Пределы обжалования прокурору действий и решений органов предварительного расследования как один из вопросов, возникающих при рассмотрении в органах прокуратуры Российской Федерации жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ

Кузьмина Елизавета Алексеевна аспирант, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал), Университета прокуратуры Российской Федерации 191104, Россия, г. Санкт-Петербург, пр. Литейный, 44 Kuzmina Elizaveta Alekseevna Post-graduate student, the department of Criminal Procedure and Criminalistics, St. Petersburg Law Institute (branch), University of the Office of the Prosecutor of the Russian Federation 191104, Russia, g. Sankt-Peterburg, g. Saint Petersburg, pr. Liteinyi, 44 Dgokonde@yandex.ru Другие публикации этого автора

Рассмотрение и разрешение жалоб в досудебном производстве является важным средством осуществления прокурорского надзора, заслуживающим, в настоящее время повышенного внимания, в том числе в связи с переносом акцентов в деятельности прокурора с уголовного преследования на прокурорский надзор.

В последние годы органы прокуратуры все более активизируют и совершенствуют свою деятельность по рассмотрению обращений и приему граждан в целях защиты их конституционного права на обращение, считая работу с обращениями граждан одним из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры ^[1]. Анализ статистических данных основных показателей деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за 2016, 2017 г.г. и первую половину 2018 г. свидетельствует об устойчивой тенденции роста количества жалоб. Всего в органы прокуратуры поступило обращений на действия (бездействие) и решения дознавателя, органа дознания и следователя при принятии, регистрации и рассмотрении сообщения о преступлении 405317, 415575 и 202135 (аналогичный период 2017 г. – 201961) обращений, по вопросам следствия и дознания 256296, 247211 и 122217 (аналогичный период 2017 г. – 121742) ^[2].

На настоящий момент для обращения с жалобой в прокуратуру, в связи с возложенным на нее осуществлением надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания, достаточно наличия любых нарушений, допущенных в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, которые, по мнению заявителя, затрагивают либо могут затронуть его права и законные интересы.

В науке уголовного процесса исследователями выделяются различные классификации нарушений, являющихся поводом для обращения с жалобой к прокурору. Основанием для выделения видов нарушений внутри классификации фактически служит предмет обжалования ^{[3, 4]}. Такими средствами производится излишняя авторская структуризация действий (бездействия) и решений органов предварительного расследования как действительных и предполагаемых нарушений ^[3], а также объекта обжалования прокурору ^[4]. Представляется, что приведенные классификации не способствуют унификации деятельности по рассмотрению жалоб на действия и решения органов предварительного следствия и дознания.

Обжалование прокурору в рамках ст. 124 УПК РФ не располагает закрепленными в рамках УПК РФ пределами. Критерии для их определения возможно выделить при анализе ч. 1 ст. 123 УПК РФ и путем применения метода «от обратного» при рассмотрении п. 3.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 1 от 10.02.2009 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ» ^[5].

Так, Пленум Верховного Суда РФ ограничил предмет судебного обжалования по ст. 125 УПК РФ обратив внимание правоприменителя, что не подлежат обжалованию в судебном порядке действия (бездействие) и решения:

1) проверка законности и обоснованности которых относится к исключительной компетенции суда, рассматривающего уголовное дело по существу;

2) для которых уголовно-процессуальным законом предусмотрен специальный порядок их обжалования в досудебном производстве (постановление следователя или прокурора об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве, решение прокурора о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков, решение прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта в случае его несоответствия требованиям ст. 225 УПК РФ);

3) должностных лиц, полномочия которых не связаны с осуществлением уголовного преследования в досудебном производстве по уголовному делу (например, прокурора, осуществляющего надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия или поддерживающего государственное обвинение в суде, начальника следственного изолятора).

Таким образом, если лицо не согласно с постановлением прокурора, вынесенным в соответствии со ст. 124 УПК РФ, то предметом судебного обжалования будут являться действия (бездействие) и решения органов дознания, их должностных лиц или следователя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию. Следовательно, любые действия (бездействие) и решения, принятые прокурором в порядке надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, а также постановления, вынесенные по результатам рассмотрения обращений в порядке ст. 124 УПК РФ, возможно обжаловать только вышестоящему прокурору.

Однако, необходимо отметить, что не редки случаи, когда повторные жалобы, которые подлежат рассмотрению вышестоящим прокурором в порядке ст. 124 УПК РФ, а в частности жалобы поступившие от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, в которых обжалуется решение, принятое по предыдущей жалобе, поступившей в данную прокуратуру, или указывается на недостатки, допущенные при рассмотрении и разрешении предыдущей жалобы, либо сообщается о несвоевременном рассмотрении предыдущей жалобы, фактически рассматриваются должностным лицом, ранее рассматривавшим обращение, ответ на которое обжалуется.

