GR как инструмент повышения эффективности современного государственного управления

Абрамова Олеся Геннадьевна старший преподаватель, ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова» 117997, Россия, г. Москва, Стремянный переулок, 36, ауд. 549 (корп. 3) Abramova Olesya Postgraduate student, Leading Specialist, Senior Educator, the department of State and Municipal Administration, Plekhanov Russian University of Economics 117997, Russia, g. Moscow, ul. Stremyannyi Pereulok, 36, aud. 549 (korpus 3) abramova.org@gmail.com Другие публикации этого автора

Мухаев Рашид Тазитдинович доктор политических наук профессор, ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова» 117997, Россия, г. Москва, Стремянный переулок, 32, каб. 340 (корп. 1) Mukhaev Rashid Doctor of Politics Professor, the department of Political Science and Sociology, Plekhanov Russian University of Economics 117997, Russia, Moscow, Stremyannyi Pereulok 32, office #340 (building #1) muhaev_r@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

В условиях быстрых социальных изменений эффективность системы государственного управления напрямую зависит от ее способности чутко реагировать на возникающие запросы и адекватно конвертировать их в управленческие решения. Это предполагает наличие в обществе устойчивых каналов коммуникации органов государственной власти и групп интересов. В противном случае, трудно представить, каким образом заинтересованные группы (бизнес-сообщество, гендерные группы, наемные работники) доносят до органов государства свои запросы и как эти запросы конвертируются в политические решения, позволяют правящей элите обеспечивать баланс интересов и поддерживать высокую легитимность режим. Одним из эффективных инструментов в механизме государственного управления является GovernmentRelations (с англ.- связи с правительством). Потребность в эффективном управлении коммуникациями при принятии политических решений привела к возникновению самостоятельной науки — GR-менеджмента, изучающей стратегии и технологии артикуляции и продвижения интересов функциональных групп.

Возникнув однажды, сначала в США в 70-е гг. XX в., а затем в Западной Европе в 80-90 гг.XXв., «government relations» (GR) со временем со временем превратился в эффективную технологию позиционирования и продвижения корпоративных и частных интересов в публичном пространстве. В качестве эффективного канала коммуникации заинтересованных групп и органов государства GR был вызван к жизни административными реформами 70–90-х гг. XX в. в странах Запада. Переход от административного государства к сервисному означало введение рыночных механизмов в государственное управление и активного включения групп интересов в процесс принятия решений. В условиях сервизации государственного управления GR стала новой технологией публичного управления, «потенциал которой заключен в комплексном использовании заинтересованными группами интегрированных коммуникаций, включающих, как традиционные (связи с общественностью, лоббирование, маркетинг, анализ и прогноз, принятие решений и др.), так и новые (организация переговорных площадок бизнеса и власти во время экономических форумов, политического и бизнес-консалтинга и др.). Использование интегрированных коммуникаций было призвано обеспечить новое качество диалогу функциональных групп и органов государственной власти при принятии управленческих решений» ^[13].

Первоначально, государство доминировало в механизме публичного управления. Государственное управление представляло собой властный механизм регулирующего воздействия органов государства на жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преобразования. Целью воздействия органов государственного управления и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей — привести их в соответствие с общезначимыми запросами и потребностями, которая достигалась посредством практик администрирования, Содержание регулирующего воздействия, осуществляемое органами государственного управления, было вертикальным — сверху вниз, строго в пределах тех полномочий, которые установлены Конституцией, профильными законами, должностными инструкциями государственных служащих.

Однако по мере демократизации общественной жизни соотношение государства и общества в механизме публичного управления изменилось. Современное государство уже не реализует свой суверенитет, как бесконтрольное право делать все, что хочется и не осуществляет прямолинейное управление сверху вниз. Напротив, государство само оказывается под контролем не только собственного населения, неправительственных организаций, но и международных рейтинговых агентств, межгосударственных организаций. К тому же, современное постиндустриальное общество характеризуется нарастающим разнообразием и подвижностью запросов населения, их растущей индивидуализацией, которые нуждаются не в подавлении, а в согласовании и гармонизации.

Формы представительства интересов в механизме государственного управления: зарубежные практики

Методологический подход авторов состоит в рассмотрении государственного управления как процесса распределения общественного блага путем принятия управленческих решений. На каждом этапе развития общества система государственного управления призвана обеспечивать подвижный баланс интересов социальных общностей (сословий, классов, групп), отражая их запросы в принимаемых управленческих решениях. При этом эволюция систем государственного управления следует принципу необходимого разнообразия У. Эшби, согласно которому управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием, чем управляемая ^[20]. Чем более высока степень социального разнообразия экономических, политических, культурных отношений в обществе, тем более сложной должна быть система управления. Для удовлетворения быстроменяющейся мозаики запросов населения система государственного управления должна сочетать высокую реагирующую способность государственного аппарата и четкое стратегическое планирование.

Сама система государственного управления «представляет собой властный механизм практической реализации цели и воли государства в деятельности органов власти и должностных лиц, который обеспечивает функционирование общественной системы, ее безопасность, развитие и процветание» ^[14]. В условиях современной демократии государственное управление можно рассматривать как процесс коммуникации заинтересованных групп (профессиональных, экономических, гендерных, религиозных) с органами власти, в результате которого происходит преобразование частных требований групп и граждан в публично значимые управленческие решения. Главной формой осуществления эффективного государственного управления и стабильного функционирования всей политической системы общества является управленческий процесс — сложный динамический процесс взаимодействия государства и групп интересов, направленный на распознании запросов общества, конвертации их в управленческие решения и организации их реализации.

Мировой опыт показывает, что взаимоотношения между группами интересов и государством выстраивалось в рамках двух глобальных классических моделей представительства интересов: плюрализма и корпоративизма.

Плюралистическая модель взаимодействия групп интересов и государства свойственна странам с англо-саксонской правовой системой: США, Великобритания, Канада, Австралия и др. В них отношения органов власти и групп интересов рассматриваются как некая сделка, которую заключает, с одной стороны – функциональные группы в лице ее медиаторов (GR-агентств и лоббистских контор), а с другой - власть в лице представителей государственного аппарата. Основная задача государства состоит в распределении ограниченных ресурсов таким образом, чтобы сохранить политическое равновесие между основными общественными силами.

