ^[29], взявшего на себя руководство инициативой SpaceResources.lu, и наличие многоуровневой, разветвленной системы поддержки правительственной деятельности по «обеспечению правовой определенности» в области разведки и добычи космических ресурсов (от серии крупных международных форумов по вопросам космических ресурсов ^[30-31] до открытия разного уровня образовательных программ ^[32-34]) привлекли к Люксембургу внимание крупнейших космических агентств мира, правительств и бизнес-структур. Постоянно растущий пул партнеров люксембургской инициативы ^[35-36] усиливает возможности по преодолению исторически сложившихся правовых барьеров и перспективы трансформации принципиальных подходов по вопросу о частной добыче и коммерческом использовании космических ресурсов. Таблица 1 представляет не только хронологию присоединения новых партнеров, поддерживающих политику Люксембурга в области космических ресурсов, но и демонстрирует их «вес» на международной космической арене.

Таблица 1. Рост международного интереса и поддержки инициатив Люксембурга по обеспечению правовой определенности в области разведки, добычи и использования космических ресурсов

Что касается Российской Федерации, то наша страна, жестко выступая против шагов по принятию национального законодательства, разрешающего частное присвоение космических ресурсов, но проявляя сдержанный интерес к инициативе SpaceResources.lu, использует консультативные механизмы для взаимодействия с Люксембургом. Так, помимо уже упомянутого выше заявления Правительства Российской Федерации о намерении подготовить рамочный документ о кооперации в области исследования и использования космического пространства, в феврале 2018 года было подписано российско-люксембургское соглашение о создании Совета по научно-технической кооперации в области экологических технологий, технологий добычи полезных ископаемых в экстремальных условиях и космических технологий ^[39].

Как представляется, аналогичных сдержанных подходов придерживается правительство Китайской Народной Республики. Однако наряду с рамочным межправительственным меморандумом о взаимопонимании по вопросам укрепления научного, технического, экономического и политического взаимодействия в области исследования и использования космического пространства в мирных целях Китайская сторона, используя инструменты «научной дипломатии», приняла решение о создании непосредственно в Люксембурге лаборатории по исследованию космического пространства.

Несмотря на настороженное отношение крупнейших космических держав (за исключением США), инициатива Люксембурга, которая де-факто создает «офшорную зону» в системе международного космического права, становится примером для других государств. Так, в октябре 2019 года Объединенные Арабские Эмираты объявили о создании специализированной свободной экономической зоны для космических компаний. Следуя опыту Люксембурга, руководство ОАЭ предлагает потенциальным инвесторам выгоды «правовой определенности» и уже разработало законы, регулирующие добычу минералов в космосе, космический туризм и других сферы, включая легальное владение и торговлю метеоритами» ^[40].

Ранее, в том числе и автором, неоднократно отмечалось, что судьба спорных с точки зрения международного права национальных законов и инициатив в сфере космических ресурсов будет, в конечном счете, зависеть не столько от результатов теоретических дискуссий и дипломатических демаршей на глобальном уровне, сколько от конкретных действий государств в рамках собственной юрисдикции ^[41-43]. Фактически, действия ОАЭ означают не просто дальнейшее расширение «окна дискурса» («окна Овертона») применительно к проблематике космических ресурсов: Если рассуждать негативно, то теперь, наряду с США и Люксембургом, в единой международно-правовой ткани появилось еще одно самовольное исключение (иными словами «дыра»), либо, если рассуждать позитивно, - новая «активная точка», генерирующая поток изменений, нацеленных на трансформацию прежнего порядка.

Еще одним примером эффективности идеи свободной зоны как «подрывной (disruptive) технологии» для решения вопросов добычи и использования космических ресурсов является недавнее заявление Китая о планах создания такого объекта на Луне. По оценкам китайских экспертов, лунная свободная зона может появиться к 2050 году и будет приносить прибыль около 10 трлн. долл. США в год ^[44-46]. Очевидно, что разработка правового режима для внеземной свободной зоны является настоящим вызовом для современного международного космического права.

Инструменты «мягкого права» и «мягкой силы»

Необходимо отметить, что развитие космического «хаба» в Люксембурге сопровождается не только приобретениями, но и потерями. Например, два американских стартапа, ставших в середине 2016 года первыми резидентами люксембургской инициативы, были приобретены другими бизнес-структурами, не заинтересованными в космических ресурсах (так, компания Planetary Resources Inc. в 2018 году продана основателям криптовалютной биржи Ethereum). Более того, из-за соглашения с Planetary Resources Inc. правительство Люксембурга потеряло свои инвестиции в размере 12 млн. долл. США ^[47]. Однако, эти события не повлияли на стратегию Люксембурга и его намерения стать центром распространения (hotbed) новых идей и практик в области регулирования космических ресурсов и, как следствие, изменения ситуации в глобальном масштабе.

