Правовое обеспечение деятельности Коллективных сил оперативного реагирования Организации Договора о коллективной безопасности

Актуальность исследования предопределяется потребностями поиска оптимальных правовых форм воздействия на межгосударственные отношения с целью противодействия новым вызовам и угрозам системой коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности (далее – ОДКБ). Действенным универсальным (многофункциональным) инструментом данной системы являются Коллективные силы оперативного реагирования ОДКБ (далее – КСОР), созданные решением Совета коллективной безопасности ОДКБ 4 февраля 2009 г.

В иерархии нормативных правовых актов, определяющих правовые основы деятельности системы коллективной безопасности, важное место занимает Соглашение о Коллективных силах оперативного реагирования Организации Договора о коллективной безопасности (далее - Соглашение), подписанное государствами-членами Организации 14 июня 2009 г. В качестве цели Сторон преамбула данного акта определяет: «объединение усилий для отражения вооруженного нападения, в том числе агрессии, и противодействия другим вызовам и угрозам коллективной безопасности» ^[10].

Сравнительный правовой анализ данного акта позволяет констатировать ряд актуальных вопросов правового обеспечения деятельности КСОР ОДКБ, которые предлагаются научной общественности в качестве предмета дискуссии. При этом под правовым обеспечением автор понимает комплекс мероприятий по разработке нормативной правовой базы конкретно под условия деятельности Организации, ее корректировке и гармонизации.

Выявлено терминологическое несовершенство Соглашения, которое вносит путаницу в существующую иерархию воинских формирований.

Так, согласно ст.1 Соглашения в структурном отношении КСОР ОДКБ состоят из двух компонентов - воинских контингентов и формирований сил специального назначения.

Причем, согласно ст.1 для целей настоящего Соглашения, исследуемые нами термины, употребляются в следующем значении:

- «воинские контингенты» - соединения и воинские части постоянной готовности вооруженных сил Сторон, выделенные в состав КСОР;

- «формирования сил специального назначения» - выделенные Сторонами в состав КСОР подразделения специального назначения (группы специалистов) органов внутренних дел (полиции), внутренних войск, органов безопасности и специальных служб, а также органов, уполномоченных в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Особенность используемой в Соглашении терминологии состоит в том, что, употребляемые в нем термины не содержат специализирующих, ограничительных обозначений, характерных для этой сферы общественных отношений, не раскрывают существа обозначенных предметов и явлений, а указывают на то, из чего они состоят.

Обратимся к устоявшимся военным терминам, толкование которых встречается в научных и энциклопедических изданиях.

Так, например, под соединением понимается «воинское формирование, состоящее из нескольких воинских частей или соединенийменьшего состава, обычно различных родов войск (сил), специальных войск (служб) или отдельных частей (подразделений) обеспечения и обслуживания. В зависимости от принадлежности к виду вооружённых сил, состава и решаемых задач соединенияподразделяются на оперативные, оперативно-тактические (высшие тактические) и тактические» ^{[8, с. 274-275]}.

Воинская часть - организационно самостоятельная боевая и административно-хозяйственная единица во всех видах Вооруженных Сил. В СССР к военной части относились все полки, корабли 1, 2 и 3 ранга, отдельные батальоны (дивизионы, эскадрильи), не входящие в состав полков, а также отдельные роты, не входящие в состав батальонов и полков. Воинской части устанавливается действительное наименование (номер, штатное название, присвоенное почётное наименование, название полученных государственных наград) и условное наименование. Полкам, а также отдельным батальонам (дивизионам и авиаэскадрильям) вручается Боевое Знамя, а кораблям ВМФ – Военно-морской флаг ^{[8, с. 75]}.

Именно в этом значении используются термины в ФЗ «Об обороне», определяющем полномочие Президента РФ на принятие решения «о дислокации и передислокации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований от соединения и выше» (ст.4 п.2 пп.12) ^[19].