Отличительной чертой плюралистическая модели выступает признание множественности частных интересов и свободные взаимоотношения групп интересов с властью. Модель плюрализма исходит из постулата, что деятельность публичной власти осуществляется в интересах всех функциональных групп: профессиональных, гендерных, возрастных и т.д. Любые «исключения» из данного правила для правящей политической элиты грозят серьезными репутационными потерями. Равная удаленность функциональных групп, политических сил от власти позволяет государству с помощью властных ресурсов обеспечивать согласование частных интересов, поддерживать стабильность и равновесие системы, действуя при этом, в общих интересах. В случае нарушения баланса интересов и появления признаков кризиса, государство корректирует возникший дисбаланс, возвращает экономику в область относительной стабильности, даже вопреки интересам элитных групп. Таким образом, плюрализм – это система представительства интересов конкурирующих, добровольных, не иерархичных, самоопределяющихся образований, специально не лицензированных, не признанных, не субсидируемых, не контролируемых в области выражения интересов государством или выбора лидерства, а также не стремящимся к монополии репрезентационной активности между соответствующих образований ^[5].

Второй глобальной моделью взаимодействия групп интересов и государства, является корпоративизм или модель функционального представительства. Эта модель коммуникации характерна для ФРГ, Швейцарии, Австрии, Швеции, Нидерландов и Японии ^[18]. В этих странах особую роль и значение во взаимодействии групп интересов и власти имеют ассоциации функциональных групп. Автономное положение ассоциаций позволяет им выступать в роли главных посредников во взаимодействии с органами власти. В рамках этой системы, представительство групп интересов сочетается с институциональным взаимодействием ключевых функциональных групп. Корпоративизм (лат. сorpus -тело)– это система взаимодействия государства и групп интересов, в которой участники совместно принимают согласованные решения и рекомендации, участвуют в их реализации и контроле. Ключевыми группами интересов здесь выступают корпорации и профсоюзы, имеющие структурированные представительства (экспертные группы, консультативные советы) на уровне политических институтов, через которые они влияют на власть.

Корпоративистская модель представительства интересов возникла на рубеже XIX-ХХ вв. как реакция на процесс усиления классовой борьбы при переходе капитализма от свободной конкуренции к господству монополий. Корпоративизм стал альтернативой индивидуализму как укладу жизни и плюралистической модели коммуникации бизнеса и власти, господствовавшими тогда. Основой корпоративного государства выступает тесное переплетение корпоративных и государственных структур с доминирующей ролью государства. Видный теоретик корпоративизма Ф. Шмиттер определил специфические черты этой системы представительства интересов: 1) рост влияния профессиональных представителей специализированных интересов в ущерб общим интересам граждан; 2) обеспечение отдельных ассоциаций привилегированным правом доступа к процессам принятия решений; 3) принятие и вознесение монопольных корпораций над посредниками, конкурирующими между собой, в частично совпадающих сферах охвата; 4) появление централизованных иерархичных организаций, в том числе ассоциаций общенационального характера, которые подрывают автономию более специализированных местных организаций ^[18].

Сам термин «корпоративизм» Ф. Шмиттер трактовал как «систему представительства интересов, составные части которой организованы в особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядах, официально признанных или разрешенных (созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей» ^[18]. При этом группы интересов дают согласие на поддержку всех политических инициатив государства, кроме тех, что будут затрагивать сферу их деятельности. Основная роль в реализации интересов здесь возлагается на институты и процедуры социального партнерства, компромисса и консенсуса, при помощи которых достигается относительная гармония интересов в системе общего благосостояния: обеспечивается баланс экономической эффективности и социальной справедливости. Так учреждается «либеральный» корпоративизм, противостоящий эгоизму групп интересов в лице инструментов группового давления: партийно-парламентской системы, общественного мнения. Сами функциональные группы сохраняют автономию, не интегрируясь полностью в систему государственного управления.

Следовательно, корпоративизм является системой по принятию решений, в которой самые влиятельные комплексы интересов инкорпорируются при помощи государства и его лидеров в управленческий процесс ^[1]. При этом группы интересов организованы, преимущественно, по профессиональному принципу. По этому же принципу они участвуют в процессах принятия решений на разных уровнях власти. Однако на выборах они не заявляют своих кандидатов и не несут прямой ответственности за формирование правительства ^[1]. Тем самым определенные группы интересов оказываются включенными в процесс формирования политики в ходе взаимодействия между правительством и ограниченным числом привилегированных групп интересов. При этом группы интересов обязательно входят в различные ассоциации предпринимателей и профсоюзы, через которые государство контролирует граждан, являющихся членами таких ассоциаций.

По мере нарастания социального и культурного разнообразия постиндустриальных обществ на рубеже 70-80х гг. XXв. возник запрос на создание эффективного инструмента гармонизации и согласования национальных, групповых, частных интересов в механизме принятия решений в современном обществе. Таким инструментом в механизме государственного управления стал government relations (GR). В условиях динамично меняющихся запросов информационного общества GR стал эффективным каналом трансляции запросов и интересов различных групп органам государственной власти и технологией конвертации их в согласованные управленческие решения. Парадокс состоит в том, что несмотря на широкое использование в науке и практике, понятие «government relations» не имеет однозначного толкования, в литературе дискурс концепта GR подробно рассмотрен, что освобождает нас от его анализа ^[12]. В данной статье GR рассматривается как набор коммуникативных технологий и практик выстраивания устойчивых и эффективных связей функциональных групп и компаний с органами государственной власти в целях продвижения частных и корпоративных интересов в публичной сфере.

