Государственная молодежная политика в Российской Федерации и ее субъектах: хронополитический анализ практики Приморского края

1. Нормативно-правовое обеспечение реализации государственной молодежной политики

В настоящее время инновационный потенциал молодого поколения является одним из основных ресурсов социально-экономического и культурного развития страны. Выделение молодежной политики как отдельного направления государственной деятельности предусматривает «формирование необходимых социальных условий инновационного развития страны, реализуемое на основе активного взаимодействия органов власти всех уровней с институтами гражданского общества, общественными объединениями и молодежными организациями» ^[1].

Молодежная политика в Российской Федерации имеет трехуровневую систему организации, которая включает в себя федеральный уровень, уровень субъекта Российской Федерации и уровень органов местного самоуправления.

Анализ зарубежных и отечественных теорий ^{[3, 9, 20]} позволяет выделить основные субъекты молодежной политики, а также их ресурсы, позволяющие выстраивать политику в отношении молодежи. В качестве основных ресурсов представлены система нормативного правового регулирования (нормы) и система идей и взглядов (принципов). Таким образом, целесообразно определение категории «молодежная политика» как совокупности норм и принципов, которыми руководствуются субъекты молодежной политики в своей деятельности в отношении молодежи.

В настоящем исследовании под молодежной политикой мы будем понимать совокупность норм и принципов, которыми руководствуются органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные объединения, юридические и физические лица в своей деятельности в отношении молодежи, а также процесс активного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц с молодежью, направленный на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для социального становления, развития и самореализации молодежи. Данное нами определение включает в себя суть родового по отношению к нему понятия «политика», сформулировано с учетом основных социальных особенностей молодого поколения, выявленных в процессе анализа отечественных и зарубежных подходов к определению особенностей молодежи, а также содержит в себе характеристику субъектов формирования и реализации молодежной политики.

Для глубокого понимания механизмов, форм и принципов реализации государственной молодежной политики в современной России целесообразно обратиться к анализу нормативных правовых актов, регламентирующих процесс реализации молодежной политики в Российской Федерации и ее субъектах.

Важнейшим документом, регулирующим вопросы разработки и проведения молодежной политики, является Конституция Российской Федерации. Основной документ страны содержит ряд положений, которые составляют основу государственной молодежной политики, разграничивают предметы ведения между различными ветвями власти и их уровнями. Согласно статье 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека ^[2].

Кроме того, основной закон предусматривает фундаментальные положения, которые регламентируют деятельность общественных объединений, включая молодежные. Так, в соответствии с п. 1 ст. 30 Конституции каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, гарантируется свобода деятельности общественных объединений ^[2].

К решению отдельных вопросов, связанных с осуществлением молодежной политики и регулированием основных аспектов работы молодежных объединений, относятся и некоторые положения, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, например положение о приоритете норм международного права, международных договоров РФ, резолюций международных организаций и конференций по отношению к российскому законодательству ^{[2, ст. 15]}. Основываясь на этом положении, при формировании молодежной политики необходимо учитывать международный опыт разработки документов по данному вопросу.

Важную роль в осознании необходимости молодежной политики и определении ее содержания сыграл ряд документов Организации Объединенных Наций (далее – ООН). Принятая 7 декабря 1965 года на Генеральной Ассамблее ООН «Декларация о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами» является первым документом, в котором ООН указала на необходимость формирования молодежной политики и выделила её в отдельную группу. Документ «Руководящие принципы для долгосрочного планирования и осуществления соответствующих последовательных мер, касающихся молодежи», одобренный на 40-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1985 году, содержал в себе первые рекомендации правительствам разных государств по выработке политики в отношении молодежи. Первые приоритетные направления в сфере молодежной политики были представлены во «Всемирной программе действий для молодежи до 2000 года и далее», принятой в 1995 году. Эти направления были ориентированы на улучшение качества жизни молодого поколения в сфере образования, занятости, здравоохранения, окружающей среды, злоупотребления наркотическими веществами, преступности среди несовершеннолетних, организации досуга, а также в сфере полноценного участия молодежи в жизни общества и в принятии политических решений. Далее данные приоритетные направления было предложено сгруппировать в три основные группы: «молодежь в мировой экономике», «молодежь в гражданском обществе» и «молодежь, подверженная риску». В докладе о мировом развитии «Развитие и новое поколение» ^[4], подготовленном Всемирным банком в 2007 году, было рассмотрено пять этапов жизни молодежи, на которых при правильных мерах государственной политики должен произойти толчок развития потенциала молодежи: учеба, работа, сохранение здоровья, создание семьи и осуществление гражданских прав и обязанностей.

Так как молодежная политика в России имеет трехуровневую систему организации, разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления в сфере реализации государственной молодежной политики базируется на разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления на основе «территориального» принципа.

Основным нормативным правовым актом, регламентирующим основы разграничения предметов ведения, является Конституция Российской Федерации. Согласно данному закону, часть направлений государственной молодежной политики в Российской Федерации, являющейся комплексной деятельностью государства, которая направлена то, чтобы обеспечить правовые, экономические и организационные условия и гарантии, способные обусловить реализацию потенциала представителей молодежи и развитие молодежных объединений и движений, поддержку их инициатив, могут быть отнесены как к предметам ведения Российской Федерации, так и к совместным предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в оставшейся части к предметам ведения субъектов Российской Федерации ^{[2, ст. 71-73]}.

