Унификация норм о примирительных процедурах и ее основные параметры (по Федеральному закону от 26.07.2019 № 197-ФЗ)

Плешанов Александр Геннадьевич кандидат юридических наук доцент, кафедра гражданского процесса, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, оф. 404 Pleshanov Alexander PhD in Law Associate Professor of the Department of Civil Process at Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21, of. 404 algenp0911@gmail.com

В развитии цивилистического процесса России отчетливо прослеживаются тенденции дифференциации и унификации. При этом в науке пока не сформировался единый подход к пониманию понятия «цивилистический процесс». По мнению ряда ученых, административное судопроизводство включается в содержание цивилистического процесса наряду с гражданским и арбитражным процессами ^{[8, с. 87; 22, с. 92]}. В соответствии с другой точкой зрения понятием «цивилистический процесс» охватывается совокупность гражданского и арбитражного процесса, административное судопроизводство представляет собой особый порядок рассмотрения дел, не являющихся частью цивилистического процесса ^{[20, с. 52-53; 26, с. 16-18]}.

По мнению автора настоящей статьи, более правильной является первая точка зрения, прежде всего, по причине генетической связи между субъективными правами, защита которых является целью административного иска, и предметом судебного рассмотрения в гражданском процессе: посредством разрешения спора между гражданином и носителем публичных властных полномочий происходит «снятие барьеров» для реализации субъективных материальных прав граждан в различных сферах праовоотношений.

В пользу триединства цивилистического процесса свидетельствуют и законодательные изменения в правовом регулировании общих процессуальных институтов, таких как судебный приказ, упрощенное производство, отказ в принятии искового заявления, а также сближение судоустройственных моделей пресмотра судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов ^[5].

В этой связи трудно не согласиться с мнением С. Ф. Афанасьева и В. Ф. Борисовой, согласно которому законодатель, абстрагировавшись от идеи создания единого процессуального кодекса, развивает идею унификации нормативных директивных установок путем внесения изменений в положения, регулирующие тот или иной процессуальный институт ^{[3, с. 75]}. Представляется, что в Федеральном законе от 26.07.2019 № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 26.07.2019 № 197-ФЗ) ^[29] предпринята очередная попытка унификации, на сей раз — в рамках института примирительных процедур. Каковы основные параметры предпринятых законодательных новаций?

Для ответа на этот вопрос необходимо хотя бы в самом общем виде определиться с самим термином «унификация». Согласно превалирующей в литературе точке зрения унификацию в праве необходимо рассматривать как «устранение различий в регулировании определенных отношений» ^{[4, с. 45]}, как «приведение к единообразию, к единой форме или системе норм отрасли права» ^{[31, с. 118]}. По нашему мнению, следует различать два схожих, но нетождественных, понятия, характеризующих процессы развития в правовом регулировании — систематизация и унификация. Если систематизация норм предполагает их сведение в один правовой институт по признаку предмета регулирующего воздействия, внешней формой выражения которого является самостоятельная глава кодифицированного нормативного правого акта, то унификация норм на уровне межотраслевого правового института — синхронизацию норм данного института, содержащихся в различных кодифицированных нормативных актах, образно выражаясь, приведение их к единому правовому «знаменателю», иначе говоря — устранение неоправданных различий и противоречий в регулировании института между тремя подотраслями цивилистического процессуального права.

При этом приведение норм синхронизируемого института к одному правовому знаменателю предполагает «снятие» различий и противоречий, во-первых, по кругу примирительных процедур; во-вторых, по пределам применения примирительных процедур; в-третьих, по порядку применения примирительных процедур.

Как нам представляется, в целом проведенную законодателем унификацию норм о примирительных процедурах можно признать соответствующей всем трем перечисленным параметрам.

Синхронизация по кругу примирительных процедур.

К моменту принятия Федерального закона от 26.07.2019 № 197-ФЗ можно было говорить о существовании различных подходов к регулированию примирения в трех кодифицированных нормативных актах — ГПК ^[6], АПК ^[2], КАС ^[15].

Эволюция этих подходов в самом общем виде выглядит следующим образом. До 2002 года, когда был принят действующий АПК РФ, можно было говорить лишь об одной примирительной процедуре в российском цивилистическом процессе — мировом соглашении, причем нормы, которыми эта процедура регулировалась, традиционно были разбросаны по различным главам кодифицированных актов (ГПК и АПК) ^[17]. В АПК 2002 года правовая категория «примирительные процедуры» впервые получила закрепление в специальной главе (гл. 15), что однако не привело к созданию целостной системы примирения в арбитражном процессе, поскольку гл. 15 АПК фактически содержала нормы только об одной примирительной процедуре — о мировом соглашении.

В 2010 году существовавшие в ГПК и АПК нормы о мировом соглашении были дополнены нормами о праве сторон передать спор, по которому уже имеется гражданское дело в суде, на урегулирование в рамках процедуры медиации. При этом многие вопросы применения медиации в рамках возбужденного гражданского и арбитражного процесса оставались неурегулированными. Что касается КАС, в нем изначально содержалась только одна статья о примирении (137 КАС РФ), в которой получил нормативное закрепление аналог мирового соглашения — соглашение о примирении.

