Актуальные проблемы применения природоохранного законодательства в области эксплуатации и строительства городских зданий и сооружений

Прядко Игорь Петрович кандидат культурологии доцент, Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет (НИУ МГСУ) 141018, Россия, Московская область, г. Мытищи, Новомытищинский проспект, 86-4 Pryadko Igor' Petrovich PhD in Cultural Studies Docent, the department of Social, Psychological, and Legal Communications, National Research Moscow State University of Civil Engineering 141018, Russia, Moscow Oblast, Mytishchi, Novovomytischinsky Prospekt 86-4 priadcko.igor2011@yandex.ru Другие публикации этого автора

1.Введение. Правовые методы обеспечения экологической безопасности в сфере эксплуатации зданий и сооружений

Планета Земля – среда обитания человека разумного – нередко определяется как его дом, а наука о среде обитания называется экологией, т.е. наукой о доме. Одновременно, Землю называют мастерской человека — местом, где он проявляет умения и навыки по преобразованию окружающей его среды. В своей практике люди XXI в. вынуждены учитывать выводы экологии, ставшей в настоящее время подвижной системой дисциплин. Одним из видов практики, где такой учет необходим, выступает строительство и эксплуатация зданий и сооружений. В статье на конкретном примере будет показано, каким образом учет экологических последствий хозяйственной деятельности находит отражение в судебной практике.

Сегодня как деловая активность человека, так и сферы производственной деятельности (в том числе и сфера строительного производства и эксплуатации зданий) ориентируются на создание чистой биосферно-совместимой среды. В целях создания оптимальных и допустимых условий проживания человека в городах необходимо регулирование правовыми методами деятельности строительных и жилищно-эксплуатационных организаций. Если в черте города работает строительный комбинат или ведется строительство, то ущерб урбанизированной среде становится неизбежным, но мы можем его минимизировать. Выделение загрязнителей происходит и при функционировании в черте города уже построенных промышленных сооружений. Серьезные последствия для окружающей природы имеет эксплуатация возведенных на урбанизированных территориях зданий. У специалистов, обслуживающих эти здания, существует возможность значительно понизить содержание в атмосфере города промышленной и бытовой пыли, вредных выделений ТБО, иных загрязнителей до допустимых значений. Рассмотреть практику, связанную с эксплуатацией зданий и сооружений, под углом зрения экологической отрасли законодательства – основная задача настоящей работы.

Определением пороговых значений поступления загрязнителей в городскую атмосферу в настоящее время занимаются специализированные службы, проводящие экологический консалтинг, подготавливающие экологическую отчетность для малых и средних предприятий, в том числе и тех, которые осуществляют эксплуатацию построенных на городской территории объектов. Организации экологического консалтинга заняты проектной деятельностью по определению лимитов на размещение отходов ТБО и иных загрязнителей. Большинство из этих организаций оказывают свои услуги на коммерческой основе.

Местный микроклимат и состояние геосферных оболочек в конкретных городских районах в значительной мере зависят от эффективной работы подобных экологических служб. Нарушения в работе организаций, занимающихся экологическим консалтингом, невыполнение ими взятых обязательств, может привести и довольно часто приводит к ухудшению экологического состояния объектов. Более того, невыполнение организациями экологического надзора взятых обязательств в ряде случаев становится причиной судебных разбирательств, в которых истцами выступают юридические лица, пользующиеся услугами экологов. Именно в силу изложенного выше российским природоохранным законодательством выдвинуто требование контроля за воздействием объектов хозяйственной деятельности на системы окружающей среды, естественные и искусственные биоценозы ^{[1] [2]}.

В статье ее автор имеет цель на основании судебной практики найти подтверждение тезиса: совершенствование природоохранной сферы строительного законодательства сегодня может происходить только при активном участии гражданского общества. Коллизии, возникающие в строительной сфере на почве нарушения норм экологического законодательства, находят отражение в решении судов. Именно по этой причине в качестве материалов исследования автор анализирует решение Арбитражного суда г. Москвы по иску НИУ МГСУ к консалтинговой организации ООО «Эколис».

