Форум «Один пояс, один путь» в формировании повестки институционального регионализма АТР

Проводимый в 2019 г. во второй раз, Форум международного сотрудничества «Пояс и путь»* (ФМСПП) стал одним из крупнейших форматов макрорегионального сотрудничества с точки зрения уровня его проведения и количества вовлеченных стран. В апреле 2019 г. его посетили 37 лидеров государств (включая Си Цзиньпина, представителя принимающей стороны) ^[32] — на 20% больше, чем во время первого мероприятия, прошедшего в 2017 г. для «обсуждения свежих идей» по дальнейшему развитию торговли и экономики ^[15]. Форум является более престижной переговорной площадкой по сравнению с Саммитом «Одного пояса, одного пути», который пройдет в сентябре 2019 г. в Гонконге и примет представителей политических кругов и бизнеса, которые соберутся для решения задач более прикладного характера, нежели те, что обсуждаются в рамках ФМСПП ^[16]. Постулируемый в качестве площадки по созданию системы международного управления, институт встречает критику со стороны общественного мнения — как представителей западных стран, в силу своего географического положения незначительно вовлеченных в инфраструктурные проекты (либо вовсе изолированных от них, как в случае с США), так и самих стран-участниц, обеспокоенных угрозами своему экономическому суверенитету.

С точки зрения институционального строительства, ФМСПП является своего рода мостом между чисто практической областью, т.е. строительством объектов инфраструктуры, и международным сотрудничеством, и, по всей видимости, он занимает наиболее высокий уровень среди аналогичных институтов в Евразии и АТР. К ним относятся Форум Шелкового пути и уже упомянутый Саммит «Одного пояса, одного пути», а также специализированные экономические институты — в первую очередь Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и Фонд Шелкового пути. Для решения экономических задач Китай обращается и к ресурсам других организаций: Всемирного банка (ВБ), Азиатского банка развития (АБР), Нового банка развития БРИКС. Разумно предположить, что Китай форсирует создание Банка развития ШОС, руководствуясь аналогичными соображениями. За 6 лет своего развития, инициатива «Один пояс, один путь» (ОПОП) приобрела многосоставной характер как с точки зрения политических и экономических институтов, оптимизирующих сотрудничество между государственными и частными участниками проектов, так и ввиду большого количества и разного формата самих проектов по инфраструктурному оснащению принятых программ.

Представлению о высокой структурной сложности инициативы служит тот факт, что совместное коммюнике, выпущенное по итогам II Форума «Пояс и путь», уже не оперирует с широко используемым подходом, подразумевающим разделение ОПОП на 6 главных экономических коридоров ^[30]. Вместо этого стороны решили объединить в одну категорию 35 «разновесных» по охвату и функциям проектов и инициатив. В частности, категория включает в себя не только уже упомянутые Новый Евразийский сухопутный мост, Китайско-Индокитайский экономический коридор и Китайско-Пакистанский экономический коридор, но и такие проекты, как Трансокеанский оптоволоконный кабель, Пирейский порт, несколько совместных промышленных парков. Подчас встречаются проекты, в действительности уже связанные друг с другом организационно: например, международное шоссе Китай — Кыргызстан — Узбекистан и экономический коридор Китай — Центральная Азия — Западная Азия. Одно из направлений, упомянутое как «рамки взаимодействия „Два коридора и один пояс”», по всей видимости, содержит отсылку к трем направлениям развития в этом же списке. Иными словами, этот актуальный на начало II квартала 2019 года список инфраструктурных проектов (впрочем, как и все предыдущие), не предлагает какого-либо видения их организационной иерархии, что, по всей видимости, может негативно сказываться на распределении финансовых потоков при привлечении дополнительных источников их инвестирования.

