Институциональные модели региональных органов власти: методологические подходы к изучению распределения полномочий

Константинова Марина Викторовна кандидат исторических наук доцент, кафедра политологии и права, Красноярский государственный педагогический университет имени Виктора Петровича Астафьева 660077, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Взлетная, 20, каб. 112 Konstantinova Marina Viktorovna PhD in History Docent, Poligical studies and Law department, Krasnoyarsk state V.P. Astafyev pedagogical university 660077, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Vzletnaya, 20, kab. 112 marisha1980@list.ru

Конструирование формальных правил взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти является основой при формировании политического режима. Соотношение полномочий есть распределение ролей и выработка правил между двумя главными игроками политического процесса, демонстрирующее степень готовности каждой из сторон предупреждать конфликты, договариваться, идти на компромисс, достигать консенсуса или не признавать в другом игроке равного партнера.

Изучение политических институтов в науке, как правило, происходит в контексте исследования успешности перехода к демократическим режимам. Форма правления в данном случае выступает в качестве институциональной базы и понимается как система организации высших органов государственной власти и порядок их взаимодействия между собой. Теория разделения государственных полномочий исходит из того, что для предотвращения конфликтных ситуаций, успешной демократизации и соревновательности режима каждая ветвь не должна превышать заранее заданный спектр своих компетенций.

Политические институты являются одним из базовых элементов при конструировании политического режима, понятие более широкого и включающего в себя совокупность явных и скрытых моделей, которые определяют формы и каналы доступа к управленческим постам, характеристики акторов и используемых ими стратегий ^{[1, c.72]}.

Политический режим можно определять через некую конструкцию, в таком случае конструктивными элементами (несущими, выдерживающими нагрузки) выступят акторы, институты, стратегии и ресурсы ^{[2, с.20]}. Все элементы взаимодействуют между собой, испытывают нагрузки или давление, и изначально призваны обеспечивать прочность и устойчивость всей задуманной «постройки». Приведенные четыре типа переменных образуют необходимый минимум для анализа политических режимов. Политический режим, таким образом, можно описать через предлагаемый набор независимых переменных. Политические институты власти занимают одно из важных звеньев в указанной цепи. По сути именно они определяют характер игры, устанавливают способы взаимодействия между акторами и вводят ограничения на использование ими ресурсов ^{[2, с. 24]}.

Институциональное соотношение сил государственных органов власти закреплено либо в виде формальных правил – конституций и уставов, либо неформальных - устных соглашений, традиций. Использование институционального подхода при изучении режима позволяет оценить как выбор тех или иных правил влияет на консолидацию демократии.

В данной статье будет проанализирована институциональная методология, позволяющая изучить модель распределения власти между главными игроками политического процесса, как на уровне государства, так и на уровне региона. Представленная методология была выработана в западной политической науке в последней четверти ХХ века и позволила научно объяснить причины конфликтов между органами государственной власти. Сегодня институциональный подход активно используется политологами, социологами и конфликтологами в российской науке.

Тема связи демократии с институциональной моделью стала актуальной в последние десятилетия ХХ века. В 1980-90-х гг. произошел резкий рост демократических режимов во всем мире. Каждая новая демократия выбирала свой путь институционального устройства. Уже к концу 1980-х гг. стало очевидно, что большинство стабильных демократических режимов являются парламентскими, при которых исполнительная власть порождается большинством в законодательных органах и является дееспособной, лишь опираясь на такое большинство.

Французский социолог Морис Дюверже при изучении форм правления во Франции в сравнении с другими европейскими странами, отказался от простого деления демократических систем на парламентские и президентские. Им был введен термин «полупрезидентская система», основная черта которой – дуализм исполнительной власти. В своем исследовании для оценки европейских политических режимов он тестирует три элемента, конструирующие полупрезидентскую систему власти: президент избирается на всеобщих национальных выборах; президент обладает широкими полномочиями; в подобной системе есть оппозиция, но премьер-министр и члены правительства зависят только от вотума недоверия парламента. При этом приставка «полу» не означает, что режим занимает промежуточное положение между президентской или парламентской системой, а имеет самостоятельную природу ^{[3, с. 166]}. Формируется система, при которой, с одной стороны, президент избирается всенародно, что свойственно президентским республикам, а, с другой – есть ответственность правительства перед парламентом, что бывает в парламентских республиках и парламентских монархиях ^{[4, с.118]}. При конструировании подобных форм правления используются как старые, так и новые элементы политических систем.