Кроме специальных законодательных актов, в качестве основы для решения вопросов, связанных с разграничением круга вопросов , находящихся в ведении органов управления разных уровней, может быть использовано законодательство, закрепляющее основы правовых, организационных и экономических принципов, на которых строится организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые отражают компетенции данных органов в различных аспектах жизни общества. В частности: Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, Федеральный закон №184-ФЗ относит осуществление и реализацию региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации к полномочиям государственных органов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения ^{[5, пп. 58 п. 2 ст. 26.3]}.

Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах…» относит организацию и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении, муниципальном районе, городском округе к вопросу местного значения, решение которого осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно ^{[6, ст. 14-16]}.

Таким образом, можно констатировать, что программы и мероприятия по работе с представителями молодежи способны осуществляться на каждом из уровней управления.

Вопросы финансового обеспечения задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления в сфере молодежной политики регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, который определяет основы расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, которые возникают в связи с:

1) Принятием федерального закона и (или) нормативного правового акта Президента РФ или Правительства РФ в процессе реализации каким-либо из федеральных органов государственной власти полномочий по вопросам, находящихся в ведении Российской Федерации и полномочий по вопросам, находящихся в совместном ведении, которые не отнесены к перечню полномочий органов государственной власти субъекта РФ;

2) заключением договора (соглашения) в процессе реализации каким-либо из федеральных органов государственной власти полномочий по тем вопросам, которые находятся в ведении Российской Федерации и полномочий по вопросам, относящимся к совместному ведению, которые не отнесены к перечню полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) принятием федерального закона и (или) нормативного правового акта Президента РФ и Правительства РФ, который предусматривает возможность предоставления из федерального бюджета межбюджетного трансферта в формах и порядке, которые предусмотрены Бюджетным кодексом, включая:

- субвенции бюджету субъекта РФ на исполнение расходных обязательств субъекта РФ, связанных с реализацией органами государственной власти субъекта РФ полномочий, которые подлежат финансированию за счет субвенций из федерального бюджета;

- субвенции местному бюджету на исполнение расходных обязательств муниципального образования, связанных с наделением органов местного самоуправления частью государственных полномочий Российской Федерации ^[7].

Основываясь на вышеуказанном принципе разграничения расходных обязательств, можно утверждать, что появление обязательств Российской Федерации по предоставлению средств бюджета при осуществлении молодежной политики государства реализуется по «остаточному» принципу, что обуславливает тот факт, что финансирование осуществления молодежной политики государства происходит из средств федерального бюджета, кроме полномочий по вопросам, относящимся к совместному ведению, которые осуществляются на средства бюджета субъекта РФ. В перечне этих полномочий в том числе и реализация региональных и межмуниципальных программ и мероприятий в области работы с детьми и молодежью.

В бюджетном кодексе определяются и основные формы расходов бюджетов, которые предполагают предоставление средств бюджета негосударственным организациям, которые участвуют в осуществлении проектов и мероприятий в области молодежной политики:

- средства, на которые можно оплатить товары, работы и услуги, выполняемые по государственным и муниципальным контрактам;

- субвенции и субсидии ^[7].

Серьезной проблемой финансирования мероприятий в сфере реализации государственной молодежной политики является то обстоятельство, что бюджетные средства, как правило, предоставляются участникам мероприятий к концу финансового года, создавая тем самым препятствия для эффективного и рационального их использования, поскольку сумму, рассчитанную на весь период реализации мероприятий, получатель бюджетных средств вынужден осваивать в кратчайшие сроки, так как в случае ее неиспользования, она подлежит возврату в соответствующий бюджет.

На уровне Российской Федерации существуют следующие отраслевые нормативно-правовые акты, которые регулируют связанные с молодежной политики вопросы:

- постановление Верховного Совета Российской Федерации от 3 июня 1993 года №5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 28 июня 1995 года №98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (с изменениями от 28 декабря 2016 г. № 478-ФЗ).

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 3 июня 1993 г. №5090-1 продекларированы цели и принципы государственной молодежной политики в Российской Федерации, которые являются общими для органов государственной власти всех уровней государственного управления.

В сфере молодежной политики специальным законом, определяющим условия финансирования мероприятий по реализации молодежной политики, является Федеральный закон от 28 июня 1995 года №98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Под государственной поддержкой молодежных и детских объединений подразумевается комплекс мер, которые принимаются решением органов государственной власти Российской Федерации согласно законодательству Российской Федерации в сфере государственной молодежной политики с целью создать и обеспечить правовые, экономические и организационные условия деятельности подобных объединений, которые способствуют социальному становлению, развитию и самореализации детей и молодежи в жизни общества, а также для охраны и защиты их прав. Финансируются мероприятия, цель которых поддержать молодежные и детские объединения, за счет средств федеральных целевых программ ^[8].

Стоит отметить, что нет ни одного отраслевого законодательного акта, который рассматривал бы вопросы, связанные с созданием и деятельностью молодежных объединений на федеральном уровне. Вопросы их создания и деятельности регламентируются исключительно Гражданским кодексом Российской Федерации, а также рядом федеральных законов: «Об общественных объединениях» от 9 мая 1995 г. №82-ФЗ, «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. №135-ФЗ , «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. №7-ФЗ и др.