К основам обороны страны относится абсолютный запрет на альтернативные институции военной организации государства: «Создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику либо в которых предусматривается прохождение военной службы, не предусмотренных федеральными законами, запрещаются и преследуются по закону» (п.9 ст.1).

Следовательно, единым термином, охватывающим все перечисленные типы воинских подразделений, является термин «формирование».

Формирование - постоянная или временная организационная единица в вооружённых силах государства и в других органах государственной власти, в чьих структурах имеются военные подразделения ^[4].

Универсальный характер данного термина проявляется и в правовой конструкции п.6 ст.1 ФЗ «Об обороне», устанавливающей основы обороны страны. Так, для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Служба внешней разведки РФ, органы федеральной службы безопасности, органы государственной охраны, органы военной прокуратуры, военные следственные органы Следственного комитета РФ, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, а также создаваемые на военное время специальные формирования.

Обоснованность такого суждения подтверждается практикой использования указанной терминологии не только в действующем законодательстве России об обороне, включая боевые документы, но и в международных соглашениях с другими государствами, в частности государствами-членами ОДКБ.

Например, «воинские формирования российской военной базы - соединения, воинские части, подразделения, предприятия, учреждения и иные формирования Вооруженных Сил Российской Федерации с вооружением, военной и специальной техникой и необходимыми запасами материальных средств, находящиеся на территории Республики Таджикистан и входящие в состав российской военной базы» (ст.1) ^[13].

Данный термин также встречается в определении места размещения (распределения) авиационных частей (соединений) по аэродромам, а также кораблей (соединений кораблей) по военно-морским базам (портам) и другим пунктам базирования.

Так, в ранее действовавшем Соглашении между Российской Федерацией и Украиной в п. 3 ст. 2 термин «место дислокации» обозначал территорию, акваторию, на которой размещаются воинские формирования Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины ^[15].

Аналогичную норму встречаем в п. «д», ст. 1 Соглашения: «место дислокации - территория в Республике Казахстан, на которой размещаются воинские формирования Российской Федерации, а также объекты или отдельные помещения, выделенные им Республикой Казахстан» ^[12].

В Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия закрепляется значение термина «объединенная российская военная база - дислоцированные на территории Республики Южная Осетия воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации с вооружением, военной и специальной техникой, объекты жизнеобеспечения с необходимыми запасами материальных средств и другое имущество, а также компетентные органы и организации» (ст.2) ^[14].

В ст. 2 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Абхазия определение понятия «воинское формирование объединенной российской военной базы» раскрывается посредством терминов – «соединение, воинская часть, подразделение, учреждение или иное формирование Вооруженных Сил Российской Федерации» ^[11].

Таким образом, территориальный признак (место дислокации, пункт (зона) базирования, место размещения (распределения) не изменяет сущности и иерархии существующих воинских формирований и не влияет на их типологию даже при условии нахождения вне национальной территории.

Некоторые авторы обосновано считают, что выполнение специфических целей и задач военной базы требуют длительного характера их пребывания на территории иностранного государства, так как это связано с решением стратегических целей геополитики. Поэтому соответствующие международные договоры по военным базам заключаются на продолжительный срок (от 15 до 50 лет). Этот квалифицирующий признак военной базы отличает её от временных воинских контингентов, предназначенных для выполнения узкоспециальных задач тактического, оперативно-тактического и оперативно-стратегического уровня. Примером таких специальных воинских контингентов могут послужить части и соединения, необходимые для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Цели и задачи, выполняемые данными специальными воинскими контингентами, носят узкоспециальный и временный характер ^[6].

Может сложиться впечатление, что данные обстоятельства (временные характеристики, а также функционал) каким-либо образом предопределяют превращение воинских формирований одного типа в другой. Однако это кажущаяся очевидность.

Да, действительно, в ст. 13 закона указано, что «в целях обучения, специальной подготовки и участия военного персонала в миротворческой деятельности в составе Вооруженных Сил Российской Федерации формируется специальный воинский контингент» ^[18].

Следует отметить, что это первый и единственный случай употребления данного термина в законе. Далее по тексту встречаются нормы права, правовое регулирование которых направлено на различные аспекты деятельности исключительно воинских формирований.