Под несколько иным углом зрения проблемы организации экологически безопасного строительства и поддержания нормального санитарно-гигиенического состояния зданий и сооружений рассмотрены во второй части настоящей работы. Здесь автор исходит из того, что в мероприятия по защите окружающей среды в XXI в. помимо государства широко вовлекаются представители общественности. В выводе об использовании общественной инициативы в деле экологической защиты селитебной территории, построенных по принятым стандартам городских объектов состоит новизна настоящего исследования.

Особенно уязвима в отношении проникновения загрязнителей воздушная среда мегаполисов, о которой будет сказано в первой части настоящей работы. Сегодня пределы допустимых выбросов (далее по тексту - ПДВ) установлены российским законодательством. Существуют законодательно закрепленные пороговые значения концентрации загрязнителей в атмосфере и других геосферных оболочках в черте мегаполиса. Данные экологических исследований положены в обоснование требований, нашедших отражение в нормативно-правовых актах, на которые ссылаются в судебной практике. Учитываются они и в настоящей работе.

2. Источники и материалы исследования

В статье автор в качестве материала использует нормативно-правовые акты российского законодательства, цель которых состоит в защите природных объектов и геосферных оболочек в зоне ответственности юридических лиц в черте городов. Нормативной основой настоящего исследования являются статьи Гражданского кодекса, федеральные законы, материалы судебной практики.

Автором используется компаративный подход, в рамках которого законодательная практика анализируется в сопоставлении с ее правоприменением. Правоприменительная практика в статье представлена решением Арбитражного суда г. Москвы. В качестве методов в данной работе также выбраны ретроспективный анализ источников, общенаучные методы дедукции, индукции и аналогии, метод конкретного анализа судебной ситуации (в качестве кейс-стади выступает решение суда по иску НИУ МГСУ к ООО «Эколис»). При анализе состояния окружающей среды в черте города учитываются данные экологического мониторинга. Методы, используемые российскими экологами, аналогичны описанным в работе ^{[3, p. 1143-1162]}. В связи с применением последнего из названных методов приводятся факты, нашедшие отражение на страницах научно-популярных изданий по социальной экологии ^[4]. Среди них отмечаются данные ФГБУ Центральное УГМС, публикующиеся в СМИ, на портале УГСМ и МЧС. Здесь дана информация об изменениях атмосферного воздуха в районах Москвы и в городах Подмосковья ^{[5, с.24]}, о накоплении загрязнителей в гидрообъектах и литосфере. В качестве теоретического базиса учитываются данные урбоэкологии, а в качестве эмпирической основы используются материалы судебных слушаний ^[6].

3.Загрязнение атмосферного воздуха — проблема российских городов

Загрязнение приземного слоя атмосферы в крупных городах в районе магистралей и вблизи крупных промышленных предприятий представляется одной из наиболее сложных проблем городской экологии. Характерная высота поступления загрязняющих веществ от промышленных предприятий и транспортных средств составляет, по оценке эколога Н.E.Раткина, 159 м ^{[7, c.23]}. В час пик в атмосфере мегаполиса содержание углекислого газа превышает допустимый уровень в 50 раз, окиси азота — в 150 раз, а летучих углеводородов — в 1,5 тыс. раз. Следует также учитывать время пребывания в атмосфере загрязняющих веществ, что зависит от высоты источника загрязнения и физико-химических свойств поступающих в атмосферу соединений ^{[7, c.23]}. Накопление в воздухе пыли и оксида кремния приводит к появлению фотохимического тумана (смога). Чаще всего именно стройки в черте мегаполисов увеличивают содержание пыли в приземных воздушных слоях вблизи города. Мы не говорим уже о накоплении тепловой энергии у поверхности Земли: последнее приводит к значительным климатическим изменениям. Озон, защищающий нас от жесткого солнечного излучения на высоте 25 км, в приземном слое становится опасным загрязнителем, причиной различных заболеваний. В числе основных причин загрязнения атмосферы называют концентрацию жилых построек на урбанизированных территориях, выделение продуктов жизнедеятельности людей, живущих в городах (а ведь большинство населения сегодня, по подсчетам ЮНЕСКО, обитает на урбанизированных территориях). Все это непосредственным образом влияет на состояние атмосферного воздуха, повышает в нем содержание таких загрязнителей, как метан, углекислый газ и др. Состояние атмосферного воздуха есть предмет постоянной заботы экологов, о чем свидетельствуют исследования на данную тему, проводившиеся в разных регионах, причем как в России, так и за ее пределами ^{[8] [9] [10]}. О динамике пространственного распределения пыли в атмосфере китайской столицы можно узнать в работе ^{[11, p. 951-957]}. При этом деиндустриализация, наблюдаемая в Зап. Европе и США, приводит к некоторому очищению городского воздуха от загрязнителей ^{[12, p. 319-338]}