Институциональная конфигурация национальных моделей GR, каналы коммуникации групп интересов и власти, их эффективность в механизме государственного управления заметно различаются. Это неудивительно, поскольку формирование национальных моделей GR происходило под влиянием целого набора факторов, которые определили его место в системе государственного управления. Системы публичного управления как механизмы коммуникации власти и общества относительно целей и средств достижения желаемого будущего, определяются политическими практиками, закрепленными в моральных и правовых нормах конкретного общества и опривыченными в повседневном поведении. Эти практики задаются эпистемой (системой мышления), доминирующей в обществе; ценностями, преобладающими в данной культуре; историческими особенностями развития государства; типом политической культуры; моделью взаимодействия общества и государства. На базе этих переменных складывается национальная модель государственного управления, определяющая перечень субъектов политического рынка, стратегии и технологии их коммуникаций, включая, и GR-связи, в политическом поле государства. Субъекты инициации групповых запросов, как и объекты воздействия, а также стратегии продвижения интересов функциональных групп составляют структуру национальных моделей GR. Основная проблема состоит в том, каким образом частные интересы превращаются в публично значимые запросы и конвертируются в политические решения. Плюралистическая (США) и корпоративистская (ФРГ) модели представительства интересов опираются на разные механизмы артикуляции, позиционирования и продвижения групповых предпочтений в публичном пространстве.

GR в механизме государственного управления США

Легальность существующих форм представительства интересов в механизме публичного управления США определяется поправкой 2 Конституции страны: «право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» ^[11]. Исходя из этого, американское государство представляет собой рынок услуг, где люди или группы людей, объединенные общими интересами, конкурируют за доступ к необходимым им ресурсам. Политический рынок в США носит легальный характер, он отражает все разнообразие интересов, представленных в обществе, и олицетворяет собой свободную игру политических сил. Доступ на этот рынок равно открыт для всех заинтересованных групп, конкурентоспособность которых определяется количеством располагаемых ими ресурсов. Обмен на американском политическом рынке происходит на основе универсальных правил, закрепленных в законодательстве США.

В основе коммуникации общества с властью в США лежит набор либеральных принципов, таких, как гарантии прав каждого индивида, защита его интересов, стремление к достижению собственных выгод, множественность интересов в обществе. Политика выделена в отдельную сферу, которая и обеспечивает реализацию данных принципов, задавая универсальные модели поведения путем институционализации управленческих практик. Взаимодействие между обществом и государством основано на горизонтальных двухсторонних связях между структурами общества и органами власти, а процесс артикуляции интересов осуществляется, преимущественно, через формализованные каналы коммуникации: выборы, партии, СМИ, лоббизм.

Важнейшим каналом функционального представительства интересов в США является лоббизм, который позволяет заинтересованным группам легально позиционировать и продвигать свои интересы на политическом рынке. Американский лоббизм представляет собой специфический канал представительства интересов, суть которого в том, чтобы «решить вопрос» в интересах клиента, оказав давление на правительство. Лоббизм в США стал одной из самых влиятельных и дорогостоящих бизнес-индустрий. В 2017 году в Америке было зарегистрировано 11529 лоббистов и лоббистских организаций ^[7], а общий объем денежных средств, потраченных американскими организациями на лоббирование, составил 3,37 миллиардов долларов ^[8].

Легализация рынка лоббистских услуг в США происходила в несколько этапов. Первоначально, в Законе «О регистрации лоббистской деятельности» (1946г.) лоббистам разрешалось работать лишь в органах законодательной власти. Впервые в законе было дано легальное определение термина «лоббист». Лоббист – это «человек, «который либо сам, либо через своих агентов или нанятых лиц, прямо или косвенно занимается сбором подарков, пожертвований или иных поступлений, которые затем используются, прежде всего, для прямого или косвенного воздействия на законодательный процесс в Конгрессе США». Кроме того, закон ввел обязательный порядок регистрации в Конгрессе в качестве лоббиста и порядок ведения отчетности о лоббистской деятельности. Однако, практика показывала, что лишь 20% лоббистов регистрировались и подавали отчетность, остальные 80% предпочитали работать нелегально, представляясь экспертами, пиарщиками, консультантами ^[7]. Упорядочит практики взаимодействия групп интересов и правительственных структур был призван Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (1995г.) Закон распространял свое действие не только на физических, но и юридических лиц, не только на лоббирование законотворческой деятельности палат Конгресса, но и исполнительных органов власти. Череда коррупционных скандалов на рубеже XX-XXI вв. вынудили Конгресс США в 2007 г. принять Федеральный акт «Честного лидерства и открытой власти» (Honest Leadership and Open Government Act), нацеленный на минимизацию коррупционных рисков. Закон четко определял формы взаимодействия представителей власти с лоббистскими структурами.

Несмотря на строгую регламентацию лоббистской деятельности, теневой лоббизм является одной из серьезных проблем внутренней политики США. Большой объем лоббистских взаимодействий остается в тени, что связано с тем, что закон предусматривает регистрацию только если: на лоббистскую деятельность тратится больше 20% рабочего времени; доходы от лоббистской деятельности составляют более 2,5 тыс. долларов.

Наряду с лоббизмом, широкое распространение в США получили GR-связи функциональных групп и власти, что стало следствием развития гражданского общества. Американское гражданское общество, ставшее результатом институционализации индивидуальных интересов, принимает активное участие в подготовке и выработке политических решений и осуществляет функции контроля над политическим процессом. Общественные организации представляют собой самостоятельные и добровольные объединения граждан, в деятельность которых государство не вмешивается. По этой причине GR как профессиональная деятельность по позиционированию интересов функциональных групп появился именно в США, что обусловлено высоким уровнем развития институтов демократии и правового регулирования общественных отношений. Большая часть бизнес-корпораций и некоммерческих организаций ведут активную работу по связям с правительством и продвижению своих интересов в органах власти. В этой связи GR в США является не партикулярной практикой, а универсальной технологией взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Доминирование в американской модели GR лоббистских технологий позволяет определять ее как лоббистскую модель, которая определила основные объекты, публичные арены и технологии позиционирования интересов функциональных групп.