Две другие категории тоже представляют собой интерес с точки зрения оценки структурной сложности. В одной из них приведен список секторальных программ и инициатив, каждая из которых фактически представляет собой отдельный международный институт, будь то международное соглашение о защите интеллектуальной собственности, Альянс международных научных организаций или Механизм сотрудничества по налоговому администрированию. Всего заявлено 14 таких институтов. Наконец, третья категория включает 15 институтов либо встреч в рамках существующих институтов, заявленных участниками в качестве релевантных повестке инициативы ОПОП ^[30].

Для того, чтобы определить роль и место ФМСПП в развитии институциональных взаимодействий, имеет смысл оценить результаты реализации инициативы «Один пояс, один путь», достигнутые незадолго до второй встречи на высшем уровне в Пекине — к началу второго квартала 2019 г. Рассмотрим состояние каждого из шести главных направлений развития ОПОП ^[39]:

• · Новый Евразийский сухопутный мост
• · Китайско-Монгольско-Российский экономический коридор
• · Китайско-Центральноазиатский-Западноазиатский экономический коридор
• · Китайско-Индокитайский экономический коридор
• · Китайско-Пакистанский экономический коридор
• · Экономический коридор Бангладеш — Китай — Индия — Мьянма

Принятая в сентябре 2016 г., Программа по созданию экономического коридора Китай — Монголия — Россия ^[10] была направлена на совершенствование условий торговли между Монголией и Китаем, на который в тот момент приходилось до 80% монгольского экспорта ^[34]. Несмотря на увеличение этого параметра в абсолютных величинах, как и общего объема внешнеторгового оборота страны, к началу 2019 г. он уменьшился до 70% ^[2]. Товарообмен осуществляется по двум стратегическим артериям: автодороге Тяньцзинь — Улан-Удэ длиной в 2152 км, обеспечивающей проход грузов за 7 дней ^[37], и Трансмонгольской железной дороге. Результаты работы в данном направлении сама китайская сторона в ходе II Форума «Пояс и путь» охарактеризовала сдержанно, признав, что она до сих пор находится в стадии согласования с программой развития самой Монголии ^[11].

Новый Евразийский сухопутный мост, также известный как Второй Евразийский сухопутный мост и Новый Евразийский континентальный мост, предназначен для товарообмена между КНР и странами Евросоюза через территорию Казахстана. Китай заинтересован в строительстве более короткой железнодорожной ветки по сравнению с той, что предоставляют Монголия и Россия, с применением единого стандарта ширины колеи. Учитывая характерную для Центральной Азии политическую нестабильность, Китай придерживается тактики снижения рисков путем строительства нескольких альтернативных маршрутов ^[35]. Китайские и местные инвестиции привели к тому, что перевозки железнодорожным транспортом с 2017 г. до 2018 г. выросли на 74%. Более того, эти перевозки обеспечили более 2% общего грузооборота между европейскими странами и Китаем, увеличившись вчетверо по сравнению с 2007 г. Развитие этого направления идет в тесной связке с мерами, предпринятыми Европейским союзом в рамках «площадки связности ЕС-Китай». Евросоюз выделил € 1.1 млрд, а Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) — в сумме около € 11.3 млрд. Эти средства были направлены на развитие сельского хозяйства, предпринимательства, образования и возобновляемых источников энергии ^[22]. Материалы II Форума «Пояс и путь» практически не поднимают вопрос о результатах, достигнутых в Центральной Азии; совместное коммюнике лишь упоминает необходимость дальнейшего укрепления транспортной связности стран, со всех сторон окруженных сушей ^[30].

