О возможности реализации в РФ документов рабочих органов Совета по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества

Трубин Евгений Михайлович Первый заместитель руководителя подразделения по нормотворчеству и стратегическому развитию СРО Союза операторов железнодорожного транспорта 105005, Россия, г. Москва, пер. Плетешковский, 3, стр. 2 Trubin Evgeniy Mikhailovich Senior Executive Director of the Department for Policy-making and Strategic Development of the Self-regulatory Organization Council for Rail Transport 105005, Russia, g. Moscow, per. Pleteshkovskii, 3, str. 2 86911020@mail.ru Другие публикации этого автора

Советом по железнодорожному транспорту государств – участников Содружества (далее — Совет) с момента своего создания принято множество различных актов ^{[1, 35]}. Большую роль в их разработке, согласовании и подготовке к принятию играют рабочие органы Совета: комиссии, рабочие и экспертные группы ^[37].

Некоторыми из них defacto принимаются решения обязательные для ж/д администраций государств-членов. Так, 4-5 сентября 2018 г. в г. Воронеже состоялось 14-е заседание Комиссии по вопросам методологии оперативного и статистического учета, на котором были утверждены нормативные документы и согласованы перечни итоговых таблиц ^[38]. Таким образом, вопрос о статусе актов органов Совета имеет не только общетеоретическое, но и практическое значение.

Согласно доктрине международного права (далее — МП) комиссии и рабочие (экспертные) группы являются вспомогательными органами (далее — ВО), так как призваны помогать, не наделены правом принимать самостоятельные решения, выражающую политику организации ^{[8, с. 170]}. Принятые ВО документы содержат нормы внутреннего права или носят рекомендательный характер ^{[34, с. 73, 74]}. Не вызывают споров утверждения, что:

а) «решения обязательные для государств-членов, могут выносить лишь высшие и исполнительные органы» ^{[32, с. 43]};

б) нет оснований полагать, что стороны наделяют ВО компетенцией создавать нормы международного права ^{[6, 191]}.

Однако Совет нисколько не смущает то обстоятельство, что некоторые обязательные для исполнения документы приняты его ВО. Так, на 69-м заседании Совета в обязательном перечне документов, используемых вместе с руководящим документом РД 32 ЦВ-056-97 указаны:

1) Требования по исключению из инвентаря грузовых вагонов, согласованные Комиссией Совета по железнодорожному транспорту полномочных специалистов вагонного хозяйства железнодорожных администраций (далее — Комиссия вагонного хозяйства) - согласно протоколу от 16-17 декабря 2008 г.,

2) Комплект документов на типовой технологический процесс ремонта, внесенный решением Комиссии вагонного хозяйства - согласно протоколу от 22-24 августа 2006 года ^[31].

Следует, отметить, что Минтранс России без возражений принял к руководству к исполнению протокол 69 заседания Совета ^[28].

Полагаем, что такая практика небезупречна, поскольку противоречит юридическому механизму имплементации МП ^{[1, с. 45; 35]}. Требует уточнения юрисдикционная (формальная) компетенция комиссий и рабочих групп Совета. Вместе с тем, в данном случае правоприменитель может рассматривать ссылку в тексте акта Совета на документы, принятые его вспомогательными органами, в качестве доказательства наличия согласованной воли государств-членов Совета (в том числе РФ) признавать adhoc те или иные конкретные документы рабочих (вспомогательных) органов Совета в качестве актов международных организаций.

Судебная практика по этому вопросу нестабильна. С одной стороны, документы, принятые ВО Совета, непосредственно применяются ^{[23, 24, 26]}. При этом суды даже не задаются вопросом: на каком юридическом основании решения ВО Совета должны исполняться на территории РФ? В частности, противоречивая практика применения Классификатора «Основные неисправности грузовых вагонов К ЖА 2005 05» была рассмотрена нами ранее ^[35].

С другой стороны, суды считают, что документ, утвержденный «одной из комиссий Совета по железнодорожному транспорту Государств - участников содружества … не имеет какой-либо значимой юридической силы и его положения не являются обязательными для выполнения» ^[25], что Положение о комиссии Совета не предусматривает утверждения документации, включающей в себя технические условия, ремонтные и эксплуатационные документы ^[30].

