Анализ внутренней структуры градостроительных регламентов (на примере крупных городов Урала)

Гущин Александр Николаевич ORCID: 0000-0002-3466-4038 кандидат физико-математических наук Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный архитектурно-художественный университет им. Н.С.Алфёрова». Кафедра Градостроительства и ландшафтной архитектуры. Доцент, кандидат физико-математических наук. 620075, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Карла Либкнехта, 23 Gushchin Aleksandr Nikolaevich PhD in Physics and Mathematics Associate Professor, Department of Urban Planning and Landscape Architecture, Ural State Academy of Architecture and Arts Karl Liebknecht str., 23, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 620075, Russia alexanderNG@yandex.ru Другие публикации этого автора

Санок Сергей Иосифович кандидат архитектуры Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный архитектурно-художественный университет. Кафедра Градостроительства и ландшафтной архитектуры. Профессор, кандидат архитектуры. 620075, Россия, г. Свердловская, ул. Карла Либкнехта, 23 Sanok Sergei Iosifovich PhD in Architecture Head of the department, Professor the department of Urban Planning and Landscape Architecture, Ural State Academy of Architecture and Arts 620075, Russia, g. Sverdlovskaya, ul. Karla Libknekhta, 23 sanok@e1.ru Другие публикации этого автора

Введение

Градостроительные регламенты введены в практику Градостроительным кодексом РФ (далее ГрК РФ) 2004 года ^[1]. Градостроительные регламенты входят в состав сравнительно нового типа документа территориального планирования – Правил Землепользования и застройки (далее ПЗЗ). Градостроительным регламентом определяется «правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства» (ГрК РФ ст. 36, п.1). Частью градостроительных регламентов являются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. ГрК РФ определяет следующие виды разрешенного использования: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования, вспомогательные виды разрешенного использования (ст. 37 п.1). Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 37 п.2).

К настоящему времени накопилась определённая практика разработки градостроительных регламентов, достаточная для проведения анализа. В настоящее время оформилось три способа анализа: формально-юридическая ^[2],[3], собственно градостроительная ^[4],[5], градостроительно-прикладная ^[6],[7]. Структура градостроительных регламентов определена Градостроительным кодексом. Однако, любой формальный документ оставляет разные возможности для своей реализации, что отражается в способах написания, разнице в подходах к проблеме установления правового режима. Именно это и подразумевается под анализом внутренней структуры градостроительных регламентов. Исследование проведено на материале крупных и крупнейших городов Урала.

Первичный анализ

Как отмечалось выше, градостроительные регламенты определяют правовой режим земельных участков, равно как и того, что находится над и под поверхностью земельных участков. Точнее говоря, градостроительные регламенты предназначены для регулирования использования (или возможность использования) конкретного земельного участка (земельных участков) в соответствии с видами разрешённого использования, указанными в этом регламенте. Тем самым определяются и возможности капитального строительства. Именно такой подход принят в нормативной документации: «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» ^[8] и последующих уточняющих документах ^[9]. Но возможен и альтернативный подход. В российском законодательстве понятие «объект капитального строительства» существует с 2005г. В старых версиях ГрК РФ использовались правовые конструкции: «объекты недвижимости в градостроительстве», «объекты градостроительной деятельности» ^[10]. Современная редакция ГрК РФ содержит следующее определение объекта капитального строительства: «объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек» (ГрК РФ ст. 1, п.10). Типология объектов капитального строительства частично регламентирована в Градостроительном кодексе. Статья 35 п. 3 ГрК РФ «В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства». То же самое п.5 указанной статьи для общественно-деловых зон. Аналогичным образом определяются объекты капитального строительства для других видов зон.

Таким образом, различное толкование формулировок нормативной документации допускает два способа построения регламентов. Первый способ - в соответствии с приказом и классификатором касается собственно земельного участка и того, что может быть на нём размещено. Второй способ - в соответствии с классификатором видов разрешенного использования объектов капитального строительства и использованием типологии объектов капитального строительства. Первый способ можно назвать деятельностым, потому что регулируются разные виды деятельности. Второй способ – объектовым, потому, что регулируется размещение объектов.

Рассмотрим, как эти возможности отражаются во внутренней структуре документов.