Федеральный закон от 26.07.2019 № 197-ФЗ зафиксировал единый для всех трех процессуальных кодексов перечень примирительных процедур, который включает в себя переговоры, посредничество, в том числе медиацию, и судебное примирение (ст. 153.3 ГПК, ст. 138.2 АПК и ст. 137.3 КАС). При этом законодатель устанавливает общее дозволение, в соответствии с которым стороны вправе урегулировать спор путем использования других примирительных процедур, если это не противоречит федеральному закону.

Представляется, что данная норма носит перспективный характер, т. е. рассчитана на возможное в будущем появление в законодательстве иных (помимо прямо указанных в ГПК, АПК и КАС) примирительных процедур. В то же время рассматриваемое правило допускает применение существующих де-факто процедур в качестве примирительных, если это не противоречит федеральному закону. Так, сверка документов (расчетов), применяемая в практике арбитражных судов, прямо не закрепляется процессуальными кодексами в качестве примирительной процедуры, что отчасти справедливо, поскольку ее основное предназначение состоит в уточнении позиций сторон относительно пределов заявленного требования, прежде всего его размера. Однако, совершенно очевидно, что результатами проведения такой процедуры могут быть и те результаты, которые характерны для примирительных процедур. Косвенным подтверждением этого, на наш взгляд, можно считать тот факт, что проектом единого ГПК РФ сверка документов предусматривалась в качестве самостоятельного вида примирительных процедур (ст. 186 проекта) ^{[16, с. 82]}. С другой стороны, сверка документов (расчетов) может быть и частью (элементом) любой из трех примирительных процедур, предусмотренных законодательством — переговоров, медиации и судебного примирения.

Таким образом, можно констатировать появление в процессуальном законодательстве по существу одной ранее совершенно неизвестной российскому судопроизводству примирительной процедуры — судебного примирения. Две других процедуры — переговоры и медиация — по вполне понятным причинам нельзя считать новыми. Медиация, как отмечалось выше, была легализована в российском судопроизводстве в 2010 году. Что касается переговоров, их неформальное (вне зависимости от прямого закрепления в качестве одного из видов примирительных процедур) применение в цивилистическом процессе не вызывает сомнений. Ведь без переговоров (в том или ином виде) трудно представить заключение мирового соглашения, которому обычно предшествует совместная выработка сторонами спора условий, на которых они соглашаются урегулировать возникший спор.

Правда, нельзя не отметить, что законодатель фактически говорит не о двух, а о трех процедурах, основанных на привлечении нейтрального третьего лица для урегулирования спора — посредничестве, медиации и судебном примирении. Если отличительная черта судебного примирения выражается в особом субъекте проведения процедуры — судебном примирителе, статус которого достаточно полно регулируется законодательством, то отличие между посредничеством и медиацией законом не раскрывается. При этом было бы очевидно не верно утверждать, что законодатель просто использует двойную терминологию для обозначения одной процедуры, исходя только лишь из того обстоятельства, что в главах процессуальных кодексов, регулирующих примирительные процедуры, имеется специальная статья, посвященная медиации, но при этом отсутствует специальная статья, посвященная посредничеству. По-видимому, исходя из свободы выбора сторонами примирительных процедур из числа не противоречащих федеральному закону, законодатель имеет в виду возможность применения посредничества, не основанного на медитативных технологиях урегулирования юридических конфликтов, но осуществляемого посредником-консультантом, который, при необходимости (в отличие от посредника-медиатора), может разъяснить сторонам правовые последствия того или иного решения по возникшему между ними спору ^[27]. Иными словами, речь идет о двух понятиях, обозначающих схожие процедуры. Более широкое понятие — посредничество — предполагает привлечение сторонами нейтрального лица для урегулирования спора без применения медитативных технологий. С помощью другого, более узкого понятия — медиация — законодатель обозначает особый вид посредничества, отличительной чертой которого является применение специальных технологий содействия сторонам в урегулировании спора лицом или несколькими лицами, получившими дополнительное образование по программе применения процедуры медиации (дополнительное профессиональное образование по вопросам применения процедуры медиации).

Если же говорить о сфере, в которой по Федеральному закону № 197-ФЗ произошло наиболее существенное расширение круга примирительных процедур, то такой сферой, безусловно, является административное судопроизводство. Как известно, Федеральный закон № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее — Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ) ^[28] изначально не содержал запрета на проведение медиации по публично-правовым спорам, однако возможность ее применения увязывалась с наличием прямого указания об этом в иных федеральных законах (ч. 3 ст. 1), но за период с 2010 по 2019 годы таких прямых указаний так и не появилось.

Нормативное закрепление возможности применения медиации в производстве по делам из административных и иных публичных правоотношений означает, что урегулирование налоговых споров, споров в таможенной сфере, других административных споров, не требует того, чтобы соответствующее положение (о медиации) было включено в отраслевые федеральные законы.

Синхронизация по пределам применения примирительных процедур.

Пределы применения различных примирительных процедур в гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах имеют как черты сходства, так и определенные особенности. При этом особенности в основном связаны с тем, что все примирительные процедуры, введенные в законодательство Федеральным законом от 26.07.2019 № 197-ФЗ, имеют объективные ограничения по сфере применения (кругу дел) в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве.

Общие черты, характеризующие пределы применения примирительных процедур по ГПК, АПК и КАС, сводятся к стадиям процесса, на которых возможно урегулирование спора путем использования примирительных процедур, и добровольности их применения.

