Право общего пользования в системе субъективных публичных прав

Винницкий Андрей Владимирович доктор юридических наук Заведующий кафедрой, профессор, Кафедра земельного, градостроительного и экологического права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Vinnitskiy Andrey Vladimirovich Doctor of Law Professor, the department of Administrative Law, Ural State Law University  620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 av.vinnitskiy@gmail.com Другие публикации этого автора

Возможность передвигаться по дорогам и тротуарам, гулять в парке, плавать в водоеме, ходить в лес, восходить на вершину горы – все это мы воспринимаем как нечто само собой разумеющееся, далекое от юриспруденции. Может даже возникнуть иллюзия, что речь идет о нерегламентируемых проявлениях повседневной активности человека в условиях его широкой индивидуальной свободы, реализация которой не сопровождается значимым взаимодействием с другими субъектами.

Но эта иллюзия мгновенно развеивается, как только перед нами, например, возникает шлагбаум или забор, преграждающий привычный маршрут. В этот момент мы совершенно безошибочно ощущаем, что наши интересы ущемлены. Другими словами, у частных лиц обнаруживаются субъективные права (притязания) на пользование общедоступными объектами, которые должны подлежать защите. Но если у индивида существуют права, то на ком-то должны лежать корреспондирующие обязанности, обеспечивающие возможность общего пользования.

Такие вопросы должны подвергаться догматическому анализу в контексте доктрины субъективных публичных права, т. е. с позиций правоотношения, которое складывается между частным лицом и публичной администрацией по поводу определенного объекта государственной или муниципальной собственности (публичной вещи) и характеризуется конкретным содержанием в виде набора взаимных прав и обязанностей.

А. И. Елистратов еще в начале XX столетия в базовом курсе административного права, пытаясь перенести на российскую почву методологию О. Майера, справедливо писал, что «личная свобода утрачивает свой смысл и значение, если человеку не предоставлена возможность дышать здоровым воздухом, беспрепятственно двигаться по улицам и дорогам, пользоваться парком, рекой и т. д.; в результате право публичных вещей оказывается своеобразным продолжением прав личной свободы» ^{[1, с. 146]}. Примечательно, что ученый видел построение в будущем особенной части административного права исходя из разделения публичных субъективных прав на личные, вещные и обязательственные права ^{[1, с. 84]}. Методологически близкий подход удалось реализовать В. Л. Кобалевскому в его курсе советского административного права 1929 г., который в особенной части содержит весьма основательную главу по публичному вещному праву ^{[2, с. 226-281]}.

Это были примеры из истории науки, а в сравнительно-правовом плане показательно, что, в частности, в Германии публично-вещное право, как правило, относится к общему административному праву и достаточно подробно освещается в рамках современных курсов по соответствующей дисциплине ^[3-7].

Однако российская наука административного права, а тем более одноименная учебная дисциплина, к сожалению, далеки от восприятия права общего пользования и соответствующих правоотношений в качестве необходимого и важного компонента административно-правового регулирования. В значительной степени это связано с тем, что классическое учение о системе субъективных публичных прав, где свое неотъемлемое место занимают публично-вещные права, до сих пор не возрождено в отечественной доктрине административного права в полной мере, несмотря на заметные и плодотворные усилия ученых ^[8-26].

А потому в настоящей статье попытаемся продолжить ранее начатое нами ^[27] исследование права общего пользования государственным и муниципальным имуществом с точки субъективных публичных прав и их системы.

1. Становление права общего пользования в системе субъективных публичных прав

1.1. Общее пользование публичным имуществом в качестве правового феномена было обнаружено еще в Древнем Риме. Поскольку римское право вплоть до конца XIX в. выступало действующим правом значительной части Германии ^[28-30], дискуссии относительно правового режима публичных вещей, предназначенных для общего пользования, велись в европейской юридической науке (главным образом, немецкой) на базе римско-правовых традиций. Начало активного обсуждения было положено в середине XIX столетия в связи рассмотрением широко известного судебного спора о Базельских укреплениях ^{[31, с. 28-31],[32],[33, с. 2-3]}. Отголоски давнего спора, который касался природы и содержания прав в отношении res publicae publico usui destinatae, с завидной регулярностью возобновляются в доктринах самых разных государств вплоть до настоящего времени ^[34].