Правила землепользования и застройки для г. Екатеринбурга

Правила Землепользования и застройки г. Екатеринбурга опубликованы на сайте городской администрации ^[11]. ПЗЗ Екатеринбурга определяют виды разрешенного использования как «виды деятельности по использованию земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов капитального строительства, которые разрешены в силу установления этих видов деятельности Правилами в составе градостроительных регламентов территориальных зон».

Таким образом, понятие «виды разрешенного использования» понимается как разновидность деятельности. Это подход можно назвать деятельностным. Контент-анализ ПЗЗ Екатеринбурга показывает, что при формулировке видов разрешенного использования объектов капитального строительства используются следующая терминология.

Таблица 1. Результаты контент-анализа ПЗЗ Екатеринбурга

Рассмотрим термины, относящиеся к первой строке. Понятие «коммунального обслуживания» определено в Классификаторе видов разрешённого использования – пункт 3.1 ^[8]. Согласно Классификатору, под коммунальным обслуживанием понимается «Размещение объектов капитального строительства в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами, в частности: (далее следует перечисление объектов, курсив - авторы)». Определение понятия социального обслуживания дается в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» ^[12]. Но Классификатор видов разрешенного использования сужает контекст термина «социальное обслуживание» до следующего «размещение зданий, предназначенных для оказания гражданам социальной помощи. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами …». Далее в Классификаторе можно найти детализацию: «размещение зданий предназначенных для размещения домов престарелых …», «размещение зданий, предназначенных для служб психологической и бесплатной юридической помощи, социальных, пенсионных и иных служб …». Аналогично обстоит дело и с другими терминами.

В итоге убеждаемся, что деятельностный подход также позволяет выйти на типологию объектов, как и объектовый, но более сложным способом. Отметим также, что большая сложность градостроительных регламентов потенциально порождает проблемы, связанные с непониманием и с желанием сложностей избежать. Затем был выполнен частотный анализ, который заключался в подсчете количества видов разрешенного, условно разрешенного и вспомогательного видов использования. Количество видов использования показано на рисунке 1.

На рисунке 2 количество показано ранжированное по убыванию количества разрешенных видов использования для различных градостроительных зон.

Из рисунка 2 видно, что наибольшее разнообразие видов разрешенного использования допускается для общественно-деловых зон (зоны типа Ц) и зон комплексного развития территорий (зоны типа КРТ). Наименьшее разнообразие видов разрешенного использования допускается для природно-рекреационных специальных зон (зоны типа Р) и зон развития застройки (зоны типа ЗРЗ).

Правила землепользования и застройки г. Перми

Правила землепользования и застройки г. Пермь можно найти на официальном сайте администрации ^[13]. Видам разрешенного использования дается следующее определение: «виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - виды деятельности, объекты, осуществлять и размещать которые на земельных участках разрешено в силу поименования этих видов деятельности и объектов в составе градостроительных регламентов применительно к соответствующим территориальным зонам при условии обязательного соблюдения требований, установленных законодательством, настоящими Правилами, иными нормативными правовыми актами, нормативно-техническими документами». Как видим из определения виды разрешенного использования требуют прямого перечисления объектов. Градостроительные регламенты г.Перми уточняют также определение объекта капитального строительства: «объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно». Из всего сказанного следует, что ПЗЗ г.Перми построены по объектовому принципу.

Объектовая система для перечисления объектов капитального строительства двухуровневая. В ст.52 Правил перечисляются все зоны, все ограничения на строительство объектов, и все типы объектов. Например, в п. 3.1 определяется термин «Жилые дома многоэтажной и повышенной этажности застройки». К ним относятся: многоквартирные жилые дома, для малосемейных, гостиничного типа; многоквартирные жилые дома разных типов со встроенно-пристроенными помещениями нежилого назначения, многоквартирные дома разных типов со встроенно-пристроенными помещениями нежилого назначения на нижних этажах; жилые дома для обслуживающего персонала, в том числе для медицинского персонала (при соблюдении требований санитарного законодательства), профессорско-преподавательского состава, священнослужителей и обслуживающего персонала, специализированные жилые дома для больных и престарелых, нуждающихся в постоянном медицинском наблюдении; общежития».