Все три процессуальных кодекса устанавливают единый стандарт применения примирительных процедур по стадиям процесса: примирение сторон возможно на любой стадии процесса и при исполнении судебного акта, если иное не предусмотрено соответствующим кодексом и иным федеральным законом (ч. 4 ст. 138 АПК, ч. 4 ст. 153.1 ГПК, ч. 2.1 ст. 137 КАС). Представляется, что данная норма является логическим продолжением ставшего традиционным для российского процессуального законодательства подхода, согласно которому мировое соглашение может быть заключено сторонами на любой стадии процесса и при исполнении судебного акта (ч. 1 ст. 39 ГПК, ч. 4 ст. 46 КАС, ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 139 АПК). Иными словами, принципиальной является позиция, допускающая возможность урегулирования спора самими сторонами не только до вынесения судебного акта, которым дело разрешается по существу, но и после его вынесения и даже в период исполнения такого акта, в том числе в принудительном порядке. Вопрос же о порядке достижения такого урегулирования (механизме урегулирования) имеет, хотя и важное, но все же второстепенное значение.

С точки зрения приоритета мирного урегулирования спора перед общим порядком судопроизводства было бы странным не использовать механизм примирения в полной мере, то есть путем применения любой примирительной процедуры и вплоть до полной реализации главной и конечной задачи судопроизводства по гражданским, административным делам и экономическим спорам — восстановление нарушенного права или охраняемого законом интереса. Однако, сказанное не отменяет проблемы пределов применимости отдельных результатов примирения по конкретным категориям дел, о которой пойдет речь ниже. Если примирение с конкретным результатом в виде мирового соглашения или соглашения о примирении недопустимо в суде первой инстанции, то оно недопустимо и при проверке или пересмотре судебного акта по данному делу в судах вышестоящих инстанций.

И все же, говоря о стадиях, на которых возможно примирение, нельзя не отметить одно расхождение в регулировании, которое не было устранено Федеральным законом от 26.07.2019 № 197-ФЗ. Это расхождение касается возможности реализации судом полномочия по утверждению мирового соглашения в стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Казалось бы, очевидное несоответствие подходов процессуальных кодексов в регулировании обозначенного вопроса давно требует устранения. Ведь невозможно объяснить, почему при том, что и ГПК, и АПК, и КАС предусматривают такую процедурную конструкцию, как предварительное судебное заседание, ГПК и КАС допускают утверждение мирового соглашения в рамках предварительного заседания (ч. 1, 4 ст. 152 ГПК; ч. 4 ст. 137 КАС), рассматривая реализацию данного полномочия как проявление одной из целей проведения такого заседания — процессуального закрепления распорядительных актов сторон, АПК же, напротив, исходит из возможности утверждения мирового соглашения исключительно в стадии судебного разбирательства, в частности в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 137 АПК ^{[13, 21]}.

Еще одно общее правило применения примирительных процедур выражено в принципе добровольности, согласно которому стороны после обращения в суд вправе использовать примирительные процедуры для урегулирования спора; примирительная процедура может быть проведена по ходатайству сторон (стороны) либо по предложению суда.

Однако представляется, что добровольность как общее правило применения примирительных процедур, которое имеет общие корни с диспозитивностью цивилистического процесса и частно правовой природой самих примирительных процедур, может иметь и определенные исключения, обусловленные соображениями оптимизации процедур, применяемых в судопроизводстве, и процессуальной экономии. Так, по нашему мнению, в перспективе было бы оправданным закрепление наряду с добровольным также и обязательного применения всех трех закрепленных процессуальными кодексами примирительных процедур по указанным законом категориям дел, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. При этом успешное формирование корпуса судебных примирителей могло бы стать своеобразной организационной основой для введения в процессуальное законодательство процедуры обязательной информационной встречи сторон спора с судебным примирителем или медиатором (по выбору самих сторон) и полномочия суда по направлению сторон на такую встречу в рамках подготовки к судебному разбирательству по отдельным категориям дел, исчерпывающим образом перечисленным в законе.

В этой связи представляется интересным опыт нормативного регулирования медиации в Италии ^[12], попытки использования которого предпринимаются в республике Беларусь. Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 19 июня 2019 года в первом чтении принят проект Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам медиации» ^[11], по которому суду предоставляется право (в том числе по спорам между организациями) по собственной инициативе при отсутствии возражений истца и ответчика направить их для урегулирования спора с участием медиатора (п. 1 ст. 2, п. 7 ст. 3, п. 1, 7 ст. 6 закона). Такое направление, по смыслу законопроекта, подразумевает обязанность сторон получить информацию о процедуре медиации (ее целях, принципах и правилах проведения, правах и обязанностях сторон в медиации, функциях, правах и обязанностях медиатора, порядке и правовых последствиях заключения медиативного соглашения) на информационной встрече с медиатором для принятия осмысленного решения о передаче спора на рассмотрение в рамках данной процедуры.

По сути, такой вариант можно было бы считать компромиссом между добровольностью и обязательностью применения примирительных процедур по делам, в которых предпочтительность примирения обусловлена спецификой спорных материальных правоотношений, в частности о расторжении брака, разделе совместного имущества супругов, об устранении препятствий в общении с ребенком бабушки и дедушки, а также иных близких родственников ребенка. С одной стороны, направление по инициативе суда означало бы обязательное прохождение сторон через процедуру информационной встречи с медиатором или судебным примирителем. С другой стороны, окончательное решение о применении судебного примирения или медиации, основанное на полученной в ходе встречи развернутой информации, осталось бы на усмотрении самих сторон.