Н. П. Карадже-Искров, опираясь на позиции романистов (Г. Дернбург, А. Пернис), пришел к выводу о том, что в римском праве общее пользование рассматривается не как субъективное право, а как составная часть понятия гражданства; считается, что право общего пользования непередаваемо и не может быть утрачено вследствие отказа или неосуществления ^{[33, с. 64-65]}. Однако среди исследователей не было единодушия, и весьма авторитетные из них усматривали в общем пользовании именно субъективное право. В частности, Ф. Регельсбергер и Э. И. Беккер считали его частным, а О. фон Гирке – субъективным публичным правом; однако независимо от этого большинство сторонников трактовки права общего пользования в качестве субъективного права называли его вещным (Р. фон Иеринг, Ф. Регельсбергер, Э. И. Беккер) ^{[33, с. 4-6 и далее]}.

По результатам обзора литературы на начало XX в. И. И. Евтихиев приходит к близкому выводу о том, что природа права общего пользования спорна: общее мнение склоняется к тому, что это право не соответствует строгому понятию субъективного публичного права, а выступает скорее частью индивидуальной и экономической свободы. Последняя, в свою очередь, признается естественным достоянием человека (О. Майер) или же своеобразным рефлексом права (Г. Еллинек) ^[35]. Надо сказать, что теория так называемых «правовых рефлексов», где граждане позиционировались случайными дестинатариями некоторых результатов административной деятельности, была весьма популярна в науке публичного права в целом, не ограничиваюсь проблематикой публичного имущества ^[36]; ^{[37, с. 404, 407],[2, с. 38-39],[1, с. 96-97],[38]}. Однако с позиций сегодняшнего дня большинство всех тех явлений, которые ранее причислялись учеными к правовым рефлексам, нашли свою легитимацию в качестве гарантированных субъективных прав или, по крайней мере, защищаемых законом интересов. Несмотря на то что учение Г. Еллинека о субъективных публичных правах было принято европейской наукой и сохраняет свое значение по сегодняшний день, его подход к праву общего пользования как рефлексу объективного права не был поддержан.

1.2. Постепенно последователи О. Майера окончательно утвердили право общего пользования в системе субъективных публичных прав. Уже к концу первой трети XX в. представители немецкой цивилистики согласились с административистами (прежде всего с Ф. Флайнером) в том, что права частных лиц в рамках общего пользования являются субъективными публично-вещными правами, например, применительно к использованию дороги ^[39]. Соответствующие правопритязания вытекают из публично-правового статуса граждан государства и основываются на публичном назначении вещи. Этот подход не ставится под сомнение в современной науке гражданского права ^[40], а в новейшей административно-правовой литературе получил наиболее полное освещение в трудах известного немецкого правоведа Х.-Ю. Папира ^[41],[3].

Описанный подход, по сути, стал элементом доктрины «модифицированной частной собственности» (Theorie vom modifizierten Privateigentum) на публичные вещи (öffentlichen Sachen), которая признается господствующей на сегодняшний день в законодательстве, судебной практике и юридической доктрине ФРГ, Швейцарии и некоторых других стран ^{[41, с. 6],[7, с. 183-197],[3, с. 861-862]}. Ее суть состоит в распространении на публичные вещи конструкции права частной собственности, закрепленной в гражданском законодательстве, с видоизменением такого права за счет действия норм, относящихся к публичному (административному) законодательству, в результате чего обеспечивается использование публичных вещей в интересах общего блага ^[42].

Французская правовая доктрина, в отличие от немецкой не конструирует особых публично-вещных прав частных лиц применительно к общему (коллективному) пользованию объектами публичной собственности. Собственно этого и не требуется, поскольку соответствующие права на использование, обязанности с ним связанные, а также притязания частных лиц характеризуют само понятие domaine public, которое относится к сфере публичного право и находится за рамками гражданско-правового регулирования ^[43].