Широко известным в сравнительной политологии является исследование 46 стран в разные периоды истории, которое предприняли Мэтью Шугарт и Джон Кэри в начале 1990-х гг. Исследователи предложили интервальный метод сравнительного анализа институтов власти в разных государствах. Их основной исследовательский вопрос – при какой системе, президентской или парламентской, демократия имеет больше шансов на выживание, устойчивое развитие и минимизацию конфликтов? Ученые, исследуя формы правления, использовали ранговые шкалы, показывающие, в какой мере полномочия по разным вопросам принадлежат исполнительному или законодательному органу. Авторы выделяют две группы полномочий – законодательные и незаконодательные. Оценка каждого полномочия производится по 5-ти балльной шкале в зависимости от того, в какой степени президент обладает этим полномочием. В итоге, ученые создали собственную классификацию, состоящую из четырех типов разделения полномочий: президентский, президентско-парламентский, премьер-президентский и парламентский. Проанализировав полномочия, М. Шугарт и Дж. Кэри пришли к выводу о том, что демократии, в которых президенты обладают большими законодательными полномочиями – неустойчивы. Вероятность распада демократии со слабым президентом составляла 23,5% , с сильным президентом – 40%. Основной вывод исследования – не президентство как таковое, а сильное президентство угрожает демократии ^{[5, с. 14-17]}.

Многие западные ученые следовали примеру Шугарта и Кэри, и рассматривали политический институт, а именно президентскую власть, в качестве объекта анализа. Данный метод для своего исследования посткоммунистических режимов положил в основу Тимати Фрай. Ученый расширил список президентских полномочий до 27, разделив их на персональные и совместные (с парламентом). Один из основных выводов исследователя состоит в том, что сильная законодательная власть служит противовесом президенту, способствует установлению конструктивного диалога между политическими игроками и построению стабильной демократии ^{[6, с.523]}.

Для других ученых, напртив, зависимой переменной для анализа специфики распределения власти в государстве выступал законодательный орган. Стивен Фиш также провел квантификацию полномочий, только уже не президента, а парламента. По его мнению, на консолидацию демократии в большей степени влияет относительная «сила» или «слабость» законодательного органа власти ^{[7, с. 5-6]}.

Ставший классическим, но допускающий модификации, метод Шугарта и Кэри в качестве методологической основы анализа использовался и для изучения конституционных форм правления в российских регионах, что стало возможно благодаря тому, что 1990- е годы российские регионы демонстрировали разные модели распределения власти между главами своих территорий и местными региональными ассамблеями. Разнообразие моделей было зафиксировано в региональных конституциях. Российский политолог Григорий Голосов в своих исследованиях берет за критерий, позволяющий различить конституционные типы – характер полномочий ассамблеи в области административных назначений, а не объем законодательных полномочий исполнительной власти. При изучении полномочий ассамблей в регионах России исследователь подробно останавливается на трех аспектах. Первый - права легислатур влиять на административные назначения в узком смысле слова. На основе этого показателя выстраивается шкала: от случая, когда ассамблея утверждает все высшие административные должности до полного отсутствия у них подобных полномочий. Второй – их возможность влиять на смещение чиновников главой исполнительной власти, шкала построена по тому же основанию, что и в первом аспекте. Третий аспект отражает собственные полномочия ассамблеи по смещению чиновников. Для того, чтобы учесть российскую специфику автор модифицирует метод – более детально оценивает административные полномочия легислатур в первом и третьем аспекте. В его внимание находится не только сам факт их участия в формировании кабинета, но и то, в назначении каких именно чиновников принимают участие легислатуры. Также, в праве ассамблеи смещать чиновников автор учитывает степень обязательности их решения. По итогам анализа исследователь получает числовые показатели, которые позволяют ранжировать институциональные модели в субъектах России по степени их близости к парламентской или президентской системе. Эмпирическое подтверждение получает изначально заявленная им гипотеза о существовании сильных ассамблей в 1990- е годы в республиках – премьерско-президентских режимов. Среди других регионов преобладающей моделью оказывается президентская, после нее идет президентско-паламентская ^{[8, с.169-171]}.

Авторский метод Шугарта и Кэри нашел свое применение и в исследованиях Владимира Гельмана. Изучение моделей разделения властей в регионах России ученый свел к двум вопросам: 1) кто и в какой степени контролирует состав кабинета – ассамблея или глава региона; 2) возможно ли существование кабинета и ассамблеи в условиях взаимного недоверия. Комбинация ответов на эти вопросы послужила основой классификации четырех типов разделения властей: 1) президентский (всенародные выборы главы региона, определяющего состав кабинета и имеющего широкие нормотворческие полномочия); 2) президентско-парламентский (всенародные выборы главы региона, имеющего широкие нормотворческие полномочия, определяющего состав кабинета с полного или частичного согласия ассамблеи и в ряде случаев имеющего право роспуска ассамблеи при её недоверии кабинету); 3) премьер-президентский (всенародные выборы главы региона, имеющего широкие нормотворческие полномочия, при подотчетности кабинета ассамблеи); 4) парламентский (глава региона независимо от характера избрания достаточно ограничен в своих полномочиях, правительство подотчетно ассамблеи).