Следует согласиться с тем, что в положениях о ВО, чаще всего, нет прямого указания на обязательность их решений. Там, где такие указания есть, возникает противоречие с общим принципом права, согласно которому никто не может передать другому больше прав, чем есть у него самого (nemoplusiurisinaliumtransferepotestquamipsehabet) ^{[8, с. 170]}. Ведь, как известно, в положении о Совете не говорится о приоритетном применении актов Совета по отношению к законодательству государств-членов.

Кроме того, по нашему мнению, более серьезным препятствием для реализации на территории РФ документов ВО Совета является отсутствие их официальной публикации. Не может быть сомнений в том, что опубликованию подлежат и иные юридически обязательные для РФ источники международного права ^{[34, с. 93]}, в том числе в случаях, когда таким решением затронуты права частных лиц ^{[3, с. 354; 4, с. 229]}.

В то же время нельзя не учитывать международно-правовой характер некоторых принятых ВО Совета документов, постоянное последующее упоминание которых в протоколах Совета позволяет их воспринимать в качестве особого международного обычая.

В теории считается установленным, что «вспомогательные органы наделяются правом принятия норм внутреннего права теми главными органами, которые их создают» ^{[5, с. 374]}. При этом при наличии статей, уполномочивающих высшие (главные) органы международных организаций создавать вспомогательные органы, может быть применена концепция «подразумеваемой компетенции» в отношении предоставления им тех или иных полномочий ^{[7, с. 139]}.

В настоящее время Совету по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества предоставлено право создавать комиссии, рабочие и экспертные группы, утверждение их председателей и положений о работе ^[20]. Совет своими полномочиями активно пользуется. Так, на официальном сайте Совета говорится о 9 комиссиях и 15 рабочих (экспертных) группах ^[37], большинство из которых действуют на основании утвержденных Советом положений и иных документов ^{[27, 29]}. Они определяют статус, порядок формирования, цели, задачи и функции, кворум и порядок принятия решений.

Анализ документов показывает отсутствие четкой иерархии ВО. Так, по своему правовому положению комиссия, рабочая (экспертная группа) характеризуется различно: рабочий орган ^[10], орган Совета ^[11], исполнительный орган ^[16], совещательный орган ^[22], совещательный и контролирующий орган ^[21], коллегиальный орган ^[13].

Остается непонятным, почему тот или иной орган образован в форме комиссии или в форме рабочей (экспертной группы). Так, из 9 комиссий 7 охарактеризованы в качестве рабочих органов, остальные как орган Совета ^[11] и коллегиальный орган ^[13]. В то же время и некоторые рабочие группы определены как рабочие органы Совета ^[18]. Последнее определение логически ошибочно (idem per idem).

Кроме того, неясно, что понимать под прилагательным «рабочий»: 1) как относящееся к начальной стадии работы, предварительный, 2) производящий полезную работу или 3) необходимый, обеспечивающий выполнение работы ^{[9, с. 638; 33, т. 12, с. 25]}. В первом случае такие «предварительные» органы не могут принимать никакие самостоятельные решения. Во втором и третьем вариантах следует абсурдный вывод, что остальные «нерабочие» органы Совета не производят полезную работу или не обеспечивают ее выполнение.

Нет различий и в порядке избрания (назначения) председателя ВО. С одной стороны, в большинстве комиссий председатель избирается, а затем утверждается Советом. Однако, в одном случае председателем по должности является представитель ОАО «РЖД» ^[14]. С другой стороны, в некоторых рабочих (экспертных) группах руководителем по должности является: представители Дирекции Совета ^[19], главный конструктор ОАО «ВНИИЖТ» ^[15] или руководитель назначается Советом ^[21]. Одновременно существует и обычный порядок, когда председатель (руководитель) группы избирается, а затем утверждается Советом ^[16].