Следует упомянуть тот факт, что Федеральным собранием РФ в 1999 году был разработан законопроект в области молодежной политики «Об основах государственной молодежной политики в РФ», который был призван способствовать созданию необходимой правовой базы для формирования и осуществления государственной молодежной политики в Российской Федерации, и данный законопроект был принят Государственной Думой и одобрен Совфедом. Однако, в ноябре того же года проект данного закона был отклонен Президентом Российской Федерации.

В отличие от нормативно-законодательных актов, система исполнительно-распорядительных документов Правительства Российской Федерации начала формироваться в 2000 году с принятием Федеральной целевой программы «Молодежь России (2001-2005 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года №1015. Мероприятия данной программы были направлены на то, чтобы создать правовые, экономические и организационные условия для личностного развития, поддержать молодежных объединений. Для продолжения программных мероприятий Федеральной целевой программы «Молодежь России (2001-2005 годы)», распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 года №1760-р в 2006 году была утверждена «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации», которая утвердила приоритетные направления государственной молодежной политики, а также механизмы и условия её реализации.

В настоящее время приоритетные направления реализации государственной молодежной политики изложены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р, и Основах государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 29 ноября 2014 года №2403-р.

Стоит подчеркнуть, что в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года молодежная политика определена как приоритетное направление развития и включена в раздел «Развитие человеческого потенциала». Этот факт закрепил определенную модель молодежной политики и установил иную совокупность практических действий, включая и направление потоков их бюджетного финансирования во взаимоотношениях государства и молодежи ^[1].

Согласно Основам государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года, «государственная молодежная политика» определяется как «система мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового и научного характера, реализуемых на основе взаимодействия с институтами гражданского общества и гражданами, активного межведомственного взаимодействия, направленных на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодежи, расширение возможностей для эффективной самореализации молодежи и повышение уровня ее потенциала в целях достижения устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности страны, а также упрочнения ее лидерских позиций на мировой арене» ^[10].

Существуют также постановления Правительства РФ, назначение которых - решить отдельные вопросы молодежной политики в Российской Федерации, например:

- постановление Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. №387 «О дополнительных мерах поддержки молодежи в Российской Федерации»;

- постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. №551 «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях» (с изменениями от 24 декабря 2014 г.);

- постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. №1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2015-2020 годы, в состав которой входит подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей», принятая с целью создать систему, предполагающую государственную поддержку молодых семей в вопросе решения проблемы жилья и улучшить демографическую ситуацию.

В результате анализа нормативно-правовой базы, осуществляющей регулирование принципов выработки и реализации молодежной политики государства в субъектах РФ, можно говорить о достаточно разветвленной системе регионального законодательства в этой сфере. Уже в 2013 году региональные законы о молодежи и молодежной политике были приняты в 73 субъектах Российской Федерации, в том числе и в Приморском крае ^[11]. Сегодня таким региональным законодательством обеспечены практически все субъекты.

Система нормативного правового регулирования вопросов реализации молодежной политики на территории Приморского края начала складываться в 1993 году с принятием Краевым Советом народных депутатов Приморского края решения о создании Отдела по делам молодежи в структуре Администрации Приморского края. Отдел по делам молодежи был «создан с целью разработки и осуществления краевой молодежной политики, координации деятельности организаций, занимающихся проблемами молодежи» ^[12]. В своей деятельности отдел по делам молодежи Администрации Приморского края руководствовался решением Краевого Совета народных депутатов Приморского края от 2 декабря 1993 года №473 «О первоочередных мерах по разработке и реализации молодежной политики в Приморском крае в 1994 году» и осуществлял свою деятельность в условиях отсутствия базовых законодательно-нормативных документов.

Законодательно-нормативное обеспечение, являющееся важным аспектом реализации молодежной политики, стало формироваться в 1997 году с принятием Закона Приморского края №77-КЗ от 5 марта 1997 года «О поддержке деятельности молодежных и детских общественных объединений Приморского края». В этот период Приморский край стал одним из первых субъектов Российской Федерации, который определил общие положения, организационные основы, направления и формы поддержки молодежных и детских общественных объединений.

В 1999 году был принят Закон Приморского края от 5 июля 1999 года №54-КЗ «О молодежной политике в Приморском крае», который закрепил цели, задачи, принципы, основные направления молодежной политики, а также её организационные и финансовые основы. Определение категории «молодежная политика», представленное в данном Законе, состояло из двух взаимодополняющих частей. Прежде всего, молодежная политика была представлена как совокупность основополагающих принципов и норм, которыми должны руководствоваться все субъекты формирования и реализации молодежной политики в своей деятельности в отношении молодежи. В качестве этих основополагающих принципов были определены:

- принцип признания молодежи как специфической социальной общности населения;

- принцип свободного участия молодых граждан в формировании и реализации политики и программ, касающихся молодежи и общества в целом;

- принцип приоритета общественных интересов по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий и программ, касающихся молодежи ^[13].

Также в Законе Приморского края от 5 июля 1999 года №54-КЗ молодежная политика была представлена как совместная деятельность всех субъектов формирования и реализации молодежной политики в отношении молодежи, направленная на то, чтобы создать правовые, экономические и организационные условия и гарантии для социального становления, развития и самореализации молодежи в общественной жизни. Такое представление категории «молодежная политика» позволяло рассматривать её не просто как процесс активного взаимодействия субъектов молодежной политики с самой молодежью, во время которого происходило удовлетворение каких-либо потребностей объекта и достижение поставленных целей, но и, прежде всего, как основу, которой необходимо было руководствоваться в процессе практической деятельности.