Так, ст.15 данного закона определяет порядок финансовое обеспечение деятельности воинских формирований, участвующих в поддержании или восстановлении международного мира и безопасности. Статья 10 регламентирует порядок направления за пределы территории России воинских формирований для участия в международных принудительных действиях.

Сравнительный анализ законодательства России, проведенный по данному основанию (функциональное предназначение) в сфере государственного управления по противодействию терроризму, дает аналогичный результат.

Так, в качестве организационных основ противодействия терроризму закон устанавливает полномочие Президента РФ использовать формирования Вооруженных Сил РФ и подразделения специального назначения вне национальной территории для борьбы с террористической деятельностью, направленной против государства либо ее граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации ^[17]. Причем использование разделительных союзов (либо, или) в правовой конструкции ст.5 ч.1 п.3 закона свидетельствует о самостоятельном статусе объекта защиты.

Необходимость участия вооруженных сил в борьбе с терроризмом внутри страны в режиме контртеррористической операции определяется в зависимости от ранга воинского формирования и субъектами управления, имеющими разный правовой статус.

Например, по решению руководителя контртеррористической операции привлекаются для участия подразделения и воинские части (ст. 9 ч.1), а соединения – Президентом РФ (ст. 9 ч.2).

Следовательно, ни временные характеристики, ни функциональное предназначение, ни решаемые задачи не могут влиять на типологию воинских формирований.

В подтверждении данному умозаключению можем привести пример, связанный с вводом и пребыванием советских воинских контингентов в Прибалтийских государствах в 1939-1940 гг.

Так, С.Н. Ковалев в качестве научной новизны исследования отмечает: «первый в истории СССР опыт пребывания советских войск и сил флота за его пределами на договорных основах в условиях начавшейся Второй мировой войны вне районов охваченных военными действиями и рассчитанный на продолжительное время, позволяет последовательно рассмотреть весь ряд проведенных мероприятий, содержание которых заложило основу в практику последующего международного военного сотрудничества Советского Союза с другими государствами» ^{[5, с.8]}.

Таким образом, употребление термина «контингенты» не изменяет существующей в исследуемый период структуры советских войск и сил флота, находящихся за пределами территории СССР, и не влияет на сроки пребывания воинских формирований на территории принимающего государства. Очевидно, что в целях их обособления от воинских формирований, размещенных в границах государственной территории, указывается на какую-то их часть (не все вооруженные силы, а часть состава вооруженных сил). Аналогичный подход встречается и в действующем законодательстве.

Например, в п.5 ст.10 ФЗ «Об обороне» читаем «Часть состава Вооруженных Сил Российской Федерации может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами Российской Федерации».

Поэтому по своей семантической природе слова «часть, доля, число» наиболее близки слову «контингент».

Исходя из трактовки Толкового словаря С.И. Ожегова, термин «контингент» означает «совокупность людей, образующих однородную в каком-нибудь отношении группу, категорию», но может пониматься как «устанавливаемое для какой-нибудь цели предельное количество чего-нибудь» ^[16].

Советская Военная энциклопедия термин «контингент» рассматривает в следующем значении: «установленная для определенной цели норма, предельное количество», а при использовании в военной терминологии, применяется при определении «количества военнообязанных или войск государства, выделенных в состав союзной (коалиционной) армии или переданных в распоряжение командования объединенных вооруженных сил» ^{[9, с. 313-314]}.

Однако требуется исключить случаи терминологической подмены понятий «контингент» и понятий: объединение, соединение, воинская часть, подразделение и т.д. Такой подход имеет правовую основу и установлен в ст.11 ФЗ «Об обороне», определяющий общий состав Вооруженных Сил РФ: центральные органы военного управления, объединения, соединения, воинские части и организации, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.