При распределении руководителем поступивших в прокуратуру жалоб в случае поступления повторного обращения на нем ставится виза «Запросить материал (уголовное дело) и представить мне для рассмотрения». Подразумевается (и что соответствует требованиям ведомственных нормативно-правовых актов), что в таком случае после получения по запросу непосредственным исполнителем материалов процессуальной проверки (уголовного дела), он представляет его совместно с надзорным производством и жалобой для личного рассмотрения руководителем. Однако в правоприменительной деятельности процедура рассмотрения такого рода жалоб сформирована отрицательной практикой. Так, исполнитель после получения повторной жалобы с указанной выше резолюцией готовит проект запроса необходимых материалов процессуальной проверки (уголовного дела) из соответствующих подразделений органов предварительного расследования. Кроме того, непосредственный исполнитель ходатайствует от своего имени перед руководителем (который должен рассматривать обращение лично) о продлении срока рассмотрения жалобы до 10 суток и уведомляет самостоятельно и от своего имени заявителя о продлении срока рассмотрения жалобы, в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 124 УПК РФ.

Таким образом, фактическое рассмотрение жалобы производит должностное лицо на ответ на обращение которого и поступила повторная жалоба, что является грубым нарушением ч. 5 ст. 10 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ», ч. 6 ст. 8 ФЗ – 59 от 02.05.2006 «О порядке рассмотрении обращений граждан РФ» и п. 3.7 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45.

Представленная проблематика рассмотрения вышестоящим прокурором повторных жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ не являлась предметом научных изысканий. Исходя из вышеизложенного представляется необходимым внесение дополнений в ч. 1 ст. 124 УПК РФ о запрете рассмотрения повторных жалоб исполнителем первичной жалобы.

Кроме того, в аспекте определения пределов обжалования прокурору путем применения метода «от обратного» при рассмотрении п. 3.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 1 от 10.02.2009 представляется показательным следующий пример. В прокуратуру округа дд.мм.гггг поступило обращение М., в отношении которого возбуждено уголовное дело, о выдаче разрешений на телефонные звонки. В связи с окончанием производства предварительного следствия по уголовному делу, утверждением обвинительного заключения заместителем прокурора округа и направлением указанного уголовного дела дд.мм.гггг в суд, для рассмотрения по существу, в соответствии со ст. 119 УПК РФ обращение было направлено в порядке ст.ст. 121, 122 УПК РФ в районный суд ^[6].

К моменту рассмотрения жалобы (являвшейся ходатайством по своему фактическому содержанию) прокурором, уголовное дело находилось на рассмотрении в районном суде, следовательно, полномочия следователя по рассмотрению ходатайств окончили свое действие. Прокурор не обладает полномочиями по рассмотрению такого вида ходатайств, в связи с чем, жалоба была направлена в суд для рассмотрения по существу в ходе судебного заседания по соответствующему уголовному делу. Приведенный пример иллюстрирует ситуацию в некотором роде «обратную» указанной выше позиции Верховного Суда РФ, что представляется возможным рассматривать как один из случаев наличия соответствующего «предела» обжалования прокурору в порядке ст. 124 УПК РФ.

В практике обжалования решений органов предварительного расследования прокурору встречаются случаи обжалования участниками судопроизводства, а также иными лицами постановлений следователя и дознавателя о прекращении уголовного преследования в части в отношении обвиняемого или полностью в отношении лиц, привлекавшихся по делу в качестве подозреваемых и обвиняемых в тот момент, когда производство предварительного расследования по делу в целом уже окончено составлением обвинительного заключения, акта или постановления, а само дело направлено в суд для рассмотрения по существу и, соответственно, находится в производстве суда.

При осуществлении надзорной деятельности, с одной стороны, возникает вопрос о возможности разрешения прокурором таких обращений по существу, а с другой стороны, в случае отсутствия такой возможности вопрос о восстановлении законности при установлении факта принятия решения о прекращении уголовного преследования с нарушением требований уголовного или уголовно-процессуального закона ^[7].

Представляется, что прокурор может использовать свои полномочия только на той стадии судопроизводства, которая определена уголовно-процессуальным законом. После направления уголовного дела в суд функция прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия преобразуется в функцию уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения. Прокурор в вышеприведенной ситуации не вправе использовать свои надзорные полномочия, которые у него есть в досудебном производстве, включая отмену незаконных и необоснованных постановлений о прекращении уголовного преследования в части или полностью. Предупредить соответствующие жалобы позволяет надлежащий прокурорский надзор в ходе предварительного расследования уголовного дела и утверждения обвинительного заключения (обвинительного акта, обвинительного постановления) по нему ^[8].

Публично-правовая основа деятельности органов предварительного расследования и прокурора предопределяет отсутствие неких «собственных» интересов у должностных лиц, являющихся участниками со стороны обвинения: все они представляют интересы государства, имея при этом различные полномочия ^[9].