Согласно п. 1 ст. 14 ФЗ Об охране атмосферного воздуха, «Выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством РФ. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха» ^[13]. Для определения допустимых пределов по нормативам организации заключают договоры подряда на выполнение соответствующих объемов работ по составлению ПДВ. Регистрация природоохранной документации происходит в федеральных органах исполнительной власти субъекта РФ, где юридическое лицо получает соответствующие разрешения и свидетельства. Такие документы на официальном уровне должна иметь каждая организация, владеющая недвижимостью на урбанизированных территориях. На неофициальном же уровне в целях сокращения выбросов в атмосферу гражданскими активистами проводятся экологические акции, напр., автопутешествия с участием машин, использующих экологически чистое топливо ^{[14, c.12]}.

Придание системности мерам по защите окружающей среды становится необходимым условием выживания современного городского социума. Можно привести немало примеров вовлечения граждан в природоохранные мероприятия. Так, в 2017 г., который был объявлен годом экологии, в одном только столичном регионе было проведено немалое число мероприятий: экоакция Береговой десант, в ходе которой расчищены берега Клязьмы, оз. Сенеж, пруда Юбилейный и др., проект Генеральная уборка по ликвидации несанкционированных свалок, в том числе и строительных (совместно с активистами Общероссийского народного фронта), экологическая акция Лес Победы по восстановлению парков и скверов в черте подмосковных городов. Под Москвой гражданские активисты завершили расчистку рек Пехорка и Малашка в районе городского поселения Балашиха, реки Быковка вблизи г. Жуковский и ряд других. Представители гражданского общества совершают рейды совместно с участием областного СПЧ по выявлению и пресечению актов замусоривания, проверяют организацию вывоза строительного мусора и ТБО. В 2017 г. было проверено 129 СНТ и проведено 52 акции ^{[4, c.2]}.

Все эти мероприятия могут оказаться эффективными только в случае, если будут поддержаны в правовом отношении, если будут согласованы с действующим нормативно-правовыми актами экологического законодательства и если экологические консалтинговые организации будут в срок и в полном объеме выполнять свои обязанности.

4. Практика правоприменения. Результаты исследования

В статье анализируются факторы, связанные с экологическим сопровождением работ по содержанию и обслуживанию зданий и сооружений в черте города. Результатом настоящего исследования стал анализ конкретного судебного казуса, позволившего сопоставить реальное положение по природопользованию в городах с общими положениями природоохранного законодательства, в частности, с нормами Гражданского кодекса РФ. Законодательно установлено, на кого ложится ответственность за превышение пороговых значений вредных и опасных выбросов в атмосферу. Так, согласно российскому законодательству, при заключении договора на исполнение ПДВ, Заказчик передает Исполнителю техническое задание, а также подписав договор на оказание услуг в данной сфере, выплачивает сумму авансовым платежом. Авансовые выплаты необходимы для того, чтобы Исполнитель приступил к выполнению договора по первому уровню, т.к. сам проект ПДВ специфичен и состоит из нескольких этапов. Передача документации для начала работ коммерческому предприятию происходит не только в связи с условием договора, но и нормой ГК РФ. Обратимся к тексту документа: «По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик берет обязательство оплатить эти услуги» (ср. ^[15]).