В соответствии с Законом Приморского края №54-КЗ, одним из главных инструментов реализации молодежной политики в Приморском крае должно было стать бюджетное финансирование: «в краевом бюджете на финансирование мероприятий в области молодежной политики предусматривается не менее 0,1 процента расходной части бюджета» ^{[13, ст.18 п.3]}. Но в практической деятельности данная правовая норма ни разу не была соблюдена, и более того, в соответствии с Законом Приморского края от 21 января 2003 года №31-КЗ «О краевом бюджете на 2003 год» действие пункта 3 статьи 18, согласно которому осуществлялось финансирование мероприятий в области молодежной политики, было приостановлено ^[14]. Окончательное признание утратившими силу п. 2 и 3 ст. 18 №54-КЗ произошло в 2007 году в соответствии с Законом Приморского края от 3 декабря 2007 года №158-КЗ «О внесении изменений в статью 18 Закона Приморского края «О молодежной политике в Приморском крае» ^[15]. Принятое решение неоднократно вызывало негативную реакцию у молодежных общественных организаций Приморского края, которые говорили о непонимании роли молодежи в социально-политической жизни страны, а также о нарушении гражданских прав молодежи на развитие и самореализацию ^[16]. Изначальное игнорирование правовой нормы о финансировании реализации молодежной политики и признание утратившей силу соответствующей статьи привело к аннулированию сложившейся к 2008 году системы нормативного правового регулирования вопросов реализации молодежной политики на территории Приморского края ^[17].

Очередная попытка регулирования отношений, связанных с осуществлением молодежной политики, была предпринята в 2009 году с принятием Закона Приморского края от 30 апреля 2009 года №423-КЗ «О молодежной политике в Приморском крае». Определение категории «молодежная политика», представленное в вышеуказанном документе, характеризует её как систему «мер, направленных на создание правовых, экономических и организационных условий для реализации молодыми гражданами своих конституционных прав, а также для участия молодых граждан в системе общественных отношений и полной их самореализации в интересах общества» ^[17]. Таким образом, невозможно не отметить, что в действующем нормативном правовом акте сущность категории «молодежная политика» как совокупности норм и принципов, которыми руководствуются субъекты формирования и реализации молодежной политики в своей деятельности в отношении молодежи, утратила силу. Сегодня «молодежная политика» - это лишь система действий.

Анализ текста Закона Приморского края от 30 апреля 2009 года №423-КЗ «О молодежной политике в Приморском крае» показал, что в данном нормативном правовом акте отсутствуют определения ключевых понятий, но характеристика объекта, в отношении которого действуют нормы данного документа, всё же представлена. Принцип единства цели не соблюдается, целей несколько, но при этом они накладываются друг на друга и не совпадают по месту в иерархии. Большинство целей, указанных в Законе Приморского края №423-КЗ, представляют собой направления реализации молодежной политики. Например, в качестве основных целей отмечены такие направления, как «поддержка талантливой молодежи», «правовое, культурное просвещение молодежи», «государственная поддержка молодых семей», «поддержка проектов в области формирования и реализации молодежной политики» и прочее. Задачи молодежной политики в нормативном правовом акте не обозначены, что затрудняет проверку способности определенной совокупности мероприятий, указанных в статье 3 Закона Приморского края №423-КЗ, привести к эффективному решению какой-либо одной общественно значимой задачи. Отдельной статьи, определяющей основных участников деятельности по формированию и реализации молодежной политики, не предусмотрено. В соответствии со статьей 5 Закона Приморского края №423-КЗ, полномочиями в сфере молодежной политики обладают Законодательное Собрание Приморского края и Администрация Приморского края. Приоритетные направления молодежной политики в Приморском крае определены с учетом положений нормативных правовых актов, регламентирующих процесс реализации молодежной политики на федеральном и региональном уровнях. Они представляют собой систему мер по поддержке талантливой молодежи, молодежных и детских общественных объединений, молодых семей, содействию трудоустройству молодежи, духовно-нравственному, патриотическому и гражданскому развитию и воспитанию, развитию добровольческого (волонтерского) молодежного движения ^[17].

Таким образом, проанализировав нормативные правовые акты, регламентирующие процесс реализации молодежной политики в Российской Федерации и Приморском крае, можно сделать следующие выводы.

Прежде всего, в нормативных правовых актах разного уровня, регулирующих вопросы реализации молодежной политики, отсутствует единый понятийный аппарат. Во-вторых, некоторые правовые акты федерального и регионального уровней требуют пересмотра, так как в силу неизбежных изменений, происходящих со временем во всех сферах общественной жизни, не могут служить основой для проведения эффективной молодежной политики. В-третьих, отсутствие единства в системе нормативного правового регулирования создает серьезные трудности для осуществления своих полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих процесс реализации молодежной политики в Российской Федерации и Приморском крае, показал, что сущность категории «молодежная политика» как совокупности норм и принципов, которыми руководствуются субъекты формирования и реализации молодежной политики в своей деятельности в отношении молодежи, утратила силу. В условиях отсутствия единого понятийного аппарата «молодежную политику» представляют как «систему мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового и научного характера», что негативно влияет на выбор организационных и финансовых механизмов при реализации молодежной политики.

Вместе с тем стоит отметить, что в Российской Федерации и в Приморском крае, в частности, имеется достаточный потенциал для более успешного развития молодежной политики, общую характеристику которого можно представить посредством анализа реализации молодежной политики в муниципальных образованиях региона.