Одним из инструментов, используемых для «гармонизации» основополагающих принципов международного космического права с потребностями современной космической экономики и новыми вызовами, которые не могли предвидеть создатели пяти базовых договоров Организации Объединенных Наций по космосу (1967-1979), является так называемое «мягкое право» (soft law). Такой подход широко используется в урегулировании самых различных вопросов на международном уровне. И юристы все больше склоняются к тому, что в современных условиях эффективность международного космического регулирования зависит не столько от «грандиозных предложений по всеобъемлющему новому Договору по космосу», сколько от в хорошем смысле слова рутинной, основанной на прагматических подходах работы по обновлению и совершенствованию стандартов безопасности, технических стандартов, развитию мер транспарентности и укрепления доверия, разработке международных кодексов поведения, национальных или региональных типовых законов, координации усилий разных стран в рамках правительственных и неправительственных органов ^{[48, c.4]}.

Однако, представляется, что в ряде случаев, к которым относится и проблема космических ресурсов, использование технологий soft law является способом «обойти» действующие нормы международного космического права, препятствующие обеспечению гарантий экономических интересов. Так, например, со-основатель Гаагской международной рабочей группы по вопросам управления космическими ресурсами и одна из самых активных адептов правовой допустимости частной добычи и использования космических ресурсов профессор Таня Масcон-Цвон (Tanja Masson-Zwaan) последовательно продвигает идеи о необходимости переноса акцента с теоретических дискуссий о принципах на более практические вопросы стандартизации и глобального регулирования разведки, добычи и использования космических ресурсов и ценности «инклюзивных дискуссий в неполитизированной атмосфере» ^[49].

Возникающее в результате реализации такой стратегии многомерное, гибкое, саморазвивающееся институциональное образование становится эффективной платформой для продвижения правовых новелл и революционных трансформаций в системе международного космического права. При этом основные изменения в представлениях и позициях (а самое главное – их закрепление) происходят в процессе обсуждения, разработки и согласования разного рода формально необязательных документов – концепций, правил, руководств, стандартов, рекомендаций. Как образно отмечают эксперты, сегодня «мягкое право» устанавливает жесткие нормы ^[50].

Наряду с деятельностью Гаагской международной рабочей группы по вопросам управления космическими ресурсами ^[51], примером, демонстрирующим подобную технологию, являются рекомендации австралийских экспертов по вопросам развития системы глобального космического управления ^[48]. В преамбуле раздела о космических ресурсах авторы суммируют теоретико-правовые вопросы, которые на сегодняшний день остаются «камнем преткновения» для международного космического сообщества: Как следует толковать положения Договора о космосе и Соглашения о Луне – в частности положения о глобальном управлении космическим пространством, применительно к вопросам возвращения природных ресурсов из космического пространства – будь то с Луны, астероидов или любого другого источника? Как следует понимать значение принципа «общее наследие человечества» применительно к космическому пространству? Следует ли ставить знак равенства между добычей космических ресурсов и провозглашением суверенитета над небесными телами? Что именно подразумевают основополагающие акты под небесным телом?

Далее показан гораздо более широкий перечень практических вопросов, имеющих отношение к добыче и использованию космических ресурсов: начиная от того, каким образом можно было бы извлекать, транспортировать и перерабатывать ресурсы космического пространства, до обсуждения гарантий инвестиций и защиты прав интеллектуальной собственности, а также возможных рисков и угроз, связанных с новым видом космической деятельности, как и способов ликвидации их последствий.

В качестве выхода из ситуации предлагается алгоритм действий из пяти этапов:

- развитие глобального общественного диалога (инклюзивные дискуссии) по всему кругу вопросов, связанного с добычей и использованием ресурсов космоса;

- создание комиссии высокого уровня, способной преодолеть противоречия между теми, кто готов нести расходы для того, чтобы добыча космических ресурсов стала возможной, и теми, кто требует «справедливого разделения выгод от космоса» на основе международных принципов;

- разработка нового международного правового акта или соглашения необязательного характера, которые позволили бы создать новый международный режим, обеспечивающий как возможность добычи космических ресурсов, так и возможность совместного использования получаемых выгод;

- официальное принятие модельного (типового) национального космического закона, регулирующего вопросы добычи и использования космических ресурсов;

- инициирование исследований с участием всех заинтересованных государств для определения способов согласования порядка международного налогообложения или распределения выгод между странами от космической деятельности в сфере добычи и использования ресурсов космоса, включая вопросы о возмещении крупных инвестиционных расходов ^{[48, c. 31-32]}.