Среди субъектов, заинтересованных в продвижении своих интересов в публичной сфере, необходимо выделить:

1.Организации функционального представительства. Высокий уровень гражданской активности является одной из основ политической культуры американцев. В США более 70 % граждан являются членами общественных объединений, 62,8 млн человек занимаются активной волонтерской деятельностью. Объем пожертвований частных лиц в 2015г. составил $258,5 млрд – это 87% от общего объема собранных в 2015 г. благотворительных средств ^[6]. Американские общественные организации действуют на международном, общенациональном, штатном и местном уровнях. Общественный сектор охватывает практически все сферы жизни общества и является постоянным субъектом политического процесса. Общая численность некоммерческого сектора составляет 1571056 организаций. Среди них выделяются: 1) 1097689 благотворительных организаций; 2) 105030 частных фондов; 3) 368337 других видов организаций, включая городские ассоциации, различные союзы ^[4]. Некоммерческие организации существуют в форме благотворительных фондов, отраслевых ассоциаций, волонтерских движений. Среди основных форм деятельности некоммерческого сектора в США можно выделить:

· Организации, предоставляющие социальные услуги и гуманитарную помощь (Фонд Карнеги, Фонд Билла Гейтса, Красный крест).

· Организации, проводящие исследования и экспертные анализы в области политики (мозговые центры, исследовательские институты, такие как Институт Брукингса, Института американского предпринимательства, Фонд «Наследие»).

· Общественные организации по защите прав человека, которые отстаивают права и свободы, закрепленные в Конституции (Американский союз гражданских свобод, Центра Брейди по предотвращению насилия с применением оружия).

· Общественные организации, отстаивающие интересы социальных групп (Американская ассоциация пенсионеров, MomsRising).

2. Бизнес. Поскольку политический рынок в США представляет собой свободную игру политических сил и отличается наличием высокой конкуренции, основной заинтересованной группой является частный бизнес, располагающий наибольшими ресурсами.Интересы бизнеса представляют предпринимательские союзы.Ониявляются наиболее влиятельными субъектами GR и представляют собой реальную политическую силу, представляющую интересы предпринимательского сектора США. Такое положение данных организаций обусловлено тем, что они объединяются в крупные ассоциации, действующие на общенациональном уровне. Самыми крупными и влиятельными предпринимательскими организациями в США являются Национальная ассоциация промышленников, включающая руководителей около 25 тыс. промышленных фирм, и Торговая палата, представляющая более 3600 торговых предприятий. Основной формой продвижения интересов бизнеса, особенно в парламенте, является создание бизнес-лобби – объединение нескольких компаний или бизнес-ассоциаций по какому-либо признаку.

3. Комитеты политических действий – организации, осуществляющие сбор денежных средств на поддержку кандидатов на выборах и проведение их избирательных кампаний. Деятельность данных комитетов может быть направлена также против какого-либо кандидата. Комитеты формируются и финансируются представителями бизнеса, общественными организациями с целью легального оказания влияния на избирательные кампании партий.

Для «встраивания» интересов заказчика в актуальное для него управленческое решение, GR-агентства и лоббистские конторы взаимодействуют с органами власти различных уровней, ресурсные возможности которых неодинаковы. Так, предпринимательские союзы на стадии законодательных инициатив они активно работают с Комитетами палат Конгресса США, наделенными широкими полномочиями. Особое внимание заслуживают: 1) бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, которые утверждают основные параметры бюджета на следующий год; 2) профильные комитеты, разрабатывающие и санкционирующие законопроекты по различным отраслям управления (вооружение, энергетика, образование) и дающие право на финансирование какой-либо государственной программы (authorization bills); 3) комитеты Конгресса США по ассигнованиям, принимающие законопроекты о выделении бюджетных средств (appropriation bills); 4) согласительная комиссия Конгресса, вырабатывающая итоговый вариант законопроекта.

Для общественного сектора актуально влияние на федеральное правительство, которое определяет основные направления внешней и внутренней политики. Особое внимание заслуживает коммуникация с Административно-бюджетным управлением при Президенте США, которое принимает решение о соответствии всех законопроектов национальным (и групповым) интересам, урезая или увеличивая планируемое финансирование тех или иных ведомств по собственному усмотрению. Для общественных организаций, которые не имеют возможности действовать на общенациональном уровне, важным является взаимодействие с легислатурами и губернаторами штатов, поскольку большая часть объединений выражают и отстаивают интересы населения в пределах штатов. Коммуникация с органами местного самоуправления также имеет смысл: различные федеральные программы реализуются именно через муниципалитеты, которые вправе получать федеральные займы и субсидии. В полномочия муниципалитетов входит не только решение социальных вопросов, административное управление, руководство службами, но и принятие нормативно-правовых актов в форме хартий самоуправления (Home Rule Charter).

Основной стратегией позиционирования и продвижения запросов групп интересов в США является стратегия «going public» (трансформация частного в публичное), которая предполагает создание информационных поводов для мобилизации наибольшей общественной поддержки частного интереса и превращения его в общественный запрос с помощью медиа-технологий. По этой причине GR-технологии в США сформировались на пересечении технологий лоббизма и PR. Главным направлением деятельности для GR- агентств в США является работа с общественным мнением, что определяет специфику используемых технологий, среди которых можно выделить:

1. Grassroots – лоббирование интересов заказчика, путем организации петиций, массовой подачи писем конгрессменам, распространения рекламных материалов и т.д. Основным объектом grassroots-кампаний являются члены Конгресса, электорально зависимые от своих избирателей. В процессе принятия законов им приходится учитывать общественное мнение для своего очередного переизбрания. Законы в 36 штатах регламентирует использование данной технологии, обязывая общественные организации регистрировать grassroots-кампании, предоставлять информацию об источниках их финансирования.

2. Astroturfing – имитация массовой общественной поддержки предложений заказчика с путем проведения общественных акций, массовых отправок жалоб, петиций, предложений, адресованных депутатам Конгресса или местных легислатур.