Однако уже сейчас заслуживает внимания появление в процессуальном законодательстве нормы, в которой говорится об обязательных переговорах, то есть переговорах, необходимость проведения которых может быть предусмотрена законом или договором (ч. 3 ст. 153.4 ГПК, ч. 2 ст. 138.3 АПК, ч. 3 ст. 137.4 КАС). По смыслу данной нормы на суд возлагается полномочие по проверке факта проведения переговоров между сторонами, если выясняется, что их проведение по спору, возникшему между сторонами, является обязательным в силу прямого указания закона или наличия соответствующей оговорки в договоре.

В то же время, АПК не определяет, как надлежит поступать суду при выявлении факта непроведения обязательных переговоров. Как представляется, возможны как минимум два варианта разрешения такой ситуации. Если исходить из понимания обязательных переговоров как исключительно примирительной процедуры, то суд должен направить стороны на переговоры ex officio (в отличие от медиации, без ходатайства сторон в силу обязательности переговоров), предоставив им определенный срок, а затем зафиксировать достигнутый сторонами результат по правилам ст. 153.7 ГПК, ст. 138.6 АПК, ст. 137.7 КАС путем вынесения соответствующего судебного акта. При таком толковании необходима нормативная конкретизация круга дел, по которым переговоры рассматриваются как обязательная примирительная процедура в рамках уже возбужденного процесса. Если же понимать обязательные переговоры как разновидность досудебного порядка урегулирования спора, то вопрос о правовых последствиях непроведения переговоров должен решаться в зависимости от стадии процесса, на которой выявлен данный факт, в контексте возвращения заявления (ст. 15 ГПК, ст. 129 АПК, ст. 129 КАС) или оставления заявления без рассмотрения (ст. 222 ГПК, ст. 148 АПК, ст. 196 КАС) по аналогии с претензионным порядком урегулирования спора. Такой подход к пониманию обязательных переговоров требует законодательной конкретизации круга дел, по которым переговоры рассматриваются как обязательный досудебный порядок урегулирования. Учитывая, что приведенные варианты применения процедуры переговоров не являются взаимоисключающими, при соответствующей нормативной конкретизации случаев обязательного проведения переговоров (как обязательного досудебного порядка урегулирования спора и как обязательной примирительной процедуры, применяемой после возбуждения дела в суде), в будущем возможно применение обоих указанных подходов.

Пределы применения судебного примирения по категориям споров, рассматриваемых в порядке гражданского, арбитражного и административного судопроизводства, законом прямо не регулируются. По мнению автора настоящей статьи, в данном случае следует констатировать осознанную позицию законодателя, которую можно считать своеобразным продолжением традиции в правовом регулировании мирового соглашения. Дело в том, что ведь и ранее, как в советский так и в постсоветский период, отечественный законодатель воздерживался от закрепления прямых нормативных запретов на заключение мирового соглашения по отдельным категориям гражданских дел и дел по экономическим спорам. Только в КАС РФ впервые получил закрепление прямой запрет на утверждение соглашения о примирении и то лишь по одной категории административных дел — об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 12 ст. 213 КАС).

Думается, не устанавливая прямых запретов на применение той или иной примирительной процедуры, законодатель исходит из невозможности исчерпывающего регулирования данного вопроса в условиях огромного количества различных категорий дел, рассматриваемых судами. Тем самым определение пределов применения различных примирительных процедур оставляется законодателем на усмотрение правоприменителя.

Показательной в этом смысле является обновленная редакция нормы о медиабельности споров, закрепленная специальным федеральным законом. Так, согласно ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ в ред. Федерального закона от 26.07.2019 № 197-ФЗ процедура медиации может применяться после возникновения споров, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, административного судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах.

В то же время очевидно, что правило ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ явно рассчитано на применение в системе с нормой ч. 3.1 ст. 4 КАС, которая допускает ограничение права сторон использовать примирительные процедуры после обращения в суд для урегулирования возникшего административного спора нормами самого КАС. Таким образом, можно констатировать два ограничения на использование примирительных процедур (в том числе медиации) по административным делам: во-первых, они могут применяться только по административным делам, в которых имеется спор об административном или ином публичном праве; во-вторых, использование примирительных процедур возможно, если для конкретной категории административных дел КАС не предусматривает прямого запрета на их использование.

На сегодняшний день ни один из трех процессуальных кодексов не устанавливает прямых запретов на применение той или иной примирительной процедуры (переговоры, медиация, судебное примирение) по отдельным категориям дел. Однако было бы неверно говорить о том, что усмотрение правоприменителя при решении вопроса о возможности применения той или иной примирительной процедуры носит ничем неограниченный характер.

Рассмотрим критерии, используя которые можно адекватно определить пределы применения примирительных процедур.

Спорный характер дела как критерий использования примирительной процедуры.