Сводные данные по видам использования показаны на рисунке 3.

На рисунке 4 показано ранжированное по убыванию количество видов использования для различных типов градостроительных зон.

Из рисунка 4 видно, что, несмотря на иной принцип построения градостроительных регламентов, наибольшее разнообразие видов использования допускается для общественно-деловых зон (зоны типа Ц), а наименьшее для зон, отведенных под строительство специальных объектов (зоны типа ЦС) и рекреационных зон (зоны типа Р).

Правила землепользования и застройки г. Челябинска

Правила землепользования и застройки опубликованы на сайте администрации города ^[14]. В градостроительных регламентах г.Челябинска нет собственного уточняющего определения понятия «виды разрешенного использования». Правила землепользования и застройки также используют объектовый принцип. Классификация территориальных зон - иерархическая двухуровневая. Для иллюстрации приведем фрагмент классификации: А - природно-рекреационная территориальная зона, А.1 зона зеленых насаждений, А.1.0 зона зеленых насаждений, А.1.1 защитные и т.п.

Количество видов использования показано на рисунке 5.

На рисунке 6 показано ранжированное по убыванию количество видов использования для различных типов градостроительных зон.

Из рисунка 6 видно, что наибольшее разнообразие при застройке опять-таки допускается для зон административно-деловых комплексов (Б2.1.), смешанных зон (Б.3), многофункциональных зон (зоны типа Б.1). Наименьшее разнообразие видов использования допускается для специальных зон (K.2, Д.3, Д.1). Зона зеленых насаждений (А.1.0) также входит в число зон с наименьшим разнообразием видов использования.

Обсуждение результатов

Чтобы сравнить между собой количество видов разрешенного использования для различных групп градостроительных зон, авторы проделали следующее: подсчитали медиану (устойчивое среднее) ^[15] для количества видов разрешенного использования всех групп градостроительных зон. Ранжированные в порядке убывания результаты для количества видов разрешённого использования приведены в таблице 2. В тех случаях, когда медианы имеют одинаковое значение, в качестве дополнительного упорядочивающего признака использовано обычное среднее арифметическое.

Таблица 2. Ранжированные по медиане группы видов использования.

Из таблицы 2 видна, во-первых, структурная корреляция по составу зон, показывающая, что наибольшее количество видов использования имеют общественно-деловые зоны, далее следуют жилые зоны, затем рекреационные зоны и зоны специального назначения. Учитывая, что согласно Градостроительному кодексу, собственник земельного участка может самостоятельно выбирать основной вид разрешенного использования, наибольшее количество видов разрешённого использования означает наименее жесткое административное регулирование. И наоборот, одними из наиболее жестко административно регулируемых территорий являются природно-рекреационные территории. Во-вторых, видим, что градостроительные регламенты города Челябинска вообще отличается более строгим походам к градостроительным регламентам. Виды разрешенного использования регулируются наиболее строго.

Чем можно объяснить наличие структурной корреляции в степени административного регулирования для различных типов зон? Объяснение можно дать с помощью понятия инвестиционного потенциала. О связи между инвестициями и градостроительными регламентами говорит Градостроительный Кодекс РФ. Согласно ст. 30, п.1 ГрK РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются с целью «… 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства». На практике этот положение реализуется те, что ПЗЗ определяют и пространственные размеры, и конфигурацию будущего земельного участка и действующий в его пределах градостроительный регламент.

Дискуссии относительно способов оценки инвестиционного климата и инвестиционного потенциала территории продолжаются по сегодняшний день ^[16]. В отношении инвестиционного потенциала территории теоретическое определение выработано. Считается, что инвестиционный потенциал есть «совокупность имеющихся в регионе факторов и ресурсов производства и сфер приложения капитала» ^[17]. Специфика смыслового наполнения данного определения касается, прежде всего, масштабов территории. Данное определение используется обычно для масштаба уровня региона ^[18],[19]. Для масштаба муниципального образования определение можно найти в работе ^[20]. Для пространственного масштаба уровня отдельной инвестиционной площадки и конкретного инвестиционного проекта используются готовые методики ^[21], теоретическое обсуждение проблемы можно найти в работе ^[22]. В целом, наименее изученным являются способы оценки инвестиционного потенциала для промежуточного уровня, для уровня территории, которая по масштабу меньше, чем регион, но больше, чем отдельная инвестиционная площадка.