Экономический коридор Китай — Центральная Азия — Западная Азия в целом аналогичен Новому Евразийскому сухопутному мосту по своему предназначению — связать Китай и Европу посредством транспортных маршрутов, пролегающих через Центральную и Западную Азию. Его ключевыми компонентами являются ответвление к Персидскому заливу и Средиземному морю через Афганистан, Иран, Турцию и центральноазиатские республики ^[40] и ветвь железной дороги Иу — Мадрид с транспортным узлом в Тегеране ^[36]. Еще одна стратегически важная составляющая этого коридора — нефтегазовая инфраструктура, развитие которой включает в себя как строительство трубопроводов, так и запуск совместных нефтеперерабатывающих предприятий ^[26]. В ходе II Форума «Пояс и путь» президент Узбекистана Ш. Мирзиеев предложил ввести сквозной тариф на железнодорожные перевозки по этому экономическому коридору; по задумке, использование транзитного потенциала таких стран, как Узбекистан, укрепит взаимосвязанность региона в целом ^[8]. Представитель Китайского института современных международных отношений Ван Лицзю со ссылкой на исследование ВБ отметил, что успешная реализация инфраструктурных проектов по транспортному сопряжению Центральной и Западной Азии уменьшит себестоимость торговли в этом экономическом коридоре на 10.2% ^[3].

Деятельность в рамках Китайско-Индокитайского экономического коридора с самого начала была призвана улучшить торговые и инвестиционные условия для торговли со странами Субрегиона Большого Меконга (СБМ). Данная территория охватывает 5 стран АСЕАН (Мьянма, Лаос, Камбоджа, Вьетнам, Таиланд) и 2 провинции Китая (Юньнань и Гуанси) ^[25]. По всей видимости, тот факт, что на этом направлении Китай столкнулся с ожесточенным сопротивлением одной из стран, участвующих в коридоре, послужил причиной слабой освещенности этой тематики на II Форуме «Пояс и путь». Так, в 2018 году премьер-министр Малайзии Махатхир Мохамад выразил обеспокоенность относительно истинных мотивов китайской стороны и в ходе своего визита в Китай сделал попытку добиться нового соглашения или отмены проектов, общая стоимость которых составляет $ 20 млрд ^[33]. Китай, в свою очередь, нуждается в транспортной инфраструктуре Малайзии как ключевом участке, обеспечивающем через Сингапур доступ к Малаккскому проливу и морской части ОПОП. Кредитование китайской финансовой системой объектов инфраструктуры под высокий процент создает высокую нагрузку на долговые обязательства Малайзии, что угрожает экономике этой развивающейся страны. Опасения Махатхира Мохамада небеспочвенны: так, например, Шри-Ланка, не справившаяся с выплатами процентов по кредиту, была вынуждена уступить Китаю долю в одном из своих портов, причем с тех пор ее кредиторские обязательства только увеличились ^[27]. Стоимость финансируемого Китаем строительства железной дороги в Лаосе составляет половину ВВП этой страны ^[28]. Подобные тенденции заставляют китайских партнеров подозревать, что предоставление кредитов под залог стратегически важных активов является намеренной политикой агрессивной экономической экспансии. Недоверие подкрепляет тот факт, что Китай, находясь в поиске возможностей государственно-частного партнерства, при этом крайне неохотно допускает международное участие в кредитовании. Более того, МВФ обвинял китайские финансовые организации в непрозрачности условий предоставления кредитов странам-партнерам ^[24].

Китайско-Пакистанский экономический коридор логистически относится к Новому Евразийскому сухопутному мосту и соединяет транспортными артериями китайский рынок с пакистанскими портами. Проект вызывает серьезное недовольство со стороны Индии, чья общественность с самого начала инициативы ОПОП усматривала в ней признаки военно-политической задачи по окружению страны ^[20]. В рамках деятельности по оснащению экономического коридора транспортной инфраструктурой Китай возводит высокогорную автомобильную и железную дорогу по оспариваемой части территории штата Кашмир ^[9]; в результате Индия демонстративно проигнорировала оба Форума «Пояс и путь» ^[5]. Осложняет ситуацию и сближение Китая с другим региональным конкурентом Индии — Пакистаном, который в 2016 г. привлек посредством АБИИ инвестирование для строительства автомагистралей и собирается интегрировать их с дорожной сетью Китая ^[12]. Индийское руководство также подозревает, что Китай планирует использовать пакистанский порт Гвадар для базирования своих подводных лодок ^[1]. Этот транспортный узел может ждать судьба шриланкийского порта Хамбантота в случае, если Пакистан не сможет обслуживать свой кредит; растущий дефицит счета текущих операций уже заставил эту страну обратиться за помощью к МВФ ^[4], а премьер-министра страны Имрана Хана — отправиться с официальным визитом в КНР накануне II Форума «Пояс и путь» с целью «вывести на новые высоты» стратегическое партнерство между двумя странами ^[31].