2. Реализация приоритетных направлений государственной молодежной политики в Приморском крае

Результаты демографического прогноза, представленного по данным социологического исследования Департамента по делам молодежи Приморского края «Молодежь городов и муниципальных районов Приморского края: оценка условий жизни» ^[18], говорят о том, что к 2020 году численность молодежи в Приморском крае сократится на 12,3%. Анализ будущей численности молодежи по возрастным группам показывает, что в 2020 году, по сравнению с 2015 годом, будет происходить стабилизация численности молодых людей в ранних молодежных возрастах. К 2020 году в Приморском крае произойдет резкое сокращение численности молодежи в самых продуктивных возрастах, которое, в первую очередь, связано с проблемой получения молодежью качественного профессионального образования и трудоустройства по месту проживания. В возрастной группе от 20 до 24 лет сокращение численности молодежи составит от 23,9%, от 25 до 29 лет – 9,3% (Рисунок 1).

Рисунок 1 – Демографический прогноз численности молодежи Приморского края по возрастным группам к 2020 году ^[18]

В настоящее время молодежная политика на территории Приморского края строится в условиях постоянного, территориально неравномерного снижения численности молодых людей, основная часть которых сконцентрирована в юго-западной части Приморского края. Существуют различия в сокращении численности молодежи по возрастным группам в муниципальных образованиях Приморского края. Для городских округов характерно сокращение численности молодых людей в ранних молодежных возрастах, которое в первую очередь связано со сменой места жительства после окончания учреждений среднего общего образования. Для муниципальных районов, в свою очередь, свойственно сокращение численности молодежи средних и старших молодежных возрастов, которые покидают муниципальное образование с целью трудоустройства и получения среднего профессионального либо высшего образования.

Данные о численности молодежи по признаку половой принадлежности указывают на тенденцию постоянного сокращения доли женского населения, которая более ярко проявляется на территории муниципальных районов Приморского края. Постоянное сокращение численности женщин до 29 лет приводит к тому, что муниципальные образования Приморского края оказываются не в состоянии естественным образом воспроизводить демографические ресурсы и обеспечивать себя ими.

Молодежь Приморского края обладает достаточно высоким уровнем миграционной активности, которая различается в зависимости от типа муниципального образования. Так, молодые люди, проживающие на территории городских округов, как правило, стремятся переехать в другой регион Российской Федерации, а в структуре миграционного потенциала молодежи муниципальных районов, в свою очередь, преобладает внутрирегиональная миграция. В репродуктивных ориентациях молодых людей преобладает двухдетная модель семьи, которая обеспечивает естественное воспроизводство, но не позволяет говорить о приросте населения в Приморском крае ^[18].

Таким образом, молодежную политику необходимо дифференцировать, прежде всего, с учетом демографических особенностей муниципальных образований Приморского края. В условиях постоянного снижения доли молодежи по отношению к общему количеству населения муниципального образования, необходимо повышать привлекательность условий проживания, развивать инфраструктуру молодежной политики. Важно учитывать, что от фактического количества проживающей на территории муниципального образования молодежи и её потенциала зависит организационная структура и штатная численность отраслевых органов местного самоуправления, объемы финансовых средств, предназначенных для реализации молодежной политики на территории муниципального образования.

К приоритетным направлениям реализации молодежной политики в муниципальных образованиях Приморского края относятся: решение жилищной проблемы молодых семей, организация досуга молодых людей, поддержка талантливой молодежи, патриотическое воспитание, содействие трудоустройству и занятости молодых граждан в возрасте от 14 до 18 лет, а также профилактика правонарушений, преступности и социально-вредных явлений в молодежной среде. Тенденция приоритизации вышеуказанных направлений сохраняется на территории большинства муниципальных образований. Рассмотрим систему приоритетных направлений молодежной политики в городских округах и муниципальных районах Приморского края.

Представленный в таблице 1 анализ муниципальных программ городских округов Приморского края показал, что приоритетным направлением реализации молодежной политики является решение жилищной проблемы молодых семей. С целью реализации данного направления десятью из двенадцати городскими округами Приморского края были приняты муниципальные программы по обеспечению жильем молодых семей с общим объемом бюджетных средств 65,1% от общей доли средств, предусмотренных на реализацию молодежной политики. Другое приоритетное направление – организация досуга молодежи. Оно предусматривает организацию и проведение спортивно-оздоровительных, культурно-массовых мероприятий для молодежи от 14 до 30 лет. Данное направление реализуется в рамках целевых программ, и на него предусмотрено 16,0% от общей доли бюджетных средств на реализацию молодежной политики (Таблица 1).

Несколько меньше внимания в городских округах Приморского края уделяется поддержке талантливой молодежи, патриотическому воспитанию молодых граждан и становлению их гражданственности.

Таблица 1 – Реализация приоритетных направлений молодежной политики в городских округах Приморского края ^[18]

Несмотря на то, что реализация данных направлений представлена как приоритетная, количество адресных бюджетных средств составляет 7,6% и 5,8% от общей доли средств, предусмотренных на реализацию молодежной политики, соответственно. Необходимо отметить еще одно приоритетное направление, реализация которого, как правило, осуществляется в рамках отдельной ведомственной целевой программы. С целью содействия трудоустройству и занятости молодых граждан в возрасте от 14 до 18 лет в городских округах Приморского края принято восемь целевых программ.