1.3. В отечественной науке вопрос о правовой природе права общего пользования стал активно дискутироваться на рубеже XIX-XX в. В частности, А. А. Трифонов в конце XIX столетия писал о публичных вещах как объекте общественной свободы ^[44]. А. А. Рождественский отрицал публичный характер «публичного вещного права», поскольку «с формальной стороны право собственности, в чьих бы руках оно не находилось, всегда есть только право на свою вещь, и никогда что-либо иное, т. е. всегда potestas, но ни в каком случае imperium» ^{[45, с. 247-262]}. Подобная позиция ученого связана с концепцией разделения субъективных прав по своему характеру на публичные, относящиеся к области imperium (здесь власть имеет повелительный характер), и частные, относящиеся к сфере potestas (когда власть такого характера не имеет)^{[45, с. 229]}. Однако предложенный критерий разграничения субъективных прав представляется не вполне ясным и обоснованным, тем более с учетом распространения автором категорий imperium и potestas на притязания частных лиц по отношении к государству. А. И. Елистратов справедливо отметил, что аргументация А.А. Рождественского, ведущая к отрицанию публичных вещных прав (а равно публичного характера права личной свободы), «отличается крайней скудностью» и противоречивостью ^[46].

Сам же А. И. Елистратов подходил к рассматриваемой проблематике именно с позиции субъективных публично-вещных прав частных лиц; по его мнению, важнейшим видом публичных вещных прав граждан является право общего пользования публичными вещами ^{[1, с. 146]} .

Г. К. Гинс, который обращался к рассматриваемой проблематике на основе дореволюционного материала и раннего советского законодательства, прямо не называет право общего пользования вещным, но, по сути, склоняется именно к этому выводу ^{[31, с. 38-42]}.

В гражданском законодательстве Российской империи ^[47] право общего пользования нашло определенное отражение в институте «права участия общего» как разновидности «прав участия в пользовании и выгодах чужого имущества». Статья 434 Законов гражданских гласила, что право прохода и проезда по большим дорогам и по водным сообщениям составляет общее пользование всех без изъятия; владельцы земель, через которые большие дороги пролегают, не должны препятствовать никаким образом проходу и проезду по ним. Право общего участия трактовалось как ограничение права собственности, превращавшее его в «неполное право собственности» (ст. 432).

Несмотря на то что, по мнению некоторых ученых, за «неполным правом собственности» по русскому гражданскому законодательству скрывались ограниченные вещные права ^[49], в целом же И. И. Евтихиев приходит к справедливому выводу, что гражданское право юридической конструкции права общего пользования не установило ^[35].

1.4. В советский период проблематика субъективных публичных прав, включая право общего пользования, была предана забвению, за исключением работ дореволюционных правоведов, приходящихся на 20-е годы XX столетия (Н. П. Карадже-Искров, В. Л. Кобалевский, Г. К. Гинс). В. В. Энгельфельд даже пишет, что европейские и отечественные административисты охотно трактуют о влиянии публичного права на цивилистические институты и гораздо подробнее, нежели раньше, излагают учение о публичных вещах ^[49].

Особенно примечательно, что А. Ф. Евтихиев, перестраивая методологию науки административного права на управленческий лад и отвергая «буржуазную» категорию субъективных публичных, тем не менее, признает имущество общего пользования объектом притязаний частных лиц в рамках публичных правоотношений ^[50].

Особый интерес представляет позиция В. Л. Кобалевского, который попытался найти место учению о субъективных публичных правах в рамках советского правопорядка. И именно в расширившихся правах граждан на государственное имущество, которое достигло ранее невиданного масштаба, он видел наибольшую опору своей позиции. Поэтому ученый трактовал права граждан на государственное имущество общего пользования в традиционном ключе публично-вещных прав, причем подвергая их достаточно обстоятельному разбору ^{[2, с. 237-266]}.