Для развития Экономический коридор Бангладеш — Китай — Индия — Мьянма был создан специальный Форум регионального сотрудничества Бангладеш — Китай — Индия — Мьянма (BCIM Forum). Хотя на это направление возлагались большие надежды из-за того, что на территории четырех стран проживает 40% населения мира и производится 7,3% мирового ВВП ^[17], политическое противостояние между КНР и Индией стало непреодолимым препятствием для его развития. В то время как некоторые эксперты по-прежнему дают высокие оценки перспективам транспортного объединения Бангладеш и Мьянмы, имеющих схожие экономические проблемы ^[41], индийские СМИ отметили, что этот экономический коридор больше не числится среди проектов ОПОП в материалах II Форума «Пояс и путь» ^[13].

Финансирование инициативы ложится тяжелым бременем на государственный банковский сектор КНР; несмотря на то, что предназначенный для частичного решения этой проблемы АБИИ был создан в 2015 г. ^[14], деятельность по разработке и реализации программ государственно-частного партнерства за прошедшее время достигли весьма незначительных результатов. По различным оценкам, в 2018 г. на государственное финансирование инициативы приходилось от 80% до 90% всех инвестиций ^[23]. С другой стороны, как было показано выше, подчас кредитная нагрузка оказывается непосильной для самих стран-участниц. Проект встречает критику не только в Шри-Ланке, Малайзии и Лаосе, оказавшихся первыми в ряду стран, чья экономика испытала негативное воздействие, но и в Непале, Индонезии, Мьянме и даже Венгрии и Кении. Обвинения в волюнтаризме стали частью политической риторики оппозиционных сил, критикующих власти своих стран за необдуманные решения о согласии на получение финансирования тех или иных проектов ^[6]. Помимо Индии, есть ряд стран, избегающих участия в ФМСПП в силу критического отношения к самой инициативе ОПОП как источнику угрозы экономическому суверенитету. Так, из восьми членов Южно-Азиатской ассоциации регионального сотрудничества (СААРК) только Пакистан и Непал приняли участие во II Форуме «Пояс и путь». На мероприятии не участвовали и руководители стран-членов Евросоюза, в разное время выступавших критиками инициативы — Великобритания, Франция и Германия ^[38].

Иными словами, принимаемые договоренности в рамках ФМСПП фиксируют не только экономические успехи, достигнутые в рамках строительства инфраструктурных проектов, но и обостряют уже существующие источники напряженности, особенно в случае с такими стратегическими конкурентами Китая, как Индия. Что касается влияния на региональную повестку, форум стал первым мероприятием высокого уровня, на котором получили подтверждение две тесно связанные между собой проблемы: рост долговой нагрузки и отказ некоторых стран от участия в предлагаемых КНР проектах. Для того чтобы пойти навстречу странам, обеспокоенным ростом кредиторских обязательств, в ходе II Форума «Пояс и путь» министр финансов КНР Лю Кунь предложил внедрение механизма оценки долговой устойчивости стран-участниц. По его словам, странам будет присваиваться кредитный рейтинг в трех категориях (высокий, средний и низкий риск), а методология оценки будет основываться на наработках МБРР и ВБ ^[21]. При этом отмечается, что механизм будет предложен к применению финансовыми организациями КНР и других стран в качестве рекомендации, и не будет носить обязательный характер ^[29].