Таким образом, целевые программы, определяющие приоритетные направления реализации молодежной политики на территории городских округов Приморского края приняты в одиннадцати из двенадцати городских округов.

Представленный в таблице 2 анализ программ муниципальных районов Приморского края позволил выявить соответствие между приоритетными направлениями реализации молодежной политики среди муниципальных образований Приморского края.

Таблица 2 – Реализация приоритетных направлений молодежной политики в муниципальных районах Приморского края ^[18]

В муниципальных районах приоритетным направлением также является решение жилищной проблемы молодых семей. Однако, если в городских округах соответствующая целевая программа принята в десяти из двенадцати (83%) городах, то в муниципальных районах только половина (54,5%) муниципальных образований занимаются решением жилищной проблемы молодых семей. Общий объем бюджетных средств составляет 63,4% от общей доли средств, предусмотренных на реализацию молодежной политики. Таким образом, на решение жилищной проблемы молодых семей в муниципальных районах Приморского края выделяется в 6 раз меньше бюджетных средств, чем в городских округах.

Также, в числе приоритетных, в муниципальных районах Приморского края находится организация досуга молодых людей и поддержка талантливой молодежи. Необходимо отметить, что обязательные для реализации приоритетных направлений молодежной политики ведомственные и межведомственные целевые программы приняты только в тринадцати из двадцати двух муниципальных районов.

Необходимо отметить, что программные документы и бюджетные средства на реализацию приоритетных направлений молодежной политики до сих пор отсутствуют в Спасском городском округе, Красноармейском, Октябрьском, Пограничном, Спасском, Хорольском и Чугуевском муниципальных районах.

Таким образом, реализация приоритетных направлений молодежной политики в муниципальных образованиях Приморского края осуществляется в трех формах. Первой формой является муниципальная ведомственная программа, которая представляется собой взаимоувязанную по срокам и ресурсам совокупность мероприятий по реализации приоритетного направления молодежной политики непосредственно органом по делам молодежи муниципального образования. Данная форма обладает своими преимуществами и недостатками. Реализация приоритетного направления на базе ведомственной программы позволяет подчинить все ее мероприятия достигаемым целям и задачам молодежной политики, образовать их единую систему, сбалансировать и рационально использовать финансовые, кадровые и временные ресурсы. С другой стороны, направленность ведомственной программы на реализацию одного отдельного направления недостаточно способствует целостности и повышению эффективности реализации молодежной политики.

Вторая и самая высокоорганизованная форма реализации молодежной политики в муниципальных образованиях Приморского края – межведомственные целевые программы. Они, как правило, охватывают сразу несколько приоритетных направлений, реализуемых несколькими структурными подразделениями органа местного самоуправления, что позволяет более целостно и эффективно подходить к реализации молодежной политики на территории муниципального образования.

Последней и самой простой, с точки зрения организации, является мероприятийная форма реализации молодежной политики. Несомненным преимуществом данной формы является её адаптивность, направленность на удовлетворение конкретной потребности молодых людей. Вместе с тем, по результатам реализации молодежной политики на базе отдельных мероприятий, зачастую направленных на разные группы молодежи, организуемых разными структурами, достаточно сложно интегрировать их в единую систему и оценить эффективность реализации молодежной политики в целом.

Определение приоритетных направлений и форм реализации молодежной политики в муниципальных образованиях Приморского края позволяет нам рассмотреть, посредством каких конкретных мероприятий происходит работа по этим направлениям.

Так, решение жилищной проблемы молодых семей осуществляется на базе ведомственных программ, которые включают в себя, в первую очередь, организационные мероприятия по созданию системы учета молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, разработке схемы консолидации бюджетных средств, созданию комиссии по формированию списков участников и прочее. В некоторых муниципальных образованиях проводятся иные мероприятия по поддержке молодых семей, направленные на пропаганду семейных ценностей в молодежной среде: проведение районного конкурса молодых семей, организация консультаций по проблемным вопросам, торжественные мероприятия, посвященные празднованию Международного Дня семьи, Дня защиты детей, Всероссийского дня семьи, любви и верности, а также тренинговые занятия по планированию семьи и репродуктивному здоровью.

Работа в направлении поддержки талантливой молодежи включает в себя широкий спектр мероприятий. Наиболее распространенными являются организация фестивалей, игр, конкурсов по профессиональным направлениям на территории муниципального образования, а также обеспечение участия молодых талантов в семинарах, конкурсах, фестивалях и других интеллектуально-творческих мероприятиях межмуниципального, краевого и федерального уровней.

Социально-правовая поддержка и защита молодежи, профилактика безнадзорности и правонарушений включает в себя комплекс мероприятий по созданию условий для занятий молодежи физической культурой и спортом, по организации акций, мероприятий, направленных на профилактику асоциального и девиантного поведения в молодежной среде, например, акция «Вирус» (ко Дню памяти умерших от СПИДа), межведомственная акция «Жизнь без наркотиков», открытый фестиваль «Я - ЗА! Здоровый образ жизни!», информационная акция «Твой выбор!» ^[18].

К мероприятиям гражданского и патриотического воспитания молодежи, как правило, относят проведение межведомственных акций патриотической направленности (например, акция «Георгиевская ленточка», акция «Память» (посвященная событиям на о. Даманский), акция «Низкий поклон вам, ветераны!» (ко Дню Победы советского народа в Великой Отечественной войне)). Также в рамках патриотического воспитания осуществляется организация работы молодежных объединений по благоустройству воинских захоронений, памятников землякам, погибшим в годы Великой Отечественной войны ^[18].