Однако впоследствии государственное имущество общего пользования «растворилось» в едином фонде государственной собственности, представляющем собой общенародное достояние. Лишь в редких случаях авторы касались данных вопросов, отмечая, к примеру, право граждан на бесплатное пользование некоторыми материальными объектами социалистической собственности с соблюдением установленных правил; право бесплатного посещения парков культуры и отдыха; право бесплатного пользования автомобильными автодорогами и др.^[51]

В изучении правового режима имущества общего пользования, в том числе прав на него, надо полагать, не имелось серьезных потребностей, ибо в зарубежных правопорядках и дореволюционной России такая необходимость в значительной степени обуславливалась размежеванием принципиально разных сфер регулирования (частноправовой и публично-правовой), а в советский период регламентация всех без исключения имущественных отношений приобрела «опубличенный», централизованный характер в связи с монопольным и привилегированным положением известной формы собственности. Вся собственность, по сути, превратилась в гигантский и многослойный объект государственного управления ^[52].

2. Право общего пользования на современном этапе

Действующее российское законодательства свидетельствует о том, что за гражданами, а в некоторых случаях – и за юридическими лицами признается субъективное право в отношении находящихся в публичной собственности объектов общего пользования таких как:

• земельные участки и территории общего пользования, которые заняты площадями, улицами, проездами, набережными, береговыми полосами водных объектов общего пользования, скверами, бульварами (п. 1 ст. 262 Гражданского кодекса РФ, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ, п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Границы таких территорий обозначаются в градостроительной документации красными линиями;
• автодороги общего пользования ^[53];
• водные объекты общего пользования – в части доступа к водным объектам и использования их для личных и бытовых нужд (ст. 6, ч. 4 ст. 11 Водного кодекса РФ);
• лесные участки – в части пребывания граждан в лесах и общего лесопользования (ст. 11, 33, 35 Лесного кодекса РФ);
• объекты животного мира – в рамках установленных видов свободного пользования ^[54], в частности охоты и рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности ^[55-56], любительского и спортивного рыболовства ^[57].

Представляется, что по своей природе право общего пользования не вписывается ни в одну из конструкций вещных прав, закрепленных в гражданском законодательстве, а следовательно, мы попадаем в сферу публично-правового регулирования. На сегодняшний день есть все основания позиционировать право общего пользования государственным и муниципальным имуществом в качестве самостоятельной разновидности субъективных публичных прав, как это имело место в дореволюционной российской науке и принято в современной европейской (прежде всего германской) доктрине.

Между тем в литературе мнения по этому поводу разделились. В частности, М. И. Васильева применительно к общему природопользованию полагает, что оно не представляет собой какого-либо отдельного субъективного права, поскольку объектом отношения пользования выступают отдельные полезные свойства природных ресурсов, но не природные объекты в целом как средоточие этих свойств и объекты вещных прав; кроме того, для общего природопользования могут быть закрыты отдельные части природных объектов. В результате автор приходит к выводу, что право общего природопользования не может быть отнесено к вещным правам ^[58]. Однако приведенная аргументация представляется не достаточно убедительной и уязвимой.

В литературе встречаются и другие подходы. М. Н. Малеина причисляет право общего пользования к гражданским вещным правам, однако трактует его в качестве публичного сервитута ^[59]. С этим подходом также сложно согласиться в связи со смешением разных правовых конструкций, а также сфер частноправового и публично-правового регулирования. Надо сказать, что отсутствие четкой грани между общим пользованием публичным имуществом, с одной стороны, и публичным сервитутом, предназначенным для обременения объектов частной собственности – с другой, наблюдается и в литературе, и в судебной практике, и в законодательстве ^[60], а потому требует отдельного рассмотрения.

А. П. Ушакова трактует рассматриваемое явление в «эколого-правовом и социальном» ключе – как право использования земли в качестве природного ресурса, являющегося основой жизни и деятельности народов Российской Федерации ^[61]. Однако такая туманная характеристика мало что дает с точки зрения юридической догматики и, по-видимому, диктуется интересами сохранения предмета исследования в рамках соответствующей отраслевой науки.