Современный цивилистический процесс характеризуется многоформием, то есть разнообразием процедур рассмотрения дел, которое основано на специфике их материально-правовой природы. Одной из особенностей, обусловленных материально-правовой природой дел, является их бесспорность, понимаемая как отсутствие спора о праве гражданском (в широком смысле слова). Бесспорность характерна для всех дел особого производства гражданского и арбитражного процессов, а также для требований, рассматриваемых в порядке приказного производства в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. В определенных случаях фактор бесспорности требования будет иметь решающее значение и при использовании процедуры упрощенного производства, которая в настоящее время предусмотрена и в ГПК, и в АПК, и в КАС.

Что касается административных дел, разрешаемых по правилам КАС РФ, они также неоднородны с точки зрения наличия спора о праве, хотя своим предметом этот спор в любом случае будет иметь не субъективное гражданское, а публичное (в том числе административное) право. Зависимость между возможностью примирения и природой административных дел нашла отражение в ч. 4 ст. 46 КАС, которая наряду с двумя традиционными критериями утверждения судом мирового соглашения (соответствие законодательству, ненарушение прав других лиц, помимо сторон) предусматривает еще один критерий применительно к соглашению о примирении в административном судопроизводстве — оно не должно противоречить существу рассматриваемого административного дела.

Так, среди административных дел, в которых имеет место спор о публичном праве, по которому возможно достижение примирения, необходимо назвать следующие дела: об оспаривании решений, действий (бездействия) различных субъектов, наделенных публичными властными полномочиями, а также некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости; о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации; о взыскании обязательных платежей и санкций.

Что же касается других административных дел, то, на наш взгляд, возможность достижения примирения по ним полностью отсутствует. Эти дела в зависимости от причины, обусловливающей невозможность примирения, можно подразделить на две группы: дела, по которым примирение невозможно в силу абсолютного приоритета публичного интереса над частным; дела, по которым примирение невозможно по причине отсутствия в них спора о праве как обязательной предпосылки для использования примирительных процедур, целью которых является урегулирование спора на основе примирения.

К первой из двух указанных групп административных дел относятся преимущественно дела, в которых судом осуществляется функция последующего контроля за деятельностью субъектов, наделенных публичными полномочиями, а именно: об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; об оспаривании решений, действий (бездействия) экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи; об оспаривании решения, действия (бездействия) избирательной комиссии, комиссии референдума и иные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (кроме дел о включении гражданина в списки избирателей, участников референдума). Однако, среди административных дел, в которых примирение невозможно, несмотря на наличие спора о публичном праве, необходимо назвать и некоторые дела, связанные с осуществлением превентивного судебного контроля, а именно: о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; о прекращении деятельности средств массовой информации; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису.

К административным делам второй группы относятся дела, связанные с осуществлением превентивного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а именно: дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в таком учреждении, о принудительной госпитализации гражданина в медицинское учреждение, когда по законодательству такая госпитализация допускается в недобровольном порядке, об административном надзоре, о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни; дела о включении гражданина в списки избирателей, участников референдума. Невозможно достижение примирения и по делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, причем независимо от того каким судом (общей юрисдикции или арбитражным) было допущено нарушение права на судопроизводство в разумный срок, а также каким судом выносился судебный акт, право на исполнение которого в разумный срок нарушено. Хотя судебный контроль за соблюдением прав граждан и организаций в рамках указанных категорий дел носит последующий характер, примирение по ним не представляется возможным ввиду отсутствия сторон с противоположными интересами, которое, в свою очередь, обусловлено отсутствием спора о праве, в противном случае дела указанных категорий рассматривались бы по правилам искового производства.

Результат примирения как критерий использования примирительной процедуры.

Среди прочих факторов, при решении поставленного вопроса, по нашему мнению, необходимо учитывать применимость к отдельным видам примирительных процедур тех или иных результатов применения, закрепленных законом.

К числу возможных результатов примирения по всем трем процессуальным кодексам, относятся: мировое соглашение в отношении всех или части заявленных требований; частичный или полный отказ от иска; частичное или полное признание иска; полный или частичный отказ от апелляционной, кассационной жалобы, надзорной жалобы (представления); признание обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения; соглашение по обстоятельствам дела. В административном судопроизводстве и арбитражном процессе к перечисленным в ГПК добавляется еще один допустимый по закону результат — заключение соглашения по фактическим обстоятельствам (п. 6 ч. 1 ст. 138.6 АПК, п. 6 ч. 1 ст. 137.7 КАС). Исключительно для арбитражного процесса законодатель называет такой возможный результат, как подписание письма-согласия на государственную регистрацию товарного знака (п. 6 ч. 1 ст. 138.6 АПК), очевидно имея в виду экономическую направленность споров о предоставлении правовой охраны средств индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий (п. 2 ч. 4 ст. 34 АПК).

Возникает резонный вопрос: относятся ли перечисленные в законе результаты в равной мере ко всем трем примирительным процедурам — переговорам, медиации и судебному примирению?

В основе всех трех примирительных процедур, о которых прямо говорит закон, лежит идея мирного урегулирования спора на основе совместных усилий обеих сторон и на условиях, которые устраивают обе стороны. Таким образом, с точки зрения цели, стоящей перед примирительной процедурой, — урегулирование спора — ответ на поставленный вопрос должен быть отрицательным. Об этом свидетельствует и легальное определение медиации, закрепленное в ст. 2 Федерального закона о медиации: процедура медиации — способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения.