При рассмотрении вопроса о пределах обжалования прокурору необходимо учитывать положения п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ о полномочиях следователя самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа. Процессуальные решения, действия (бездействие) следователя в указанной части не могут быть обжалованы непосредственно прокурору, что может привести к запоздалому принятию мер прокурорского реагирования при наличии ведомственной «солидарности» руководителя следственного органа и следователя.

К примеру, Ш.М. Абдул-Кадыров подчеркивает, что «прокурор ни в какой мере не осуществляет надзор «за деятельностью» органов дознания и органов предварительного следствия, а осуществляет надзор за исполнением законов в процессе этой деятельности». Он не надзирает за тем, насколько целесообразно было определить тактику и последовательность производства следственных действий – это сфера деятельности руководителя следственного органа, осуществляющего руководство расследованием ^[10].

В таком случае представляется актуальным предложение о внесении изменений в ст. 124 УПК РФ в части возможности обжалования действий (бездействия) и решений следователя и руководителя следственного органа вышестоящему руководителю наряду с возможностью направления жалобы прокурору.

В правоприменительной деятельности также неоднозначной является процедура рассмотрения жалоб граждан при несогласии с действиями (бездействием) и решениями по материалам процессуальных проверок решение по которым отменено прокурором в порядке надзора к моменту поступления жалобы в органы прокуратуры.

Так, прокуратурой округа рассмотрено обращение Ф. о несогласии с процессуальным решением по материалам процессуальной проверки и неправомерных действиях А. Установлено, что дд.мм.гггг прокуратурой округа в порядке надзора отменено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, органу дознания даны соответствующие указания. Так, прокуратурой округа указано на необходимость приобщения к материалам процессуальной проверки видеозаписи о совершении А. ДТП на автомобиле, принадлежащем заявителю, на наличие которой указывает в своем заявлении Ф., опроса по обстоятельствам проводимой проверки М.

После чего, материал процессуальной проверки был направлен в соответствующий отдел полиции для организации и проведения дополнительных проверочных мероприятий в установленный срок – 30 суток с момента поступления материала к исполнителю, который не истек на момент поступления жалобы в прокуратуру, окончательное процессуальное решение не принято.

В части доводов о неправомерных действиях А. и необходимых на взгляд заявителя дополнительных проверочных мероприятиях, обращение Ф. было направлено в соответствующий отдел полиции на основании ст. 37 УПК РФ, ст. 151 УПК РФ, ст. 6, 21 ФЗ «О прокуратуре» от 17.01.1992 №2202-1, для рассмотрения в рамках дополнительной проверки. По результатам рассмотрения обращения вынесено постановление об отказе удовлетворении жалобы в порядке ст.124 УПК РФ ^[11].

Исходя из требований уголовно-процессуального законодательства, при вынесении прокурором постановления об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела указываются непосредственные проверочные мероприятия, необходимые для выполнения в ходе дополнительной процессуальной проверки, но зачастую заявители имеют свое представление о том, какие проверочные мероприятия должны быть выполнены, что излагают непосредственно в своих жалобах. Однако процедура проверки прокурором процессуального решения, принятого по результатам процессуальной проверки не предполагает отзыва либо возвращения и дополнения новыми указаниями уже направленного процессуального решения об отмене. Каких-либо указаний и рекомендаций по рассмотрению анализируемого вида жалоб не регламентировано ни УПК РФ, ни какими-либо ведомственными нормативно - правовыми актами.

В научной литературе имеются различные мнения по проблемам определения пределов обжалования решений и действий (бездействия) в досудебном производстве. В большинстве работ исследованы пределы судебного обжалования. К примеру, О.В. Рябкова подразделяет пределы осуществления судебного контроля в досудебном производстве на «следующие виды: а) функциональный (или предметный) предел; б) предел осуществления судом властных полномочий; в) предел недопустимости нарушения единства уголовного процесса. Главной задачей наличия таких пределов является недопущение смешения уголовно-процессуальных функций» ^[12]. Представляется, что приведенные выше примеры из правоприменительной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации иллюстрируют пределы обжалования прокурору действий (бездействия) и решений органов предварительного расследования.

По вопросу достаточности пределов обжалования прокурору автором статьи было проведено анкетирование 218 работников органов прокуратуры РФ, являвшихся слушателями факультета повышения квалификации Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации в декабре 2018 г. По итогам исследования получены следующие результаты: 93 % (203 из 218) респондентов считают достаточным и не видят необходимости в расширении существующих пределов обжалования действий (бездействия) и решений органов предварительного расследования.

Посредством законодательного закрепления всех рассмотренных пределов обжалования прокурору в едином нормативно-правовом акте представляется возможным решить вопрос некоторой неопределенности, возникающей при направлении жалоб гражданами в органы прокуратуры РФ и принятии к рассмотрению прокурорами такого рода обращений, в чем воплощается дополнительная возможность для любого гражданина защитить свои права и свободы.