Таким образом, мы не находим убедительных причин, которые бы исключали квалификацию права общего пользования в качестве субъективного публичного права, хотя и специфического в связи с его принадлежностью неопределенному кругу лиц и вещным характером. Постепенно приходит такое понимание и к правоприменителю. В частности, в одном из последних обзоров судебной практики Верховный Суд РФ охарактеризовал правовой режим земель общего пользования через категории «публичные интересы», «удовлетворение общественных интересов населения» ^[62].

3. Субъекты права общего пользования

В качестве субъектов права общего пользования публичным имуществом выступают прежде всего индивиды. Приобретение и реализация статуса пользователя не требуют наличия гражданской дееспособности: очевидно, что соответствующие правовые возможности вправе использовать любое физическое лицо вне зависимости от его возраста. Не имеет правового значения здесь и фактор гражданства. В основе общего пользования лежит конституционно-правовой статус личности.

Менее однозначен ответ на вопрос, являются ли субъектами всеобщего пользования организации. Общее пользование главным образом призвано обеспечить реализацию личных прав и свобод человека, но не потребностей юридических лиц, которые характеризуются преимущественно экономической направленностью. На наш взгляд, публичный характер правоотношений по использованию общедоступного государственного и муниципального имущества предполагает, что организации способны выступать уполномоченными субъектами лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. К примеру, это имеет место применительно к автодорогам общего пользования, которые юридические лица вправе использовать наравне с физическими. В других ситуациях закон гарантирует право общего пользования сугубо гражданам: земельные участки, леса, объекты животного мира. Градостроительный кодекс РФ прямо не называет субъектов права общего пользования (п. 12 ст. 1), что ориентирует на дифференцированный подход к решению данного вопроса в зависимости от разновидности публичного имущества (земельный участок, автодорога и т.д.). Водный кодекс РФ в некоторых случаях закрепляет, что субъектами общего пользования водными объектами выступают граждане (ч. 2, 8 ст. 6), но в других этого ограничения не предусматривает. При этом очевидно, что многие виды водопользования, входящие в содержание общего пользования, доступны организациям: судоходство, проведение геологического изучения и т. д. (ч. 3 ст. 11). Поэтому мы не можем согласиться с позицией тех авторов, которые к субъектам права общего водопользования причисляют сугубо граждан ^[63].

Другой важный аспект вопроса о субъектах права общего пользования состоит в то, что рассматриваемые притязания не являются исключительными. По существу в правоотношении на стороне управомоченного лица возникает множественность. Поэтому осуществление прав одними субъектами не должно препятствовать реализации аналогичных правовых возможностей другими пользователями. Множественности управомоченных лиц противостоит публичный собственник имущества в лице публичной администрации и привлеченные ей субъекты, обеспечивающие надлежащие условия всеобщего пользования.

4. Содержание и пределы права общего пользования

Вопрос о конкретных элементах субъективного права в отечественном правоведении является дискуссионным; одни авторы выделяют четыре элемента: а) право на собственные действия, т. е. право – поведение; б) право на чужие действия, т. е. право – требование; в) возможность прибегнуть к государственному принуждению, т. е. право – притязание; г) возможность пользовать определенным социальным благом, т. е. право пользование ^[64]; другие авторы выделяют лишь первые три элемента, позиционируя право пользования в качестве разновидности правомочия на собственные активные действия ^[65]. В административно-правовой науке эта проблематика практически не обсуждается. По мнению А. Б. Зеленцова, включение права пользование в качестве самостоятельного элемента необходимо, поскольку он выражает меру юридической власти лица над объектом права, меру реализации юридической возможности ^{[8, с. 28-29]}.