В этой связи оптимальным результатом применения любой из примирительных процедур, безусловно, является заключение сторонами спора мирового соглашения в отношении всех или части заявленных требований (в административном судопроизводстве — соглашения о примирении), применительно к процедуре медиации — медиативного соглашения, которое по просьбе сторон может быть утверждено судом в качестве мирового. Завершение примирительной процедуры без заключения соглашения об урегулировании спора на взаимоприемлемых для сторон условиях по сути означает недостижение цели примирительной процедуры.

В определенной мере цель урегулирования спора прослеживается и в таком результате использования примирительных процедур, как достижение соглашения по фактическим обстоятельствам. По существу заключение такого соглашения означает достижение сторонами согласия в оценке обстоятельств конкретного дела, от установления которых судом (при отсутствии соглашения) в той или иной мере зависит исход процесса. Иными словами, заключая соглашение по фактическим обстоятельствам на основе общей оценки этих обстоятельств как существующих или несуществующих, стороны принимают для себя будущий исход дела в виде удовлетворения или отказа в удовлетворении иска как более предпочтительный, нежели продолжение процесса без достижения соглашения с неопределенным (или негарантированно положительным) для себя исходом. Степень влияния достигнутого соглашения на будущее судебное решение здесь зависит только от юридической значимости того обстоятельства или совокупности обстоятельств, по которым сторонами достигнуто согласие, для правильного разрешения дела. Таким образом, соглашение по фактическим обстоятельствам, в отличие от мирового соглашения, которое заменяет собой судебное решение, оказывает опосредованное (а не прямое) влияние на исход процесса, который должен быть выражен в акте правосудия — судебном решении.

Наиболее вероятной причиной отсутствия указанного результата в перечне, закрепленном в ст. 153.7 ГПК, является то, что ГПК традиционно допускает возможность исключительно одностороннего признания фактов, однако не ясно, почему в арбитражном и административном судопроизводстве законодатель допускает двустороннее признание (ст. 70 АПК ст. 65 КАС), а в гражданском не допускает. Тем более нелогичным представляется сохранение указанного ограничения в ГПК в контексте расширения круга примирительных процедур, осуществленного анализируемым законом.

Однако, если не замыкаться на урегулировании спора как цели примирения, возможен и другой взгляд на результаты использования примирительных процедур. Речь идет о социально-приемлемых, позитивных правовых эффектах использования примирительной процедуры, которые могут наступать в случае недостижения основной, сущностной цели любой примирительной процедуры — урегулирования спора самими сторонами.

До принятия Федерального закона от 26.07.2019 № 197-ФЗ в законодательстве была зафиксирована по сути дихотомическая модель применения медиации по спору, переданному на рассмотрение суда — либо стороны достигают медиативное соглашение и процесс по делу прекращается в случае утверждения этого соглашения судом в качестве мирового, либо производство по делу продолжается в общем порядке. Поправки Федерального закона от 26.07.2019 № 197-ФЗ наряду с окончанием процесса в связи с заключением мирового соглашения допускают и альтернативные варианты, при которых процесс заканчивается ввиду определенных односторонних или двусторонних актов саморегуляции поведения сторон, таких как отказ от иска, признание иска и соглашение по фактическим обстоятельствам. Во всех этих вариантах не наступает исчерпание спора в смысле его урегулирования на согласованных сторонами условиях, но тем не менее дальнейшее продолжение процесса в его обычном порядке становится ненужным, что в принципе устраивает как стороны, которые освобождаются от бремени ведения довольно затратного и по времени, и по финансовым вложениям судебного процесса, так и государство, которое обретает дополнительное средство снижения нагрузки на судебную систему. Такой вывод становится очевидным, если учесть, что отказ от иска влечет прекращение производства по делу, признание иска — вынесение решения об удовлетворении искового требования истца, а признание факта, совершенное одной стороной — вынесение решения в пользу противоположной стороны, которая в результате признания факта получает освобождение от обязанности доказывания этого факта как признанного (при условии принятия признания судом).

Исходя из идеи допустимости иных, помимо мирового соглашения, социально приемлемых эффектов примирительных процедур, на наш взгляд, следовало бы включить в перечень возможных результатов примирения и еще один — уточнение взыскиваемой или оспариваемой денежной суммы. Адекватным процедурным средством достижения данного результата могла бы стать сверка расчетов, проведенная сторонами в рамках переговоров, судебной медиации или судебного примирения в ситуации, когда собственно мирного урегулирования спора в ходе указанных процедур достичь по тем или иным причинам не удается.

Изложенное позволяет сделать следующий вывод: использование примирительной процедуры в рамках возникшего судебного процесса по спору предполагает возможность заключения сторонами мирового соглашения, но в то же время не исключает и наступление иных социально-приемлемых позитивных правовых результатов. Однако сама возможность наступления позитивных в правовом и социальном смыслах эффектов примирения в виде отказа от иска, признания иска, признание факта по любому гражданскому или административному делу еще не означает, что и примирительные процедуры также применимы по лбому делу. Иными словами, возможность использования любой из трех примирительных процедур, предусмотренных процессуальными кодексами, необходимо рассматривать сквозь призму допустимости заключения мирового соглашения (соглашения о примирении) по конкретным категориям гражданских и административных дел.