3. Медиарилейшнз – использование СМИ для формирования «публичной повестки дня» и конструирования публичных дискурсов, выражающих интересы заказчика. Помимо традиционных средств массовой информации (телевидение, пресса, радио), в США в целях оказания влияния на органы власти широко используется Интернет и социальные сети. По данным исследования, проведенного американской компанией Burson-Marsteller, практически все опрошенные общественные организации используют социальные сети, такие как Twitter и Facebook для высказывания своей позиции по вопросам федерального законодательства. GR-менеджеры использует Интернет для прямого и косвенного воздействия на власть: 1) косвенное воздействие на органы управления осуществляется путем распространения социально значимой информации в социальных медиа, 2) прямое воздействие на органы государства оказывается посредством сбора подписей граждан на специальных порталах («We are people», например) и обращений к власти в социальных сетях и других Интернет-ресурсах.

4. Логроллинг – технология обмена голосами («торговли голосами») при продвижении нужного законопроекта в Конгрессе путем взаимной поддержки депутатами друг друга. Депутат «покупает» поддержку своего интереса в обмен на свой голос за проект своего коллеги. Типичной формой логроллинга является «бочонок с салом», закон, включающий несколько локальных проектов. Для получения одобрения к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов.

5. Бандлинг – сбор взносов на проведение избирательной кампании кандидата или политической партии. Лоббист мобилизует средства со стороны заинтересованных групп для проведения предвыборной кампании конкретного политика или партия. Те в свою очередь, в обмен за это обязуются отстаивать интересы и позиции групп, спонсировавшей кампанию. Через инструменты бандлинга лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах. Дабы ограничить влияние «больших денег» на избирательный процесс, финансирование выборов жестко регламентируется законом Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) от 2007 года. Он обязывает уполномоченные комитеты (authorized committees), комитеты политического действия и комитеты политических партий раскрывать определенную информацию о лоббистах, зарегистрированных лицах (registrants), политических комитетах лоббистов и зарегистрированных лиц, предоставляющих им взносы.

6. Комитеты политических действий.В ситуациизаконодательного ограниченияразмера денежных пожертвований политическим партиям и сумм прямых пожертвований, организации создают и финансируют комитеты и суперкомитеты политических действий. Пэки и суперпэки могут тратить неограниченные средства на предвыборные кампании, они могут выкупать эфирное время, выпускать рекламу в поддержку кандидата или партии.

7. Предоставление экспертной информации – наиболее распространенная GR-технология. Заинтересованные группы могут влиять на процесс разработки управленческих решений в США путем предоставления экспертов для работы в правительственных комитетах и агентствах, комитетах и подкомитетах Конгресса. «Мозговые центры» в США играют заметную роль в политике, проводя исследования и предоставляя информацию политикам по различным вопросам. Данная технология активно используется предпринимательскими организациями. Например, Национальная ассоциация промышленников занимается разработкой рекомендаций и предложений для Конгресса и Правительство в формате «круглого стола», в котором принимают участие представители крупнейших фирм.

GR в механизме государственного управления ФРГ

Немецкая модель продвижения запросов групп интересов в системе государственного управления принципиально отличается от американской. Политический рынок в ФРГ функционирует, преимущественно, на основе легальных коммуникаций, которые регламентируются косвенно – без специального закона о представительстве групп интересов в органах власти. Во многом это объясняется спецификой становления современного немецкого государства, институты и политическая культура которого стали формироваться только в середине XX века путем ресоциализации, т.е. целенаправленного создания государством системы демократических ценностей, норм и правил поведения у граждан. Это было продиктовано необходимостью построения новой политической системы после свержения режима Гитлера и поражения фашистской Германии во Второй мировой войне. Несмотря на либерализацию общественной жизни, тем не менее, политическая культура ФРГ сохранила в себе этатистские и патерналистские традиции, вследствие чего характерной чертой современного немецкого общества является высокая степень лояльности, уважение к государству, закону и порядку.

Защита и реализация законных прав и интересов граждан ФРГ происходит посредством создания групп интересов, которые являются основными игроками на национальном политическом рынке. Деятельность групп интересов носит легальный и общепризнанный характер. Более того, они представляют собой важнейший элемент немецкой системы принятия решений, которая получила название «согласованных действий» (Concerned Actions). В рамках данной системы процесс принятия политических решений основан на регулярном взаимодействии государства и групп интересов, представленных отраслевыми ассоциациями и профсоюзами, в виде обсуждения и согласования важнейших вопросов (ценообразование, заработная плата, налогообложение). Все общественные запросы агрегируются и артикулируются через иерархические ассоциации, которые непосредственно участвуют в политическом процессе. Так, например, интересы бизнеса представлены двумя крупными национальными ассоциациями: Конфедерацией ассоциаций немецких работодателей (BDA) и Федерацией немецкой промышленности (BDI), в состав которых входят множество крупных и средних бизнес-организаций. Деятельность данных структур функционально разведены. BDI вовлечена в законодательный процесс и работу консультативных комитетов и групп Бундестага. BDA представляет интересы бизнеса при взаимодействии с правительством и профсоюзами, а также оказывает консультативные и координационные услуги членам ассоциации.

Таким образом, в Германии сложилась корпоративная модель взаимодействия общества и власти, основанная на кооперации и сотрудничестве групп интересов и государства. Правовой основой коммуникации групп интересов с органами власти является система разноуровневых нормативно-правовых актов, опосредованно регулирующих обе стороны: как ассоциации, так и депутатов, чиновников, политические партии:

1. Конституционные основы деятельности групп интересов прописаны в ст.17 Основного закона ФРГ: «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент» ^[16].

2. Формы участия групп интересов в законодательном и управленческом процессе закреплены: а) в параграфе 47 «Единого положения о федеральных министерствах», который регламентирует порядок приглашения на заседания Правительства ассоциаций, муниципальных объединений и зонтичных организаций, действующих на федеральном уровне; б) Парламентский реестр (1973 г.): список ассоциаций Бундестага, зарегистрированных при парламенте и обладающих возможностью высказывать свою позицию по обсуждаемым вопросам. Положение предусматривает открытую публикацию списка ассоциаций, где указываются все группы интересов, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. В отличие от американского реестра лоббистов, в Германии регистрации подлежат только юридические лица.