Таким образом, существенных различий в содержании приоритетных направлений реализации молодежной политики между городскими округами и муниципальными районами Приморского края не выявлено. На территории муниципальных образований Приморского края отсутствует целостный и системный подход к реализации молодежной политики в силу того, что соответствующие программные документы приняты только в 70% муниципальных образований. Необходимо отметить, что прямой зависимости между долей молодежи в возрасте от 14 до 30 лет и отсутствием целевой программы по развитию молодежной политики выявлено не было. Данная тенденция характерна как для муниципальных образований с высокой долей молодежи (Спасский и Пограничный муниципальные районы), так и для муниципальных образований с низкой долей молодого населения (Красноармейский и Хорольский муниципальные районы).

Характеризуя программный механизм реализации приоритетных направлений молодежной политики в муниципальных образованиях Приморского края, необходимо отметить, что прослеживается положительная устойчивая тенденция к его развитию. Программы муниципальных образований становятся сложнее, разнообразнее, увеличиваются по срокам и количеству различных направлений. Каждое муниципальное образование старается включить в работу с молодежью мероприятия, показывающие историческую и территориальную специфику соответствующего городского округа или муниципального района. Но, с другой стороны, существует недостаточно обоснованный механизм расстановки приоритетов в молодежной политике как с точки зрения содержательного наполнения, так и с точки зрения финансового обеспечения приоритетных направлений реализации молодежной политики.

Порядок формирования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для реализации приоритетных направлений молодежной политики, а также деятельности структур, осуществляющих эти функции, определяется в соответствии со сложившимся на территории муниципальных образований Приморского края финансовым механизмом.

На всей территории Приморского края процесс финансового обеспечения молодежной политики регламентирован Бюджетным Кодексом Российской Федерации. В 2013 году согласно Федеральному Закону от 7 мая 2013 г. №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» был осуществлен переход к формированию бюджетов на базе программно-целевого подхода. В настоящее время согласно пункту 4 статьи 21 Бюджетного Кодекса Российской Федерации формирование целевых статьей расходов бюджетов осуществляется в соответствии с государственными и муниципальными программами, а также в соответствии с направлениями деятельности органов власти различных уровней, подлежащих исполнению за счет средств соответствующего бюджета, но не включенных в государственные и муниципальные программы.

В соответствии с перечнем разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 года №65н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», финансирование программ и мероприятий в области молодежной политики осуществляется по разделу 0700 «Образование», подразделам 0702 «Общее образование» и 0707 «Молодежная политика и оздоровление детей», финансирование программ и мероприятий, связанных с решением жилищных проблем молодых семей, осуществляется по разделу 1000 «Социальная политика», подразделу 1003 «Социальное обеспечение населения».

Базовым источником финансирования реализации молодежной политики в муниципальных образованиях Приморского края является местный бюджет. Исключение составляют лишь программы, предусматривающие привлечение средств из федерального и краевого бюджетов в силу их большой финансовой нагрузки. Существенная трудность финансового механизма реализации молодежной политики заключается в распределении бюджетных средств между разными направлениями молодежной политики, программами и мероприятиями. Так, наиболее приоритетным направлением, с точки зрения финансирования, является решение жилищной проблемы молодых семей. Доля бюджетных средств на данное направление составляет 64,8% от общей доли средств, предусмотренных на реализацию молодежной политики. На организацию досуга молодежи путем проведения культурно-массовых, спортивно-оздоровительных мероприятий и конкурсов предусмотрено 16,0% от общей доли средств, предусмотренных на реализацию молодежной политики. Следующее по приоритету в финансовом обеспечении находится направление в области выявления и поддержки инициативных, талантливых и обладающих лидерскими качествами молодых людей. Общий объем бюджетных средств, предусмотренных на реализацию мероприятий данного направления составляет 7,9% от общей доли средств, предусмотренных на реализацию молодежной политики. Финансовое обеспечение таких направлений, как гражданственность и патриотическое воспитание молодежи, содействие трудоустройству и занятости, профилактика асоциальных явлений в молодежной среде, составляет 5,3%, 4,6%, 1,3% соответственно.

Одним из приоритетных направлений молодежной политики, как эффективно действующий механизм гражданского и правового воспитания, вовлечения молодежи в общественные и политические процессы молодых граждан выступает молодежный парламентаризм. Оптимальной формой взаимодействия государства и молодежи, отражающей интересы молодых людей и формирующей доверие молодежи к органам власти в Приморском крае, сегодня является молодежный парламент при Законодательном Собрании Приморского края. Это система представительства прав и законных интересов молодежи региона как особой социально-демографической группы ^[21].

В настоящее время на территории Приморского края действует 28 молодежных парламентских структур. Состав молодежных парламентских структур городских округов Приморского края представлен в таблице 3.

Таблица 3 – Молодежные парламентские структуры Приморского края

Несмотря на разветвленную сеть молодежных парламентских структур, в целом, в Приморском крае, как показывает практика, на муниципальном уровне молодежные парламентские структуры в основном занимаются именно молодежной политикой и только 20-30% своего времени посвящают правотворчеству. Не все функции молодежного парламента реализуются членами молодежных парламентских структур. Нормотворческая деятельность не в полной мере осуществляется молодежными парламентскими структурами муниципальных образований Приморского края, что приводит к низкому уровню взаимодействия молодежных парламентских структур с органами местного самоуправления.