Относительно пределов применения переговоров как примирительной процедуры, на наш взгляд, может быть применен подход, аналогичный рассмотренному выше применительно к судебному примирению. Ведь с точки зрения закона и с учетом существа переговоров без участия посредника к этой процедуре применимы те же результаты. Следовательно, переговоры на добровольной основе могут иметь место по всем делам, которые могут быть урегулированы на основе двухсторонних или односторонних распорядительных актов.

Синхронизация по порядку применения примирительных процедур.

Как следует из перечня примирительных процедур, получившего нормативное закрепление во всех процессуальных кодексах, к судебным примирительным процедурам законодатель относит только распорядительные действия, основанные на двустороннем волеизъявлении, в которых суд напрямую не участвует, а лишь фиксирует волеизъявление сторон на их применение.

С принятием Федерального закона от 26.07.2019 № 197-ФЗ можно констатировать установление нескольких универсальных правил процедурного характера, касающихся применения всех примирительных процедур, а именно: о способах выражения инициативы на применение примирительной процедуры, о форме процессуального закрепления факта применения примирительной процедуры, о сроке проведения примирительной процедуры и о возможных результатах использования примирительных процедур (о них речь шла выше). Так, закон устанавливает общий для всех трех кодексов способ процессуального закрепления в материалах дела факта применения примирительной процедуры: суд выносит определение о проведении примирительной процедуры и при необходимости об отложении судебного разбирательства.

В качестве другого общего правила законодатель установил дискреционное полномочие суда по установлению срока проведения примирительных процедур в пределах двух месяцев с возможностью последующего продления по ходатайству сторон.

Обращает на себя внимание близость процедурных правил проведения судебного примирения к правилам проведения медиации, сложившимся в практике применения несудебной медиации по Федеральному закону от 27.07.2010 № 193-ФЗ, в части действий медиатора и судебного примирителя, а также последовательности их совершения. Об этом со всей определенностью позволяет говорить Регламент проведения судебного примирения, утвержденный постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.2019 № 41 ^[25].

Следует отметить, что нормативными актами о медиации (как в России, так и за рубежом) собственно порядок проведения процедуры, ее стадии, за редкими исключениями ^[23], не регулируются, а в литературе можно встретить самые разные точки зрения по вопросу о стадиях медиации. Так, количество стадий медиации, выделяемых зарубежными учеными, варьируется в диапазоне от 2 до 12 ^{[14; с. 112-114; 30, с. 68]}; российские исследователи медиации выделяют от 3 до 7 стадий процедуры ^{[1, с. 25; 7, с. 78-79; 9, с. 323-338; 10, с. 44-47; 14, с. 114-116; 18, с. 58-62; 19, с. 89-96]}.

Тем не менее, и практика, отраженная в локальных правовых актах отдельных центров медиации ^[24], и специальная литература позволяют говорить о нескольких последовательно сменяющих друг друга этапах урегулирования спора в ходе совместной встречи медиатора со спорящими сторонами, направленной на выработку медиативного соглашения (этапы переговорного процесса).

Сопоставим сложившуюся на практике и отраженную в литературе структуру переговорного процесса в рамках процедуры медиации ^{[14, с. 118-120]} со структурой переговоров в рамках судебного примирения, закрепленной в ст. 17 Регламента проведения судебного примирения, утвержденного Пленумом ВС РФ ^[25].

Как видно из приведенной таблицы, медиация и судебное примирение практически не имеют различий по порядку проведения урегулирования, иными словами, предполагают единый набор процедурных действий, совершаемых медиатором или примирителем в процессе коммуникации со спорящими сторонами. Следовательно, различия между этими процедурами, если не считать расхождений в терминологии, сводятся преимущественно к организационным аспектам деятельности медиатора и судебного примирителя, а также к применяемым ими приемам взаимодействия со сторонами спора (коммуникативным технологиям).

Относительно порядка проведения переговоров как примирительной процедуры процессуальные кодексы каких-либо конкретных правил на сегодняшний день не содержат. Законодатель лишь подчеркивает диспозитивный характер переговоров, указывая, что осуществляются они на условиях, определяемых сторонами. Под условиями, очевидно, в данном случае подразумеваются в том числе и правила процедурного характера, согласованные сторонами. В этом смысле переговоры, пожалуй, дают сторонам наибольшую степень свободы определения процедуры по своему усмотрению, особенно в спорах, вытекающих из гражданских (в широком смысле слова) правоотношений, характеризующихся автономией воли и равенством их субъектов.

В административных спорах ситуация выглядит иначе. Физические и юридические лица, выступающие участниками административных споров, безусловно, свободны в реализации своей правосубъектности в части определения процедуры проведения переговоров. Но этого нельзя сказать о различных органах, наделенных властными полномочиями, которые осуществляют возложенные на них функции в материальных правоотношениях на основе административных регламентов, утверждаемых органами государственной власти РФ, субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Может ли орган власти, будучи стороной административного дела, вступать в переговоры по урегулированию административного спора без соответствующего регламента, описывающего порядок реализации данного полномочия и утвержденного в установленном порядке. Думается, что нет, и об этом косвенно свидетельствует норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 137 КАС, согласно которой примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон.

Поэтому представляется, что для внедрения примирительных процедур и связанных с ними технологий урегулирования споров в судопроизводство по административным делам необходимо создание соответствующей правовой базы на уровне локального (ведомственного) регулирования, то есть принятие положений или регламентов применения примирительных процедур в спорах с участием органов исполнительной власти (легализация на уровне локального правового регулирования) и создание внутриведомственных служб примирения.