3. «Закон о парламентариях» и «Регламент Бундестага» (1972г.) регламентирует поведение депутатов, которым запрещено получать денежные средства, иное материальное вознаграждение от групп интересов за представительство и отстаивание их интересов. «Закон о федеральных чиновниках» (1953г. в ред. от 27.02.1985г.) накладывает запрет на получение вознаграждения чиновниками, что помимо денежных средств, включает в себя подарки, оплату поездок, мероприятий и пр.

4. Деятельность партий в сфере GR регламентируется «Законом о политических партиях» (1967г), который обязывает партии предоставлять открытую информацию об источниках своего финансирования. При этом, незамедлительной публикации подлежат лишь взносы, превышающие 50 тыс. евро, а информация о взносах менее указанной суммы отражается в отчетах партии лишь через 18 месяцев.

Наряду с правовыми актами, в Германии существуют этические нормы, содержащиеся в Кодексах профессиональной этики парламентариев, министров и прочих должностных лиц.

Перечень субъектов, заинтересованных в продвижении своих интересов в системе государственного управления в Германии, достаточно широк и включает профессиональные, территориальные и общественные объединения. Среди них выделяются:

1. Отраслевые ассоциации бизнеса. Онифункционируют по принципу «одна отрасль – одна ассоциация» и представляют собой иерархичные объединения, построенные по системе кооперации снизу-вверх: первичные кооперативы, региональные центры, федеральная организация. Агрегация, артикуляция всех интересов, продвижение их в органах власти происходит через федеральное объединение, которое непосредственно участвует во взаимодействии с государственными органами. Так, Федерация немецкой промышленности объединяет 39 организаций промышленной сферы, а Конфедерация ассоциаций немецких работодателей – 64 организации нанимателей.

2. Профсоюзы. Ониявляются важной частью системы социального партнерства (трипартизма – государство-бизнес-профсоюзы) ФРГ, признанной одной из самых эффективных в мире. Профсоюзы объединены в единую ассоциацию – Объединение немецких профсоюзов, включающая 8 отраслевых профсоюзов, которая насчитывает 6,6 млн человек и представляет интересы наемных работников на федеральном уровне.

3. Общественные организации.Германия является лидером Западной Европы по количеству зарегистрированных НКО, уровню гражданской инициативы и развитию уровня институционализации межсекторных отношений. Примерно 23 млн немцев занимаются общественной деятельностью и состоят в общественных организациях ^[16]. Сектор НКО охватывает практически все сферы общественной жизни, а число зарегистрированных организаций насчитывает около 600тыс. Среди основных направлений их деятельности можно выделить:

1. Защита окружающей среды (BUND (Союз охраны окружающей среды и природы Германии), NABU (Союз охраны природы Германии), «Глобальный Фонд Природы» (GNF).

2. Защита прав определенных социальных групп (Общество по защите прав притесняемых народов (Gesellschaft für bedrohte Völker), Немецкий совет женщин (Deutscher Frauenrat).

3. Благотворительные фонды. По данным Ассоциации немецких фондов, в настоящий момент в Германии действуют около 21000 частных фондов ^[9].

4. Церковные организации, которые также активно участвуют в социальной политике и тесно сотрудничает с государством (Ассоциация региональных протестантских церквей).

5. Территориальные коллективы.Местное самоуправление в Германии осуществляется на уровне районов и общин. Районы представляют собой объединения нескольких общин, одновременно являясь звеном системы местного самоуправления и низшим органом государственной администрации. Основными элементами системы местного самоуправления являются коммуны (до 20 тыс. жителей), осуществляющими управление местными вопросами в рамках закона под свою ответственность.

Механизма встраивания частных запросов в управленческие решения в ФРГ опирается на принцип делиберативности (совещательности), в соответствии с которым все политические решения, затрагивающие интересы определенных групп, принимаются только при достижении компромисса между органами власти, партиями и группами интересов. В этом смысле, Германия является примером «консенсусной» демократии, где заинтересованные группы непосредственно вовлечены в политический процесс с использованием переговорных практик. Основной стратегией продвижения интересов в ФРГ является стратегия государственно-частного партнерства, основанная на долгосрочном сотрудничестве управляющих отраслевых ассоциаций, головных союзов и органов власти, которая реализуется в законодательном процессе и практической политике.

Главным объектом влияния, от которого зависит распределения общественных ресурсов в Германии, является федеральное правительство во главе с Канцлером. Именно оно определяет внутреннюю и внешнюю политику, инициирует принятие нормативно-правовых актов, необходимых для их реализации. Разработка правительством законопроектов проходит в формате диалога со всеми заинтересованными сторонами, поскольку учет интересов функциональных групп способствует повышению «потребительского качества» нормативно-правового акта. На стадии подготовки законопроекта влияние на его содержание осуществляется через референтов, которые готовят информационную базу и составляют проект закона (их называют «референтные законопроекты»). На стадии экспертизы проекта к процедуре согласования интересов подключаются научно-экспертные советы. Заинтересованные группы часто оплачивают услуги экспертов и тем самым оказывают влияние на конечный результат. Затем правительственные законопроекты передаются в верхнюю палату парламента – Бундесрат, где они корректируется с учетом мнения земель. После этого они поступают в нижнюю палату– Бундестаг для последующего прохождения.

Законопроекты, инициируемые парламентом, обсуждаются во фракциях и специализированных комитетах Бундестага с приглашением экспертов и групп интересов. Общей практикой является вынесение обсуждаемого законопроекта на рассмотрение и оценку заинтересованным ассоциациям.

Наряду с правительством и парламентом, важным каналом продвижения интересов являются политические партии, стремящиеся к электоральной поддержке и сотрудничеству с группами интересов. Чем больше голосов набирает партия на выборах, тем больше мест она получает в парламенте, тем больший политический вес имеет при принятии решений. Политические партии в Германии, в отличие от США, являются центральными фигурами в процессе политического волеизъявления: победившие на выборах партии, формируют федеральное правительство и определяют политику на весь политический цикл.