Как представляется, такого рода механизм решения возникших проблем сам по себе является инструментом влияния, позволяющим добиться международного одобрения (или нейтралитета) в отношении решений, гарантирующих субъектам, способным добывать ресурсы в космосе, право на их присвоение и использование.

Еще одним эффективным механизмом, который правительство Люксембурга последовательно использует для трансформации жестких подходов международного права в отношении идеи частного присвоения космических ресурсов, являются академические контакты, образовательное сотрудничество, консультационная помощь и другие инструменты «мягкой силы».

Помимо уже упомянутых выше широких форумов, вроде ставшей традиционной Недели космических ресурсов (Space Resources Week), в рамках которой проходит Саммит по добыче космических ресурсов (Mining Space Summit), Университет Люксембурга продвигает магистерскую мультидисциплинарную программу, а также новый инициативный проект «Космическое право для новых космических акторов», поддержанный Управлением ООН по вопросам космического пространства (UNOOSA). Предполагается, что в рамках этого люксембургского проекта те государства, которые еще только делают первые шаги в собственной космической истории, смогут получить адресное содействие при разработке национального космического законодательства и/или космической политики ^[12].

Сочетание всех методов «мягкого права» и «мягкой силы» позволяет создавать единую, постоянно расширяющуюся политико-правовую экосистему, в основе которой, помимо идей уважения к базовым нормам международного космического права, лежат также специфические представления, концепции, стандарты, деловые практики, свойственные конкретным правовым школам и организациям. Эти процессы требуют не только «инклюзивного», но и проактивного участия российских стейкхолдеров с целью влияния на их развитие в соответствии с интересами Российской Федерации.

Заключение

Политико-правовые регуляторы играют исключительно важную роль в судьбе космической экономики, создавая возможности, либо барьеры для переформатирования «сферы космоса» на новых основаниях. В современных условиях значение имеет не только качество разрабатываемых мер, но и скорость их принятия, поскольку именно этот фактор влияет на обеспечение конкурентных преимуществ национального бизнеса на глобальном космическом рынке ^[52].

Принятие правовых и организационных решений, не в полной мере соответствующих действующим принципам международного космического права, но при том обеспечивающих преимущества участникам космической деятельности на национальном уровне, из локальных событий превращается в тренд. Анализ показывает, что потребности экономических агентов в разработке прагматичных моделей регулирования новых сфер космической деятельности на уровне национального законотворчества все чаще начинают перевешивать разумные сомнения, как и аргументы о необходимости теоретического обоснования предлагаемых новелл и их непротиворечивой имплементации в сложившуюся систему международного космического права.

Спорные законы США и Люксембурга в сфере космических ресурсов, инициатива SpaceResources.lu, деятельность международной Гаагской рабочей группы по вопросам управления космическими ресурсами, создание свободной зоны в Объединенных Арабских Эмиратах, другие события стоит рассматривать как политико-правовую технологию, нацеленную на создание и легализацию «благоприятных юрисдикций», которые обеспечивают своим резидентам «правовую определенность», а точнее - конкурентные преимущества на новых космических рынках.

Как представляется, космическое право, понимаемое во всей совокупности международных и национальных актов, в настоящее время является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей. Интерес к событиям, происходящим в этой сфере, а также в глобальном управлении космической деятельностью, чрезвычайно высок. Как уже неоднократно отмечалось, разнообразные предвестники свидетельствуют о том, что система международного космического права и политики подошла к точке бифуркации, в окрестностях которой наблюдается огромное количество быстрых процессов, сопровождающихся увеличением не только числа новых вызовов, идей, концепций и оригинальных решений, но также ранее не существовавших рисков и непредвиденных последствий. Помимо прочего, эксперты прогнозируют не только возможность космической трансформации глобальной экономики в целом ^[7], но и возникновение феномена космического государства ^[53-54]. Можно также предположить, что развитие анализируемых в настоящей статье тенденций способно привести к скачкообразному изменению общих правил конкурентной игры на глобальном космическом рынке.

Инициативы Люксембурга являются важной частью сложного, полицентричного, многоуровневого процесса создания нового космического права для новых видов космической деятельности. Указанный процесс находится в активной стадии, а последствия его будут иметь существенное значение для глобальной космической экономики и для российского космоса, который является ее частью.

В целом необходимо отметить, что рассматриваемые в настоящей статье процессы и факты подтверждают вывод о том, что в условиях быстро меняющегося мира, резко возрастает роль инновативных подходов в управлении развитием, поскольку опережающее создание эффективных политико-правовых механизмов регулирования новых видов деятельности и отношений способно обеспечить исключительные социально-экономические выигрыши. Осмысление происходящих перемен и прогнозирование их последствий, как для системы международного космического права, так и для позиций России на глобальном космическом рынке, является актуальной задачей, решение которой требует междисциплинарных подходов.