За последнее время ими было подготовлено только 12 проектов нормативных правовых актов, и благодаря взаимодействию с представительными органами муниципальных образований ряд документов были приняты. Касались они разных областей жизни: развития спорта, трудоустройства несовершеннолетних, развития молодежной политики в муниципальном образовании.

Мероприятия, проводимые молодежными парламентами, разноплановые: туристические слеты, «Зарницы», спартакиады, спортивные состязания, в том числе между молодежью различных муниципальных образований. В числе примеров работы молодежных парламентских структур – акции, направленные на профилактику распространения в молодежной среде алкогольной и табачной зависимости. По инициативе молодых парламентариев в Приморье прошли флешмобы, акции, совместные с сотрудниками полиции рейды по торговым точкам, сопровождавшиеся проверочными закупками алкогольной и табачной продукции и составлением протоколов об административных правонарушениях.

Кроме того, молодежные парламентарии отстаивают свою активную гражданскую позицию не только на заседаниях, многие из них принимают участие в федеральном проекте «За чистые выборы». Общероссийское общественное движение «Корпус «За чистые выборы» является самой крупной организацией независимых наблюдателей-юристов в России и имеет свои региональные отделения в большинстве субъектов Российской Федерации. Ключевыми задачами Корпуса являются защита прав граждан России на участие в формировании органов власти через содействие профессиональной организации выборов и создание системы подготовки молодых профессионалов: наблюдателей, членов избирательных комиссий, кандидатов на выборные должности.

Практический опыт молодёжного парламентского движения Приморского края основывается и на создании Единых молодёжных парламентских структур с двойным подчинением (ЕМПС), работающих одновременно и с представительными и с исполнительными органами власти.

Итак, к результатам развития молодежного парламентаризма в Приморском крае можно отнести:

- привлечение молодежи и ее объединений к разумному участию в деятельности органов законодательной и исполнительной власти, выполнению планов и программ социально-экономического развития региона;

- повышение действенности системы участия молодых граждан в процессе выработки, принятия и реализации решений в области региональной молодежной политики;

- формирование кадрового резерва для органов государственного и муниципального управления;

- выявление социально активных молодых людей в различных сферах общественной жизни;

- привлечение научного и творческого потенциала молодежи к участию в реализации государственной и муниципальной политики;

- создание правовых и иных условий для сотрудничества органов государственной власти, молодежных общественных объединений и представителей активной молодежи в реализации молодежной политики на всех уровнях;

- стимулирование процесса развития молодежного парламентаризма в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, анализ реализации приоритетных направлений молодежной политики в Приморском крае показывает, что их реализация осуществляется в трех формах: ведомственная целевая программа, межведомственная целевая программа и мероприятийный подход к реализации молодежной политики. В большинстве муниципальных образований реализация приоритетных направлений молодежной политики осуществляется на базе целевых программ, что регламентировано Бюджетным Кодексом Российской Федерации. Базовым источником финансирования является местный бюджет. Программы муниципальных образований с каждым разом становятся сложнее, разнообразнее, увеличиваются по срокам и количеству различных направлений. Каждое муниципальное образование старается включить в работу с молодежью мероприятия, показывающие историческую и территориальную специфику соответствующего городского округа или муниципального района. Однако, с другой стороны, существует недостаточно обоснованный механизм расстановки приоритетов в молодежной политике как с точки зрения содержательного наполнения, так и с точки зрения финансового обеспечения приоритетных направлений реализации молодежной политики.

К приоритетным направлениям реализации молодежной политики на территории Приморского края относятся: решение жилищной проблемы молодых семей, организация досуга молодых людей, поддержка талантливой молодежи, патриотическое воспитание, содействие трудоустройству и занятости молодых граждан в возрасте от 14 до 18 лет, а также профилактика правонарушений, преступности и социально-вредных явлений в молодежной среде. Тенденция приоритизации вышеуказанных направлений сохраняется на территории большинства муниципальных образований.

В ситуации постоянного снижения численности молодежи необходимо постоянно повышать привлекательность условий проживания, развивать инфраструктуру молодежной политики. В качестве основных объектов инфраструктуры молодежной политики должны выступать, прежде всего, органы местного самоуправления по работе с молодежью, учреждения, организации и инфраструктурные объекты спортивной, культурно-досуговой сфер и сферы образования и воспитания. Целесообразна модернизация старых и создание новых, инновационных объектов, отвечающих современным потребностям молодежи. Организационную структуру органов по делам молодежи – ключевого звена инфраструктуры молодежной политики – необходимо формировать на базе смешанного типа, который позволит соединить несколько направлений при работе с молодежью, а также будет способствовать преодолению административных барьеров при использовании инфраструктурных объектов и других необходимых ресурсов. При этом вопросы молодежной политики должны быть в приоритете и иметь первостепенное значение.

Для дальнейшего системного осуществления регулярной качественной оценки эффективности реализации молодежной политики в субъектах федерации целесообразно внедрение использования рейтинговой системы оценивания муниципальных образований с использованием как объективных (статистических и официальных), так и субъективных данных, полученных в результате социологических исследований условий жизни молодежи. Органы государственной власти и местного самоуправления должны на постоянной основе проводить мониторинг удовлетворенности молодежи социально-бытовым, экономическим и политическим положением.