Для решения местных вопросов и взаимодействия с органами местного самоуправления группы интересов выстраивают партнерские отношения с легислатурами (ландтагами и бюргершафтами) земель, которые принимают законы, действующие в пределах земель, формируют земельное правительство и осуществляют контроль за его деятельностью.

В арсенале средств продвижениягрупп интересов преобладают переговорные и согласительные GR-технологии, направленные на достижение консенсуса. Среди технологий влияния на власть можно выделить следующие:

1. Трехсторонние «согласительные» действия – регулярные консультации власти с представителями крупных коммерческих организаций. Параграф 47 «Единого регламента федеральных министерств» содержит правовую основу и формы такого участия. В п. 3 параграфа 47 говорится: «Согласования с заинтересованными федеральными министерствами и федеральным канцлером (п. 1 и 2) также применяются для оперативного привлечения зонтичных организаций и экспертных групп, существующих на федеральном уровне» ^[3]. Кроме того, по решению Конституционного суда ФРГ каждый парламентский комитет или министерство имеет право самостоятельно регламентировать отношения с лоббистами, вовлекать заинтересованные группы в диалог. Представители ассоциаций и союзов участвуют в процессе разработки законопроектов, обеспечивая таким образом «потребительское» качество регламентации той или иной сферы.

2. Предоставление экспертной информации: технология, предполагающая воздействие на принятие решения в Бундестаге и Правительстве через экспертов, входящих в состав многочисленных экспертных советов, представляющих свои заключения и оценки по рассматриваемым законопроектам. Кроме того, эксперты принимают участие в работе комитетов Бундестага по разработке законопроектов.

3. Публичные слушания. Комитеты Бундестага вправе назначать открытые слушания по определенным вопросам. На заключительной стадии разработки законопроекта в комитетах проводятся «открытые заключительные заседания», куда имеют доступ представители групп интересов, СМИ, обычные граждане. 4. «Форумное сотрудничество» - формы коммуникации в рамках регулярных встреч чиновников и представителей бизнеса и НКО на саммитах, круглых столах, конференциях.

5. «Гражданский PR» - пиар-технологии, используемые общественными организациями и отдельными объединениями граждан, для продвижения своих интересов.

6. Гражданская экспертиза - независимый анализ политического процесса с точки зрения его соответствия общественному интересу и действующему законодательству.

7. Гражданский мониторинг - сбор информации о соблюдении прав и законных интересов граждан органами государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами.

8. Гражданский контроль - непосредственное наблюдение за соблюдением законов, прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях различных форм собственности.

9. Гражданское расследование - сбор и анализ информации о фактах грубого или массового нарушения прав и законных интересов граждан.

10. Технологии публичного давления: пикеты, митинги, гражданские бойкоты, «гражданский саботаж», петиционные кампании.

Таким образом, GR как канал представительства и продвижения запросов групп интересов в механизме государственного управления США и ФРГ играют важную роль. Однако механизм встраивания частных интересов в управленческие решения США и ФРГ заметно различается. Национальная модель GR в США задается спецификой политического рынка, в котором заинтересованные группы и лоббистские структуры конкурируют за доступ к процессу принятия политических решений и распределения общественного блага. Стратегии GR, используемые заинтересованными группами в США, построены на привлечении и мобилизации общественности через медиа и СМИ. В этой связи, технологии GR-деятельности направлены на формирование общественной поддержки необходимых запросов. Напротив, специфика управленческого процесса ФРГ, которая выражается в согласованности и делиберативности, задает «консенсусную» модель GR, где «зонтичные» организации используют стратегию партнерства, при которой доминирующими являются переговорные технологии взаимодействия групп интересов и государства с использованием услуг экспертного сообщества. В отличие от США, общественное мнение Германии категорически не приемлет попытки легализации лоббизма, который сулит получение выгод меньшинству общества при игнорировании интересов большинства. А сами лоббисты отождествляются с манипуляторами, которые управляют политиками и чиновниками. Косвенно можно сравнить эффективность лоббистской (США) и консалтинговой модели (ФРГ). В обеих странах, основными субъектами GR являются представители наиболее прибыльных отраслей бизнеса. Однако, в Германии, наряду с крупными корпорациями, организации НКО-сектора добиваются успеха в продвижении своих интересов: 56% среди НКО, 57% среди торговых ассоциаций ^[2]. В то время как в США, только лишь 40% организаций, представляющих интересы общественного сектора, могут преобразовать свои запросы в нормативно-правовые акты.

GR в механизме государственного управления России: в поисках эффективной модели.

Логика развития коммуникации заинтересованных групп и власти в России не следовала канонам какой-либо классической модели представительства интересов - плюралистической или корпоративистской.

Попытка перенесения плюралистической модели взаимодействия групп интересов и государства была предпринята в СССР в конце 89-х гг.XXв. в период перестройки. Правовым основанием для этого стали законы «О государственном предприятии» и «О кооперации», принятые в 1987 г. Они закрепляли право частной собственности на средства производства и упразднили монополию государственной собственности, существовавшую в СССР. Внедрение принципов плюралистической модели в СССР привело к созданию 227 концернов, 123 консорциумов, коммерческих банков и биржи ^[15]. Однако, ее применение в СССР происходило не в классическом виде, а в форме модели ограниченного или закрытого плюрализма ^[10]. Отличительной чертой данной модели стало активное влияние бюрократических групп и бизнес-структур на формирование политического курса государства.

В силу исторических особенностей развития системы государственного управления в России не сложилась разветвленная институциональная система и каналы коммуникации власти и общества. Участники политического процесса не интегрированы в процесс принятия управленческих решений, между ними отсутствуют консенсус. Зарождающиеся политические силы, представляющие различные сектора общества, обладают неравными ресурсами и стартовыми позициями в условиях перехода к рынку и демократии. Это стало причиной асимметрии возможностей реализации своих политических интересов некоторыми группами, преимущественно, общественными структурами.