Автор также поделил ассамблеи на доминирующие (независящие от правительства и контролирующие его), автономные (контролирующие процесс нормотворчества, но не имеющие полномочий для отставки правительства), ограниченно-автономные (контроль правительства обеспечивается большинством ассамблеи), подчиненные (не обладающие функциями контроля над правительством, но подчиненные исполнительной власти не полностью) и полностью подчиненные. Изученные таким способом субъекты федерации были распределены в зависимости от сочетания типа ассамблей и типа разделения властей ^{[2, с.42-45]}.

Формально-правовое разделение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти является ключевым индикатором политического развития в 1990-х начала 2000-х для коллектива ученых, исследующих 31 российский регион ^{[9, с.142-155]}. Исследователи, основываясь на теории полиархии Р. Даля, классифицируют региональные политические режимы с помощью нескольких критериев - распределение полномочий между исполнительной и законодательной властью; конкурентность выборов главы исполнительной власти; уровень партийности региональной легислатуры. Методология тестирования принципа разделения властей также позаимствована ими у М. Шугарта и Дж. Кэри. В итоге, авторами выделяются восемь типов региональных политических режимов для 31 субъекта. Они отмечают, что при классификации используют схему, учитывающую и процедурные (конкурентные), и субстанциональные (институциональные) политические практики ^{[9, с.144]}.

Изучение политических режимов российских регионов в контексте оценки их стабильности и демократичности регулярно проводит Московский центр Карнеги. По мнению исследователей, неравномерность политического развития регионов обуславливает важность расчета рейтингов демократичности именно отдельных регионов ^{[10, с. 4]}. Авторы определяют уровень демократичности регионов, прибегая к экспертному мнению и статистическим показателям (экспертная и инструментальная оценки). Экспертная оценка базируется на балльных показателях демократичности по 10 критериям: региональное политическое устройство (баланс властей, избираемость и т.д.); открытость/закрытость политической жизни; демократичность выборов; политический плюрализм; независимость СМИ; коррупция; экономическая либерализация; гражданское общество; элиты; местное самоуправление. Инструментальная оценка призвана контролировать субъективные оценки экспертов, и рассчитывается на основе электоральной статистики – по выборам и электоральному поведению ^{[10, с. 3-12]}.

Изучению субнациональных различий региональных режимов посвятил свое исследование Владимир Нечаев. Автор дает характеристику режимам на основе сравнительного изучения основных законов субъектов (в его исследовательское поле попало четыре региона), разработанных вскоре после принятия Конституции РФ. Дивергенцию в формально-правовом разделение властей между главами регионов и местными парламентами он обнаруживает, во-первых, в самом процессе принятии региональных уставов и конституций, а именно в том, кто и на каком уровне принимал участие в их написании, во-вторых, в наличии или отсутствии доминирующего паттерна при их принятии ^{[11, с. 80-95]}.

Политолог Павел Кононенко при изучении специфики конституционного строительства в российских республиках сначала провел квантификацию полномочий их глав, затем определил фактор, предположительно оказывающий влияние на вариативность в распределении власти внутри одного типа субъекта. По мнению автора, таким фактором могло выступить время принятия республиканской конституции. Если конституция вступала в силу до выборов президента (исследователь изучал республики 1990-х гг.), то, вероятнее всего, власть между законодательным и исполнительным органами распределялась более симметрично и это предупреждала серьезные конфликты и противоречия между ними. Если же президенту удавалось принять основной документ уже после своего избрания, то его индекс власти, предположительно, был выше, что нередко приводило к конфликтным ситуациям. Выдвинутая гипотеза подтвердилась лишь частично ^{[12, с. 135-136]}.

Таким образом, при изучении моделей распределения власти в регионах России представленная институциональная методология позволяет понять причины конфликтов между главами территорий и ассамблеями. Безусловно, нормативный анализ полномочий является лишь первым шагом на пути исследования подобных политических конфликтов, т.к. наряду с формальными причинами, могут существовать и неформальные, требующие других способов исследования.

Но, в целом, конституционный дизайн разделения власти между государственными органами выступает важным эмпирическим полем, стартовым пунктом для определения политического режима и выявления индикаторов успешности демократии и отсутствия ярко выраженных противоречий между органами власти.