Обратимся к конкретному случаю правоприменения – выполнению договорных обязательств между государственным учреждением строительного профиля и коммерческой организацией. В настоящем параграфе анализируются результаты иска НИУ МГСУ к консалтинговой фирме ООО «Экополис». НИУ МГСУ - крупное образовательное учреждение строительного профиля, имеющее здания в различных районах столичного мегаполиса. Университет занят разносторонней учебно-производственной и хозяйственно-экономической деятельностью. На балансе вуза помимо основного находятся здание и окружающие его сооружения, расположенные на Спартаковской улице. Объект на Спартаковской (д.2/1) представляет собой памятник архитектуры — это знаменитая усадьба Мусина-Пушкина, в краеведческой литературе известная как дом на Разгуляе. Как и всякий памятник архитектуры, данный дом чрезвычайно чувствителен к состоянию окружающей среды, а сохранность стен и несущих конструкций во многом определяется пониженным содержанием в воздухе химически активных загрязнителей, способных подвергнуть коррозии и разрушению историческое здание в целом или его фрагменты. Консалтинговая фирма ООО «Эколис», выступающая в качестве ответчика в нашем примере, выполняет работы по составлению экологической отчетности субъектов среднего и малого предпринимательства, готовит документы статистического наблюдения об образовании, обезвреживании, размещении и использовании отходов, возникающих в ходе хозяйственной деятельности организаций –природопользователей. В нашем примере исполнитель в лице ООО «Эколис», нарушив сроки по договору, не выполнил принятые на себя договорные обязательства. Это обстоятельство послужило причиной обращения Истца (НИУ МГСУ) за судебной защитой его нарушенных прав.

Основополагающим критерием определения подведомственности дел арбитражным судам является возникновение спорного материального правоотношения в предпринимательской или иной экономической деятельности ^{[16, c. 30-34]}. Каждый, обратившийся за судебной защитой, «должен доказать обоснованность своих утверждений в суде посредством судебных доказательств, вне зависимости от того, связаны ли эти утверждения с защитой своих прав, как в случае со сторонами, или прав других лиц» ^{[17, c. 35-41]}. Арбитражный суд г. Москвы в своём решении, «выслушав представителя истца, исследовав письменные доказательства», нашел иск подлежащим удовлетворению ^[6].

Из материалов судебного разбирательства следует, что 11 марта 2016 г. между Истцом (Заказчиком) и Ответчиком (Исполнителем) был заключен Договор № 302-160 00, по условиям которого Заказчик обязался принять и оплатить результат оказанных Исполнителем услуг в сфере экологического сопровождения объекта, расположенного по адресу: Москва, ул. Спартаковская, 2/1 ЦАО. Услуги выполнялись согласно заданию № 1 (приложения №1 к Договору). По заключенному договору ответчик обязан был провести мероприятия по согласованию ПДВ в ФГУ ФБУЗ, Роспотребнадзоре, Росприроднадзоре и в Департаменте природопользования и окружающей природы Москвы. В п. 2.1. Договора и в Приложении № 2 к нему Сторонами согласована общая стоимость оказываемых услуг в размере 220 000 руб.