Таким образом, форум представляет собой инструмент КНР по преодолению структурной сложности проекта, не позволяющей в автоматическом режиме координировать между собой двусторонние отношения между Китаем и каждым из своих партнеров по инфраструктурным проектам. Иными словами, Китай получает возможность оперативно артикулировать свою переговорную позицию в каждом из отдельно взятых переговорных процессов, и, принимая во внимание улавливаемые настроения его партнеров к предлагаемым инициативам, при необходимости обновлять эту позицию. В итоге, имея доступ сразу к высшему руководству сразу всех стран-участниц в сжатые сроки, КНР калибрует свою внешнеполитическую платформу, которая будет определять контекст дальнейшего развития ОПОП, что теоретически позволяет стране более корректно соизмерять свои прогнозы с выявленными ожиданиями других участников. В то же время, ФМСПП представляет собой наиболее «статусный» ресурс для развития имиджа не только инфраструктурной инициативы, но и самого Китая как ее политического распорядителя. Об этом говорит регулярность проведения Форума, отличающего его от того же Саммита «Одного пояса, одного пути»; руководство Китая понимает, что ему едва ли удалось бы привлекать руководителей всех стран, в присутствии которых оно заинтересовано, каждый год. Более редкое проведение мероприятия нежелательно ввиду намерения КНР поддерживать высокие темпы проведения проекта, что требует обновлять сведения о позициях ключевых партнеров как можно чаще.

Что касается перспектив и возможностей для России, являющейся одним из партнеров КНР по инициативе ОПОП и участницей ФМСПП, они определяются ее относительно изолированным положением и интересами в развитии собственного интеграционного проекта — Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Российская транспортная инфраструктура является составной частью Китайско-Монгольско-Российского экономического коридора. Предприятия, связанные с «Ямал СПГ», являются стратегически важным активом в товарообороте между Россией и КНР; их развитие рассматривается как один из проектов в рамках ОПОП ^[19]. В своем выступлении на II форуме «Пояс и путь» В. Путин отметил, что в рамках инициативы рассматривается возможность сопряжения Северного морского пути и Морского шелкового пути. Другое ключевое направление — прокладка трубопровода «Сила Сибири» ^[7]. Для финансирования этих проектов был создан Российско-китайский инвестиционный фонд (РКИФ) ^[18]. Участвуя в инициативе ОПОП, российской внешней политике необходимо оглядываться на опыт стран, чьи экономики пострадали из-за растущих обязательств по выплатам кредитов. При многосторонних переговорах с китайской стороной и российскими партнерами по ЕАЭС следует отдавать предпочтение таким проектам, которые укрепляли бы транспортную связность России и государств Центральной Азии; такой подход, с одной стороны, выгоден РФ, нуждающейся в сокращении собственных расходов по финансированию транспортной инфраструктуры в регионе, а с другой — соответствует интересам КНР, желающей иметь возможность пользоваться диверсифицированной системой транспортного сообщения, частично снимающей издержки, связанные с присущей региону политической нестабильностью. При этом финансирование таких проектов должно проводиться на прозрачных условиях и совместно, так как дефолт или существенный дефицит баланса текущих операций любой из стран Центральной Азии так или иначе окажет негативное воздействие на региональные позиции самой России. Подходящим механизмом для реализации финансирования может стать не только РКИФ, но и Евразийский банк развития (ЕАБР). Сдержанная и осторожная внешняя политика России по отношению к китайским инфраструктурным проектам способна выработать модели сотрудничества, которые могут быть обобщены и изложены в решениях будущего III Форума «Пояс и путь», тем самым пополнив дипломатический инструментарий других государств-участников мероприятия, что станет ценным вкладом в формирующуюся повестку институционального регионализма АТР.

* В научном дискурсе в равной степени представлены следующие варианты названия института на русском языке: Форум «Один пояс, один путь»; Форум «Один пояс — один путь»; Форум «Пояса и пути»; Форум международного сотрудничества «Пояс и путь»; и другие. Далее в статье применительно к самой совокупности проектов, относящихся к инициативе «Один пояс, один путь», используется аббревиатура ОПОП, а к проведенному институту — Форум «Пояс и путь».