Именно в этом значении используется терминологический аппарат в боевых документах. Так, общевойсковой бой ведется объединенными усилиями соединений, частей и подразделений Сухопутных войск, Военно-воздушных сил, Воздушно-десантных войск, а на приморском направлении и силами Военно-Морского Флота. В ходе общевойскового боя соединения (части, подразделения) могут решать боевые задачи совместно с войсками, воинскими формированиями и органами других войск Российской Федерации (п.2) ^[3]. В преамбуле Боевого устава Сухопутных войск, часть 2 (рота, батальон) указано, что его положения касаются подготовки и ведения «общевойскового боя мотострелковыми, танковыми и пулеметно-артиллерийскими батальонами и ротами во взаимодействии с подразделениями родов войск, специальных войск и тыла Сухопутных войск, других видов и родов войск Вооруженных сил, войсками, воинскими формированиями и органами других войск Российской Федерации» ^[2].

Такая классификация соответствует типичной войсковой иерархии и фактической структуре КСОР ОДКБ. Так, в состав КСОР ОДКБ включены: дивизия – 1, бригад – 6, отряд специального назначения – 2, батальон – 1, реактивный дивизион – 1, подразделения обеспечения – 2, авиационная группа – 1; Формирования сил специального назначения: подразделения Федеральной службы безопасности (Службы национальной безопасности, Комитета государственной безопасности, Государственного комитета национальной безопасности, Комитета национальной безопасности) – 6; подразделения Специального назначения Министерства внутренних дел – 6; бригада Внутренних войск – 1; батальон Внутренних войск – 1; подразделения Министерства по чрезвычайным ситуациям (Комитета по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороны) – 8; подразделения Государственной службы по контролю за наркотиками (Федеральной службы по контролю за наркотиками, Антинаркотического комитета) – 3 ^[1].

Причем, иных конкретных и группирующих понятий в воинской иерархии не существует как в Сухопутных войсках, так и в авиации, и на флоте.

В этой связи представляется целесообразным произвести замену термина «воинские контингенты» в ст.1 Соглашения на «воинские формирования».

Использование предлагаемого термина «воинские формирования» применительно к войсковым компонентам, можно встретить и в практике военного строительства Организации.

В целях повышения оперативности перевозок и обеспечения действий сил и средств системы коллективной безопасности Решением Совета коллективной безопасности ОДКБ от 23 декабря 2014 г. созданы Коллективные авиационные силы ОДКБ, включающие «авиационные формирования военно-транспортной (транспортной) и специальной авиации вооруженных сил, органов внутренних дел (полиции), органов безопасности и специальных служб, а также органов, уполномоченных в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций…» (п.1) ^[7]. Универсальный характер термина «формирование» заключается в том, что он органично соединяет все задействованные силы системы коллективной безопасности. Так, к числу задач Коллективных авиационных сил относится «перевозка формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ и грузов (движимого имущества)» (п.2).

Технико-юридический прием замены одного термина (воинский контингент) другим (воинское формирование) позволяет исключить случаи терминологической подмены и придать структуре КСОР ОДКБ иерархичный характер. Обоснование такого авторского предложения следующее.

Согласно ст.1 Соглашения под контингентами КСОР понимаются «воинские контингенты и/или формирования сил специального назначения или их часть, выделенные сторонами для решения задач в составе КСОР в соответствии с решениями Совета коллективной безопасности ОДКБ».

Следовательно, даже с точки зрения юридической техники, содержание термина «контингент» не может раскрываться через слово «контингент». Использование философских категорий «часть и целое», позволяет целое раскрыть через его составные части. Единым термином, охватывающим все исследованные нами ранее типы военных подразделений, является термин «формирование». Поэтому термин «контингенты КСОР» охватывается понятием «формирование», поскольку является частью сил системы коллективной безопасности, которые в свою очередь дифференцируются по такому основанию как предназначение, а именно решаемые военные задачи и задачи специального назначения.