Перейдем к сути претензий, которые предъявляет истец к ответчику. Как уже говорилось выше, данные претензии связаны с нарушением договорных обязательств. Ответственность за эти нарушения предусмотрена Гражданским кодексом и природоохранным законодательством РФ. В п. 3.1.1. Договора и в Приложении № 4 к нему установлено, что дата начала оказания услуг исчисляется с момента передачи Заказчиком Исполнителю необходимой документации. Учитывая, что согласно письмам от 16 марта 2016 и 07 апреля 2016 указанная выше документация была передана руководству ООО «Эколис», датой начала оказания услуг по Договору следует считать 07 апреля 2016 г. Услуги, указанные в пунктах 1, 5 и 7 Приложения № 1 к Договору, должны были быть выполнены Ответчиком к 30 апреля 2016. Согласно материалам судебного разбирательства, на эту дату ответчик не выполнил взятых на себя обязательств по расчету ПДВ, что составило бы 22 дня с момента подписания договора от 07 апреля 2017 г. Не были выполнены ответчиком обязательства и на более позднюю дату - 13 апреля 2017 г. Исключение составил п. 1. плана-задания, завершенный с пятикратным отставанием от установленного в договоре срока: вместо 22 дней согласно акту выполненных работ №125 от 24 августа 2016 г. услуга была оказана через 107 дней! Анализируя детали деятельности подрядной организации, работа которой вызвала справедливые нарекания заказчика, следует обратить внимание на то обстоятельство, что отсутствие учета и контроля за поступлением загрязнителей в приземный слой городской атмосферы, потенциально опасно, как для сохранения городской биоты, так и для здоровья людей. На стороне истца положения Гражданского кодекса, в соответствие со ст. 309 которого обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с оговоренными условиями и требованиями закона.

Согласно ст. 314 Гражданского кодекса РФ обязательство подлежит исполнению в срок, определенный сторонами. Ст. 779 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги, а заказчик должен эти услуги оплатить. В п.9.1. Договора предусмотрена возможность его расторжения в судебном порядке при существенном нарушении его условий со стороны Исполнителя. Длительная просрочка исполнения Договора со стороны Ответчика без каких-либо на то объективных причин свидетельствуют о существенном нарушении условий Договора, и влечет для Истца такой ущерб, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении Договора.

В виду отказа Ответчика о добровольном расторжении Договора, при наличии существенного нарушения обязательств с его стороны, Договор должен быть расторгнут по решению суда. В период исполнения Договора НИУ МГСУ уплатил в пользу консалтинговой фирмы авансовый платеж в размере 105 000 руб. В силу п. 2 ст.405 Гражданского кодекса РФ эти денежные средства, уплаченные в качестве аванса, подлежат взысканию с Исполнителя в пользу Заказчика.

Теперь о финансовых последствиях решения суда. В целях соблюдения досудебного порядка урегулирования спора Истец направил в адрес Ответчика претензию, которая оставлена последним без удовлетворения. Поскольку материалами дела подтверждается факт неоказания Ответчиком услуг в срок, а Ответчиком не представлено доказательств обратного, равно как и не имеется возражений, сумма неотработанного аванса подлежит взысканию с Ответчика. Уплаченная истцом при обращении в суд госпошлина взыскивается с ответчика на основании ч.1 ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Помимо договорных обязательств, Заказчик несет законом возложенную на него функцию по ведению ПДВ. При этом исполнительные органы власти не обязаны вникать в те проблемы, которые возникают при исполнении сторонами договора обязательств.

Итак, мы видим, что невыполнение организациями экологического консалтинга своих обязательств приводит не только к экономическим убыткам, но и наносит ущерб городской среде.

5. Охрана воздушного бассейна городов как задача гражданского общества

Предметом отдельных судебных споров становится загрязнение предприятиями, находящимися на территории города, селитебной зоны. В настоящем параграфе автор переходит ко второй задаче работы – изучению проблемы привлечения гражданского общества к делу охраны воздушного бассейна в черте городов. Вопрос о привлечении представителей горожан к проведению мероприятий по экологическому мониторингу, дискуссионен. В настоящем параграфе подымем вопросы по вовлечению представителей городских сообществ в природоохранные мероприятия, становящиеся предметом споров заинтересованных сторон. Отметим, что мониторинг состояния воздушной среды в черте мегаполиса - дело довольно трудоемкое, требующее специального оборудования, которое не всегда есть в наличии у общественных организаций. Пробы воздуха производят при помощи специального насоса. Процедура эта может занять, в случае, если работает специалист, 20 мин. (об этом: ^{[18, с.8]}). Дольше — в течение двух-трех дней — ожидаются результаты анализа проб. Если запах непостоянный или нужно проводить мониторинг в течение длительного периода времени, то эксперт дежурит в машине. Независимая экспертиза осуществляется на платной основе. Она может стоить 15-20 тыс. руб. Поэтому для ее осуществления необходимы усилия группы людей. Именно такая инициативная группа постаралась привлечь к ответственности строительный комбинат в Рупасово вблизи Москвы, выделявший в атмосферу едкий дым.