Для целей данной статьи достаточно общего определения, приведенного выше «совокупность имеющихся в регионе факторов и ресурсов производства и сфер приложения капитала». Тогда с инвестиционной точки зрения количество видов разрешенного использования определяет инвестиционный потенциал зоны, чем разнообразнее типы объектов, которые можно строить в данной зоне, тем больше потенциальных инвесторов можно привлечь. Практики градостроительства знают, что с точки зрения развития города наиболее важными являются общественно-деловые зоны (инфраструктура для работы и отдыха), жилые зоны (жилье), промышленные зоны (рабочие места). Следовательно, именно к этим зонам необходимо привлечь максимальное внимание инвесторов. Согласно приведенным определениям инвестиционного потенциала, для создания стимулов к инвестированию в общественно-деловые зоны, необходимо обеспечить в них наибольшее количество сфер приложения капитала, что достигается увеличением количества видов разрешенного использования. Напротив, наиболее строгое административное регулирование (наименьшее число видов использования) характерно для рекреационных зон, потому, что с точки зрения города, рекреационные территории – ресурс специализированного назначения. Специфические потребности горожан по пребыванию в комфортной городской среде можно удовлетворить только при помощи рекреационных территорий. Поэтому важно не менять назначение специализированного ресурса.

При обсуждении связи между инвестиционной привлекательностью и градостроительными регламентами надо иметь ввиду, что связь между этими двумя понятиями не является прямой причинно - следственной связью, данная связь носит опосредованный характер. В цитированной выше работе по обсуждению инвестиционной привлекательности Л.А.Семина утверждает, что инвестиционная привлекательность на микроуровне зависит от следующего:

- степени индустриального развития региона,

- географического расположения и природно-климатических ресурсов,

- системы льгот для инвесторов в регионе,

- уровня развития законодательной базы инвестиционной деятельности.

Градостроительные регламенты относятся к законодательной базе инвестиционной деятельности, поскольку прямо определяют возможности строительства (реконструкции) объектов капитального строительства в пределах заданной градостроительной зоны. Tем не менее, изучение таких связей как опосредованных имеет научное и методическое значение.

Помимо структурных закономерностей в таблице 2 также обращает на себя внимание, что в городе Челябинске градостроительные регламенты отличаются жестким административным регулированием. Взаимосвязь между жесткостью административного регулирования (количеством видов разрешенного использования) и пространственной структурой градостроительных зон – вопрос, который требует отдельного дополнительного анализа. Отметим только следующее: ранее авторы рассматривали пространственную структуру общественно-деловых зон ^[23]. Единственный город, для которого общественно-деловые территориальные зоны имеют узловую (диффузную) структуру – г.Челябинск. Представляется разумным предположить, что именно ужесточение административного регулирования порождает диффузную структуру общественно-деловых зон.

Заключение

Ранее были рассмотрены градостроительные регламенты трех крупнейших городов Урала. В ходе изучения было выявлено, что градостроительные регламенты можно формулированы на основе двух подходов: деятельностный подход и объектовый подход. В деятельностном подходе виды разрешенного использования формулируются на языке видов деятельности и для корректного формулирования градостроительных регламентов необходимо использование Классификатора видов разрешенного использования земельных участков ^[8]. В объектовом подходе виды разрешенного использования представляют иерархический перечень объектов. Для корректного определения градостроительных регламентов необходимо использовать статьи ГрК РФ, в которых перечисляются типы объектов капитального строительства, допустимые для различных типов зон.

Частотный анализ видов разрешенного использования показал, что количество видов разрешенного использования соответствует инвестиционному потенциалу различных типов градостроительных зон. (Частотный анализ характеризует массовое поведение инвесторов). Было установлено, что наибольшим инвестиционным потенциалом обладают наименее строго регулируемые зоны, в частности общественно-деловые зоны. Наименьшую свободу выбора для инвестора представляют специальные и рекреационные зоны, их использование регулируется наиболее строго, так как они представляют ценный ресурс общегородского масштаба. Все сказанное позволяет строить модели массового повеления инвесторов.