Особенно показательная данная дискуссия применительно к праву общего пользования. Представляется, что грань между правом на собственные действия и правом пользования весьма условная, поскольку и в том, и в другом случае речь идет о мере собственного активного поведения управомоченного лица. Их разделение возможно провести, пожалуй, лишь по объекту субъективного права: в первом случае отсутствует материальный объект правоотношений (к примеру, право на одиночный пикет), а во втором – он неизменно существует, и реализации субъективного права состоит в его фактическом использовании (например, право передвижения по автодороге).

Поэтому сфера публичного имущества общего пользования, как никакая другая, доказывает теоретическую гипотезу о том, что структура субъективного публичного права может включать такой самостоятельный элемент как право пользования. Это обстоятельство подтверждает обоснованность причисления права общего пользования именно к вещным правам.

Содержание прав частных лиц в отношении публичного имущества, предназначенного для общего пользования, раскрывается действующим законодательством фрагментарно и применительно к отдельным разновидностям объектов.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 262 Гражданского кодекса РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в установленных пределах. Как отмечает В. А. Лопач, физические лица в данном случае наделены двумя взаимосвязанными правомочиями: (1) «неограниченного» права свободно, без каких-либо разрешений находиться на рассматриваемых участках; (2) «ограниченного» права использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в установленных пределах ^[66].

Более детально содержание права общего пользования раскрывает природоресурсное законодательство. К примеру, ч. 2 ст. 6 Водного кодекса РФ гарантирует, что каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено законом. Однако ограничивать этим право общего пользования водоемами было бы неверно. Часть 4 ст. 11 Кодекса закрепляет целый ряд различных целей использования водных объектов, применительно к которым не требуется заключение договора водопользования или принятие административного акта о предоставлении водного объекта в пользование. Отметим, однако, что с принятием в 2017 году изменений в Водный кодекс РФ содержание права общего водопользования было значительно сужено ^[67]. Отдельные виды водопользования из числа общедоступных получают весьма развернутую регламентацию в специальных нормативных актах. К примеру, использование водоемов для целей судоходства регулируется отдельным Кодексом внутреннего водного транспорта РФ.

Раскрывается в законе и содержание права общего лесопользования. Часть 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ закрепляет, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах, для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. При этом на региональном уровне устанавливаются пределы осуществления данного права: в развитие ст. 11 и 33 Кодекса детализируются объем и порядок реализации права граждан на заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов для собственных нужд, а в развитие ст. 11 и 35 Кодекса – объем и порядок реализации физическими лицами прав на заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд.

Помимо возможности использования общедоступного публичного имущества, физические и юридические лица наделены рядом производных правомочий, в частности на получение информации о порядке коллективного использования, на возмещение вреда, возникшего в результате невыполнения публичной администрацией возложенных на нее обязанностей (например, вследствие ненадлежащего содержания и ремонта дорожного полотна) и др.

Поскольку гарантированное законом право общего пользования не является эксклюзивным, его осуществление не должно препятствовать использованию рассматриваемых объектов со стороны неопределенного круга других лиц. Подобное коллективное пользование, обеспечивающее баланс интересов, возможно только при условии соблюдения его пределов, а также целого ряд пассивных и активных обязанностей:

• не допускать пользования, выходящего за пределы общедоступного и требующего специального разрешения (заготовка древесины, сброс сточных и дренажных вод и др.);
• соблюдать режим коллективного пользования, в том числе не препятствовать реализации своих прав другими пользователями;
• не допускать загрязнений, а также причинения вреда объектам собственности и окружающей природной среды в целом и т.п.
• соблюдать сопутствующие обязательные требования к порядку пользования (правила пожарной, санитарной безопасности и т.п.);

Пределы осуществления права общего пользования и сопутствующие ему обязанности собственников зависят от категории общедоступного публичного имущества.