Кроме этого мы можем говорить о возможности косвенно вовлекать горожан в охрану воздушного бассейна. Гражданские активисты могут привлекаться для уборки зданий и помещений, в которых есть потенциально опасные или вредные вещества. Горожане имеют возможность воспользоваться горячей линией для оповещения служб о замеченном превышении концентрации загрязнителей в атмосфере, о наличии продуктов горения или неприятных запахов. Нередко посредником между городскими властями и представителями общества выступают местные СМИ. Выше авторами уже были приведены примеры вовлечения в природоохранную деятельность представителей экологических организаций. Жители прилежащих к предприятию многоквартирных домов, обеспокоенные состоянием городской среды, могут обратиться в суд, предварительно заказав независимую экспертизу воздуха, и получить на руки протокол. В случае обращения в суд на предприятие, нарушающее экологическое законодательство, протокол должен быть рассмотрен в установленном законом порядке.

6. Обсуждение и итоги и исследования

Ненадлежащее исполнение договора подрядчиком, как в рассмотренном нами в параграфе 4. случае, приводит к расторжению договора и применению санкций к виновной стороне. Но это не освобождает Заказчика от исполнения обязательств регистрации ПДВ в сроки, установленные законодательством. Следовательно, органы исполнительной власти пресекают факты нарушения законодательства РФ хозяйствующими субъектами в установленной сфере деятельности. Они уполномочены применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности ^[19]. Из представленного в 5-м параграфе примера видно, какие пагубные для городской атмосферы последствия имеет деятельность отдельных юридических лиц – предприятий тяжелой промышленности и строительных комбинатов, нарушающих природоохранное законодательство.

В заключение отметим, что план ПДВ является основанием для получения разрешения и оплаты экологических платежей, кроме госпошлины за совершение регистрационных действий, т.к. в расчётной части указывается план на утилизацию отходов (выбросов) и их лимит. Правильность расчёта экологических платежей зависит от точности учёта фактических объёмов отходов, выбросов или сбросов по итогам года. Отсюда, если превышается лимит выбросов, то плата за превышение объёмов выбросов увеличивается в пять раз, а при отсутствии разрешения на выбросы и лимитов на размещение отходов применяется пятикратный коэффициент ко всему фактическому объёму загрязняющих веществ.

Расторгнутый договор по решению суда не освобождает Ответчика (Исполнителя по договору) от возмещения убытков, которые могут последовать у Заказчика в виде штрафных санкций со стороны органов исполнительной власти субъекта РФ, т.к. по условиям договора Исполнитель обязан был качественно и в оговоренный срок передать результат работ Заказчику. Следовательно, Заказчик имеет право на истребование таких убытков от Исполнителя (а в данном случае от Ответчика по решению суда) в том числе и в судебном порядке, в соответствии с действующим законодательством РФ.

Приведенные автором примеры неопровержимо свидетельствуют, что конфликты в сфере обеспечения экологической безопасности городских территорий могут быть значительно смягчены или устранены совсем при условии адекватного планирования, основанного на объективной оценке имеющихся природных, социально-экономических и иных ресурсов.

Справедливой нам представляется житейская мудрость: «Чисто там, где не мусорят!». А еще и там, где организации экологического консалтинга и промышленные предприятия выполняют взятые на себя обязательства. Правовые нормы должны предотвратить загрязнение «нашего дома» - Земли - промышленными отходами. Действующее законодательство РФ обязывает предприятия и учреждения придерживаться нормативных требований по определению допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.