В связи с отсутствием формализованных каналов коммуникации между обществом и властью, деятельность групп интересов в России основана, преимущественно, на латентных практиках продвижения интересов в публичном пространстве. Следствием этого, стало широкое распространение в процессе принятия решений коррупционных схем и практик непотизма.

Так, одним из основных механизмов частно-публичного взаимодействия в России выступают бизнес-ассоциации, роль которых в общественно-политической и социально-экономической жизни страны заметно выросла. Согласно опросам, проводимым РСПП, многие компании устраивает больше экспертиза решений власти со стороны бизнес-объединений, нежели прямые контакты с представителями власти. Если российские компании предпочитают взаимодействие с властью через бизнес-ассоциации, то иностранные компании считают более эффективными прямые контакты с властями. Парадоксально, но в идеале, именно ассоциации иностранного бизнеса могли бы здесь показать пример институционального взаимодействия» ^[19]. Заметим, что доминирование неформальных практик коммуникации бизнеса и власти является питательной почвой для распространения коррупционных схем, которые наносят непоправимый ущерб экономическому развитию страны и репутации российского бизнеса.

Однако процессы развития гражданского общества, запрос на прозрачность деятельности власти и публичность в принятии управленческих решений вызвали потребность в институционализации механизмов выражения и продвижения общественных интересов. Это стало причиной актуализации формирования формализованных каналов коммуникации общества и государства, которые являются элементами системы GR. Нельзя сказать, что в этом направлении ничего не сделано за последние годы. Однако по-прежнему доминируют латентные практики и личные связи в продвижения запросов групп интересов.

При отсутствии профильного закона, регулирующего GR-связи, легальные практики взаимодействия гражданского общества и государства опираются на петиционное право - право на обращение граждан, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ и положения Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Согласно закону, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам. Обращения подлежат обязательному рассмотрению ^[17].

Среди институциональных форм GR-позиционирования публичных запросов в России, в первую очередь, следует выделить Общественная палата РФ и региональные Общественные палаты. Согласно ФЗ № 32 от 4 апреля 2005 года «Об Общественной палате Российской Федерации», ОП РФ – это совещательный орган, целью которого является вовлечение широких кругов российской общественности в реализацию государственной политики, учет органами государственной власти и органами местного самоуправления общественных инициатив и интересов граждан Российской Федерации. Свои функции ОП РФ реализует в форме общественной экспертизы законопроектов, общественного контроля за деятельностью органов власти (созданы Общественные советы при органах власти РФ и субъектов РФ), общественного мониторинга, оказания правовой поддержки гражданам. Будучи аналогом французского Национального экономического социального Совета, Общественная палата пока не медиатором в отношениях власти и общества.

Важным системообразующим механизмом в системе GR-связей в России стало Открытое правительство, созданное в 2012 г. и входящее в состав Правительства РФ. Открытое правительство призвано расширить возможности и формы участия граждан в управлении, вовлечь общественных институтов, граждан и экспертов в обсуждение, разработку и контроль государственных решений, а также исполнение отдельных государственных функций. Оно действует на принципах информационной открытости, подотчетности, контроля качества со стороны и граждан, общественного мониторинга и нормативного краудсорсинга.

В качестве механизмов и публичных арен GR в России можно выделить экспертные структуры при государственных органах власти, к которым относятся экспертные советы при комитетах Государственной Думы и Совета Федерации, правительственные комиссии и советы при Правительстве РФ, советы при Президенте РФ, Общественные советы при органах государственной власти, основными функциями которых является разработка и экспертиза законопроектов, контроль за выполнение нормативно-правовых актов, подготовка экспертных инициатив.

Широко представлены в системе коммуникации B2G набор технологий, преимущественно заимствованные в западных странах. Одной из важнейших технологий GR в современном информационном обществе является медиарилейшнз- взаимодействие со СМИ. Основной целью выстраивания отношений со СМИ является формирование «повестки дня», без которой группа влияния не сможет сделать свой запрос общезначимым, привлечь к нему дополнительную общественную поддержку. К формам медиарилейшнз можно отнести: система регулярного информирования СМИ о деятельности субъекта GR; мероприятия, проводимые специально для журналистов (пресс-конференция, брифинг, «круглый стол», пресс-тур, деловой завтрак); мониторинг СМИ; спичрайтинг — подготовка выступлений представителей организации; создание и поддержание системы собственных интернет-ресурсов. Для выстраивания перманентной системы коммуникации организации применяют такую технологию, как создание собственного пресс-пула, заинтересованного в постоянной поддержке имиджа организации и защите ее репутации в условиях кризисной ситуации.

Для того, чтобы все эти элементы превратились в отлаженную систему артикуляции и продвижения запросов социальных общностей, необходима легализация рынка политических услуг и подготовка кадров для этой отрасли.

В России GR не оформлен законодательно, что обуславливает трудности в контроле и мониторинге легальности деятельности групп интересов, вследствие чего продвижение групповых запросов основывается на неформальных связях, личных контактах и коррупционных практиках. К сожалению, попытки принятия закона, регламентирующего сферу политического представительства интересов, отвергаются Государственной Думой с начала 90-х гг. XX в. Эту сферу необходимо регламентировать, в противном случае, она является источником широкого распространения политической и административной коррупции в России, причиной принятия неэффективных управленческих решений. Развитие политической конкуренции невозможно без принятия этого закона. При этом следует четко определить какую модель правового регулирования рынка политических услуг – жесткого (США) или опосредованного (ФРГ) – следует выбрать. Хотя, возможна гибридная модель, сочетающая достоинства англо-саксонской и евро-континентальной систем представительства интересов, адаптированная к реалиям российского общества и его культурного кода.

Для того, чтобы рынок политических услуг заработал, необходимы брокеры, способные квалифицировано формулировать запросы групп интересов и доносить их до власти. Следовательно, необходимо профессиональная подготовка квалифицированных кадров в сфере управления политическими рынками, которые будут призваны стать медиаторами в отношениях социальных общностей с органами государственной власти. С этой целью необходимо ввести специальность GR-менеджер в реестр профессий и определить их правовой статус специальным законом.