Правовая архитектура дефиниции «контингенты КСОР» в ст.1 Соглашения, на наш взгляд, несовершенна. Если исходить из этимологии слова «контингент» как установленное для определенной цели число (часть, доля) чего-то, то необходимым и достаточным в ней (дефиниции) будет наличие «воинских контингентов и/или формирований сил специальных операций», которые выделяют государства-члены ОДКБ в состав КСОР. Причем, как это определено в Соглашении, статус контингента сохраняется и в случае использования его как силы для решения поставленных задач не в полном составе, а какой-то его части.

Мы полагаем, что часть правового предписания «…в соответствии с решениями Совета коллективной безопасности ОДКБ» в дефиниции является избыточной. Она не имеет отношения к определениям и понятиям, используемым в Соглашении, а касается организационных начал деятельности КСОР ОДКБ и на суть данного явления не оказывает существенного значения. Более того, присутствие данного правового предписания в теле исследуемого нами термина имеет следующие негативные последствия.

Выделенные сторонами по договору в состав контингента формирования решают задачи, определенные не столько решениями Совета коллективной безопасности ОДКБ, сколько нормами, установленными п.3 ст.2 Соглашения. А это уже иной управленческий уровень. В формальном смысле это акт, в котором согласована воля государств-членов Организации, а не одного из многих ее органов.

Конечно, не следует забывать, что в п.3 ст.2 Соглашения имеется как исчерпывающий перечень задач, возлагаемых на КСОР ОДКБ, так и присутствует норма, носящая абсолютно неопределенный характер, которая завершает этот список. Это обстоятельство приводит к трансформации так называемого в юриспруденции «закрытого перечня» в «открытый список».

Обратимся непосредственно к первоисточнику. Последний абзац п.3 ст.2 Соглашения имеет форму «иные задачи, определенные Советом коллективной безопасности». Словосочетание «иные задачи…» означает нечто другое, за исключением того, что уже указано и определено. В математическом выражении это соотношение выражается - 6 к 1. Шесть задач определены Соглашением и иные (возможные), которые могут быть определены Советом коллективной безопасности.

Таким образом, налицо нарушение процесса управления, когда часть решений, которые правомочен принимать один из органов Организации абсолютизируется с волей иных субъектов, а именно государств-членов Организации.

Причина такой управленческой подмены коренится в нарушении логики построения конструкции исследуемой правовой нормы.

Для того чтобы в этом удостовериться достаточно мысленно исключить слова-заполнители в данной дефиниции, а именно «… в составе КСОР…». Тогда очевидность этой ошибки становится явной по результату, а именно «… для решения задач… в соответствии с решениями Совета коллективной безопасности ОДКБ». Более того, данный технико-юридический прием обнажает и следующий недостаток – тавтологию (… решение …с решениями).

Выход из этой ситуации видится в исключении избыточной части диспозиции, а именно «…в соответствии с решениями Совета коллективной безопасности ОДКБ».

С учетом ранее высказанных замечаний предлагается следующая редакция ст.1 Соглашения: «Контингенты КСОР – воинские формирования и/или формирования сил специального назначения или их часть, выделенные Сторонами для решения задач в составе КСОР ОДКБ».

Реализация данного технико-юридического приема позволяет обеспечить определенность нормы-дефиниции и исключить в ней тавтологию (ст.1), а также регулирующему воздействию норм п.3 ст.2 Соглашения придать ориентировано направленный характер.

Обращает на себя внимание в п.4 ст.9 Соглашения не имеющая аналогий в сфере регулирования военно-служебных отношений норма права, нивелирующая принципы субординации и подчинения. Как следует из содержания исследуемой статьи руководитель подразделения специального назначения (группы специалистов) органа безопасности (спецслужбы) или органа внутренних дел (полиции) направляющей Стороны в период подготовки плана проведения совместной операции вправе по согласованию с руководителем соответствующего министерства или ведомства своего государства отказаться от участия руководимого им подразделения (группы специалистов) в отдельных мероприятиях. При этом отказ оформляется в письменной форме в виде рапорта с указанием причин отказа.

Такая правовая норма «уникальна» как по содержанию, так и по своей структуре.