Делая отступление необходимо отметить, что в иерархии нормативных актов положение о Совете играет роль «конституционного инструмента» ^{[7, с. 116]}. Считаем, что положения о вспомогательных органах не должны ему противоречить. Такая «иерархическая соподчиненность актов есть следствие иерархической соподчиненности органов» ^{[34, с. 74]}.

Однако согласно положению о Совете утверждение председателей и положений о работе комиссий и рабочих групп Совета отнесено к компетенции Совета ^[20]. В этой связи не соответствующим положению будет являться иной порядок назначения лиц, являющихся председателями комиссий (рабочих) групп. Не предусмотрено положением о Совете и существование руководителей рабочих групп ^[17] - в положении говорится только о председателях. Легитимность документов, принятых такими ВО, может вызвать обоснованные сомнения у правоприменителя.

Комиссии имеют право на создание собственных рабочих и экспертных групп. Однако такое право предоставлено не всем комиссиям, кроме того им обладает и одна из действующих рабочих групп ^[15]. Поэтому и этот критерий в настоящее время не позволяет отграничить комиссию от рабочей (экспертной) группы.

По юридической силе принимаемых решений разделить их также невозможно. Существуют комиссии, в которых решения носят рекомендательный характер ^[11] (наряду с комиссиями, в положениях которых, например, определено, что их решения являются обязательными для сторон спора и подлежат исполнению ^[12]) и одновременно образованы экспертные группы решения которых являются основанием для последующего внесения: изменений в ЕТСНГ ^[22], включения в Реестр органов по оценке (подтверждению) соответствия ^[21].

В доктрине МП считается, что «при определении правового положения органов в системе внутриорганизационного механизма следует исходить из характера его функций применительно к основной цели и задачам международной организации в целом» ^{[36, с. 27]}.

На основании такого восприятия рабочую группу можно определить, как вспомогательный, совещательный, коллегиальный орган, созданный с целью разработки или решения отдельного вопроса (отдельных вопросов), стоящих на повестке дня Совета, Дирекции Совета или соответствующей комиссии.

Комиссию - вспомогательный орган, предназначенный для ускорения согласования решений, связанных с одной или несколькими функциям Совета. Полагаем, что в положении о комиссии должна быть ссылка на конкретный пункт, абзац главы II «Основные задачи и функции Совета» положения о Совете.

При соблюдении ряда условий некоторые документы, принятые комиссией, могут стать обязательными для исполнения. По нашему мнению, такими условиями являются:

а) четкое и недвусмысленное указание в положении о комиссии об обязательности ее решений (отдельных документов);

б) утверждение положение о комиссии, обладающей такими полномочиями, всеми членами Совета путем единогласия (в том числе относительного);

в) участие в составе комиссии представителей исполнительного органа — Дирекции Совета с правом голоса;

г) общеобязательные решения комиссией принимаются путем одобрения не менее 2/3 всех членом Совета (в том числе путем учета письменно поданных мнений);

д) общеобязательные решения комиссии подлежат обязательному опубликованию;

е) в положении должен быть предусмотрен механизм обжалования (оспаривания) принятых общеобязательных решений, а также представления комиссией Совету (Дирекции Совета) отчета о проделанной работе.

Кроме того, такие общеобязательные документы, на наш взгляд, должны быть доведены до сведения нижестоящих органов приказами Минтранса, Росжелдора и (или) ОАО «РЖД», хотя это и не имело бы значения для определения юридической силы и времени их вступления в силу. Аналогичные положения, по мнению автора, целесообразно включить в Регламент Совета.

Предложенные в настоящей статье рекомендации позволят более четко определить правовой статус документов, принимаемых комиссиями и рабочими группами Совета, что позволит облегчить их применение в Российской Федерации.

При этом, учитывая ограниченный объем статьи, за рамками рассмотрения остались иные органы Совета, компетенция которых выходит за пределы обычных вспомогательных органов (центры, наблюдательные советы, оргкомитеты, специализированные расчетные организации). Отдельного рассмотрения требуется для совещания уполномоченных представителей железнодорожных администраций, участвующих в работе Совета, как органа sui generis.