Еще одно существенное процедурное расхождение обнаруживается в регулировании последствий выраженного сторонами волеизъявления на урегулирование спора путем примирения. ГПК и АПК предусматривают дискреционное полномочие суда по отложению судебного разбирательства на время проведения примирительной процедуры по ходатайству сторон (ч. 1 ст. 169 ГПК, ч. 2 ст. 158 АПК), КАС РФ говорит об обязанности суда приостановить производство по делу при вынесении определения о проведении примирительной процедуры до истечения установленного им срока для примирения сторон независимо от наличия ходатайства об этом сторон (п. 6 ч. 1 ст. 190 КАС).

Примечательным в этой связи является введение в законодательство об административном судопроизводстве нового основания факультативного приостановления производства (п. 8 ст. 191 КАС), связанного с неиспользованием сторонами спора досудебного урегулирования до обращения в суд по двум категориям административных дел: 1) об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего; 2) о взыскании обязательных платежей и санкций. По сути, речь идет об активном дискреционном полномочии суда направить стороны по указанным категориям административных дел на примирительную процедуру при отсутствии у них возражений против этого с приостановлением производства по делу на период проведения такой процедуры. В качестве критериев усмотрения при решении вопроса о направлении на примирительную процедуру законодатель указывает возможность наступления таких позитивных результатов использования примирительных процедур, как уточнение обстоятельств спора, снятие противоречий в позициях сторон, в том числе путем проведения сверки взаимных расчетов задолженности. При этом о конкретном виде примирительной процедуры в законе не говорится, что позволяет сделать вывод о том, что право выбора конкретной процедуры и в этом случае принадлежит сторонам спора.

По нашему мнению, приостановление является более оптимальным вариантом временной остановки судебного разбирательства в связи с применением таких примирительных процедур, как медиация и судебное примирение. поскольку предоставляет бо́льшую свободу маневра сторонам и медиатору в выстраивании переговорного процесса, а, с другой стороны, снимает проблему соблюдения срока рассмотрения дела, имея в виду известное процессуальное правило о приостановлении течения всех не истекших к моменту приостановления производства по делу процессуальных сроков (ч. 1 ст. 110 ГПК, ч. 1 ст. 116 АПК). В случае, когда стороны изъявляют желание использовать процедуру переговоров, более приемлемым, очевидно, будет использовать перерыв в судебном заседании или отложение судебного разбирательства в силу того, что переговоры не предполагают привлечение посредника к урегулированию спора, что позволяет провести эту процедуру в более короткие сроки.

В заключение хотелось бы подвести некоторые итоги.

В Федеральном законе от 26.07.2019 № 197-ФЗ нашли отражение две тенденции развития процессуального законодательства — тенденция институциональной унификации законодательства в области цивилистического процесса и тенденция оптимизации процедур судопроизводства. Сочетание этих тенденций призвано дать своеобразный кумулятивный эффект в виде баланса между интересами граждан, стремящихся получить оперативную и одновременно эффективную судебную защиту своих нарушенных прав, и необходимостью снижения нагрузки на судебную систему.

Унификация примирительных процедур предполагает «снятие» неоправданных различий и противоречий, во-первых, по кругу примирительных процедур; во-вторых, по пределам применения примирительных процедур; в-третьих, по порядку применения примирительных процедур.

Все три указанных направления унификации получили свое в целом позитивное развитие в Федеральном законе от 26.07.2019 № 197-ФЗ. Однако их воплощение в указанном законе не лишено определенных недостатков, представляющих собой неоправданные расхождения в регулировании одних и тех же вопросов в трех процессуальных кодексах — АПК, ГПК и КАС. Так, сохраняются по меньшей мере три расхождения в регулировании пределов и порядка применения примирительных процедур в процессуальных кодексах, которые едва ли могут быть оправданы с точки зрения материально правовой природы дел, рассматриваемых по правилам этих кодифицированных актов. Это сохраняющиеся расхождения между ГПК, АПК и КАС в вопросах о праве сторон на признание обстоятельств дела путем заключения соответствующего соглашения; о возможности утверждения судом мирового соглашения, достигнутого сторонами при подготовке дела к судебному разбирательству, в предварительном судебном заседании; о процессуальных последствиях акта совместного волеизъявления сторон на урегулирование спора путем примирения.

В условиях, когда ни один из трех процессуальных кодексов не устанавливает прямых запретов на применение той или иной примирительной процедуры (переговоры, медиация, судебное примирение) по отдельным категориям дел, возрастает значимость критериев судейского усмотрения при решении вопроса о возможности применения той или иной примирительной процедуры, особенно по административным делам. В качестве таких критериев, по нашему мнению, необходимо использовать спорный характер дела и применимость конкретных результатов примирения к тому или иному виду примирительных процедур.

Для более широкого внедрения примирительных процедур и связанных с ними технологий урегулирования споров в судопроизводство по административным делам необходимо создание соответствующей правовой базы на уровне локального (ведомственного) регулирования, то есть принятие положений или регламентов применения примирительных процедур в спорах с участием органов исполнительной власти (легализация на уровне локального правового регулирования) и создание внутриведомственных служб примирения.