Направленность правовой нормы всегда предполагает положительный результат. В нашем случае совместное решение задач, определенных п.3 ст.9 Соглашения, а именно участие: в разоружении и ликвидации незаконных вооруженных формирований; в пресечении актов терроризма; в противодействии массовым беспорядкам, препятствующим выполнению поставленных задач; в пресечении деятельности и ликвидации организованных преступных групп; в обеспечении безопасности государственных объектов; в проведении специальных мероприятий по обнаружению, изъятию, обезвреживанию, перевозке и уничтожению взрывоопасных предметов.

На наш взгляд, такой способ управомочивания непосредственного адресата (руководителя подразделения специального назначения (группы специалистов) в форме «отказа от участия в мероприятиях совместной операции» имеет негативные последствия реализации - срыв боевой задачи, ослабление боевого потенциала контингента. Ставится под сомнение сама возможность разноведомственного взаимодействия в случае, если такие отказы примут массовый характер. При этом причины отказа от участия в мероприятиях совместной операции должны быть указаны в рапорте данного руководителя, т.е. по своей природе являются субъективными.

Что касается структуры, то налицо ситуация, называемая «поставить телегу впереди лошади». Может ли диспозиция (правило поведения, согласно которому должны действовать участники правоотношения) предшествовать гипотезе правовой нормы (условие, при котором применяется данное правило поведения)? Согласно теории права и правилам законодательной техники – нет. Однако в нашем случае ситуация, соответствующая выражению «от перестановки слов смысл не меняется». Правовое предписание «… по согласованию с руководителем соответствующего министерства или ведомства своего государства…» есть не что иное, как гипотеза правовой нормы.

Структурная неразбериха нормы права порождает и неразбериху управленческую. Ведомый превращается в ведущего. Руководитель подразделения принимает решение, а его старший начальник в ранге министра соглашается с его решением. Этот явный управленческий анахронизм возможно устранить следующим образом.

Предложения о целесообразности участия специального подразделения в планируемой совместной операции или отдельных ее мероприятиях должны действительно инициироваться руководителем данного подразделения. Однако окончательное решение должно приниматься в министерстве или ведомстве государства направляющей Стороны.

В этой связи п.4 ст.9 Соглашения предлагается изложить в новой редакции: «Руководитель подразделения специального назначения (группы специалистов) или органов безопасности, внутренних дел (полиции) направляющей Стороны в период подготовки плана совместной операции представляет свои предложения о необходимости участия руководимого им подразделения (группы специалистов) в отдельных мероприятиях на решение руководителя соответствующего министерства или ведомства своего государства».

Предлагаемая новая форма анализируемой статьи, основанная на принципе субординации, позволяет устранить управленческий анахронизм, повысить эффективность правового регулирования, обеспечить положительный результат.

Выявленные в ходе исследования дефекты юридических конструкций и как следствие недостатки, противоречия, и несоответствия правового регулирования позволили сформулировать следующие предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правового обеспечения деятельности КСОР ОДКБ.

1. Устранить имеющуюся терминологическую подмену в норме-дефиниции «Коллективные силы оперативного реагирования ОДКБ» в абз.1 и абз.2 ст.1 Соглашения посредством ротации структурной компоненты «воинские континенты» на «воинские формирования».

2. Исключить из абз.5 ст.1 Соглашения правовое предписание «…в соответствии с решениями Совета коллективной безопасности …» в норме-дефиниции «контингенты КСОР».

3. Изложить с учетом предшествующих двух поправок абзац 5 ст.1 Соглашения в редакции: «Контингенты КСОР – воинские формирования и/или формирования сил специального назначения или их часть, выделенные Сторонами для решения задач в составе КСОР ОДКБ».

4. Изложить п.4 ст.9 Соглашения в новой редакции: «Руководитель подразделения специального назначения (группы специалистов) или органов безопасности, внутренних дел (полиции) направляющей Стороны в период подготовки плана совместной операции представляет свои предложения о необходимости участия руководимого им подразделения (группы специалистов) в отдельных мероприятиях на решение руководителя соответствующего министерства или ведомства своего государства».