5. Взаимосвязь права общего пользования с обязанностями публичной администрации

Обязанной стороной в исследуемых правоотношениях является, прежде всего публичная администрация, которая призвана обеспечить содержание и надлежащие условия использования рассматриваемых объектов в целях удовлетворения субъективных прав частных лиц в рамках соответствующей управленческой деятельности. Кстати говоря, если термин «управление» где-то и имеет специально-юридическое содержание применительно к деятельности публичной администрации, так это именно сфера управления государственным и муниципальным имуществом ^[68], а потому его использование здесь не может вызывать нареканий в отличие, например, от сферы государственных и муниципальных услуг, контроля, административно-деликтных отношений и некоторых др.

Субъектами управления имуществом признаются действующие в рамках предоставленной им компетенции административные органы, которые выполняют обязанности и реализуют правомочия публичного собственника. Систему соответствующих органов создает каждое публичное образование, используя, как правило, отраслевой критерий. В частности, на федеральном уровне для управления лесами создан Рослесхоз, водными объектами – Росводресурсы, автомобильными дорогами – Росавтодор, земельными участками – Росимущество ^[69]. Правовое положение субъектов публичной администрации, управляющих публичным имуществом, проявляется отнюдь не в наделении их правомочиями, а в возложении на них целого комплекса обязанностей, связанных с содержанием и обеспечением надлежащих условий всеобщего использования.

Ряд обязанностей и правомочий организационно-распорядительного (административного) характера могут осуществляться непосредственно публичной администрации, другие предполагают ведение хозяйственной деятельности (например, выполнение работ по очистке водоемов, уборке лесов, парков, улиц и т. п.). В последнем случае органы власти создают и финансируют подведомственные организации, перекладывая на них часть публичных обязанностей, либо привлекают для этих целей частных лиц с помощью механизма государственных и муниципальных закупок либо публично-частного партнерства.

Таким образом, нужно разграничивать субъекты административного управления публичным имуществом общего пользования, которые реализуют в отношении него организационно-распорядительные полномочия (издание административных актов, совершение административных действий), с одной стороны, и «управляющих» имуществом скорее в гражданско-правовом смысле, ответственных за его содержание и создание надлежащих условий использования, – с другой. В качестве последних, как правило, выступают специализированные государственные и муниципальные учреждения и предприятия.

С точки зрения европейской юридической доктрины и русской дореволюционной науки административного права данные лица и их деятельность охватываются категорией «публичные службы». Однако современная российская юриспруденция решительно различает органы власти и созданные (привлеченные) ими для выполнения публичных функций «невластные субъекты», что не всегда и не во всем оправданно.

Посколькууправление публичным имуществом общего пользования нацелено на обеспечение личных прав и свобод личности, главным критерием эффективности такого управления выступает доступность и удобство использования соответствующих объектов неопределенным кругом граждан.

Именно выполнение целого комплекса обязанностей составляет основное содержание управленческой деятельности публичной администрации в отношении имущества общего пользования. Среди таких обязанностей:

• приспособление объектов для общего пользования (например, обустройство пляжей, прокладка дорог и тротуаров, обустройство сквером и парков и пр.);
• обеспечение общего доступа с учетом баланса интересов частных лиц, а также частных интересов, с одной стороны, и публичных – с другой;
• содержание объектов и их поддержание в надлежащем состоянии (ремонт и восстановление, уборка и уход, обеспечение выполнения санитарно-эпидемиологических, противопожарных требований и др.);
• обеспечение охраны объектов и поддержание общественного порядка в условиях коллективного использования;
• информирование населения о порядке использования и др.

Раскрытие обязанностей публичной администрации в корреспонденции с субъективными правами частных лиц на государственное и муниципальное имущества, назначенное в общее пользование, со всей очевидностью демонстрирует непригодность частноправовой трактовки рассматриваемых правоотношений. С позиций гражданского законодательства собственник выступает не иначе как управомоченная сторона, а все прочие лица – в качестве обязанных. Здесь же для цивилиста все переворачивается с ног на голову, причем в отсутствие какого-либо соглашения сторон, а лишь на основе статуса публичной вещи.

6. Юридические признаки права общего пользования

Г. К. Гинс – один из немногих отечественный ученых, который подверг исследованию право общего пользования в юридико-техническом смысле, в частности выделяя следующие его основные признаки: (1) неопределенность круга пользователей; (2) возможность свободного его осуществления; (3) принадлежность всем в равной степени ^{[31, с. 24-27]}.

Анализ современного российского законодательства и практики его применения позволяет расширить и уточнить характеристики права общего пользования публичным имуществом как субъективного публичного права:

• оно признается неотчуждаемым правом, что в соответствии с господствующей доктриной характерно для всех субъективных публичных прав, которые тесно связаны с личностью правообладателя;
• оно является статутным субъективным правом, поскольку носит общий характер и прямо вытекает из законов, провозглашающих такое право (в противовес субъективным индивидуализированным правам) ^{[8, с. 13–16, 83–91]}. Другими словами, право общего пользования выступает элементом общего административно-правового статуса частного лица (а в ряде случае и конституционно-правового статуса личности) и реализуется в рамках так называемых общерегулятивных отношений, возникающих непосредственно на основе закона без каких-либо юридических фактов, в т. ч. независимо от издания индивидуальных административных актов;
• его объектом выступают особое государственное и муниципальное имущество, вписанное в публичное пространство и предназначенное для всеобщего пользования в силу своих естественных свойств;
• возникает путем назначения объекта во всеобщее пользование (на основании закона, подзаконного нормативного акта, специального нормативного акта и комплекса действий по его реализаций и т. д.);
• его содержание, основания возникновения и прекращения, пределы осуществления, формы защиты установлены преимущественно публично-правовым законом, который, создавая механизмы удовлетворения личных и иных общественно значимых потребностей, одновременно регламентирует использование соответствующего публичного имущества;
• носит абсолютный характер (в том смысле, что частные лица пользуются ими по своему усмотрению, а субъекты публичной власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их) ^[73].
• на стороне управомоченного лица возникает множественность: неопределенный круг граждан либо совокупность всех физических и юридических лиц выступают в качестве «сопользователей»;
• содержание правасоставляет прежде всего правомочие на использование объекта совместно и наравне с другими пользователями; перед нами именно публично-вещное право,которое оформляет непосредственное отношение лица к имуществу;
• оно является ограниченным вещным правом, поскольку не предполагает исключительного владения, пользования и тем более распоряжения, а допускает только возможность ограниченного использования объекта по его назначению;
• право сохраняется при смене публичного собственника (в частности, при разграничении или перераспределении публичного имущества);
• оно признается независимо от государственной регистрации, поскольку принцип публичности вещных прав обеспечивается в данном случае не механизмом регистрации, а особым порядком назначения вещи в общее пользование;
• осуществление права неразрывно связано с обязанностями по должному использованию общедоступного имущества;
• защита прав пользователей и обеспечение исполнения ими обязанностей производятся не только в судебном, но и прежде всего в административном порядке.

***

С учетом изложенных обстоятельств представляется некорректным трактовать общее пользование публичным имуществом c частноправовых позиций – в русле ограничений права государственной или муниципальной собственности. Выявленные юридические характеристики права общего пользования не должны оставлять сомнений (тем более с учетом исторического и сравнительно-правового аспектов), что перед нами самостоятельная и важная разновидность субъективных публичных прав, которая является не результатом теоретических построений, а неотъемлемым атрибутом существующей правовой системы России.

Теория публично-вещных прав в качестве разновидности субъективных публичных прав имеет значительных потенциал для развития. Помимо наиболее яркого проявления субъективных публично-вещных прав – права общего пользования государственным и муниципальным имуществом, изучения в этом же ключе, принимая во внимание европейский опыт, заслуживают:

(1) право специального пользования публичным имуществом (в частности, применительно к появлению нового института разрешений на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности в соответствии со ст. 39.34 Земельного кодекса РФ);

(2) публичные сервитуты в отношении объектов частной собственности (на этот смежный институт уже обращалось внимание выше);

(3) публично-правовое владение публичным имуществом (в частности, объекты государственных и муниципальных общественных учреждений с открытым доступом частных лиц).