Антикоррупционная профилактика в системе противодействия коррупции

Введение

Приоритетное применение мер по предупреждению коррупции отнесено к основным принципам противодействия коррупции (п. 6 ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

Своевременное выявление и устранение субъективных и объективных детерминант коррупционных преступлений позволяет не только обеспечить антикоррупционную безопасность охраняемых уголовным законом общественных отношений, но и сохранить потенциального преступника включённым в социально полезные связи. В особенности это касается работников системы образования и здравоохранения.

Изучение судебной практики позволяет сделать вывод, что в основе значительного количества фактов привлечения к уголовной ответственности за получение взятки работниками образования и здравоохранения лежит нарушение правил дарения. Например, преподаватель признана виновной в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 290, ч. 1 ст. 292, ч. 3 ст. 30, за незаконное выставление оценки за сдачу зачета без самой процедуры зачета. Предметом взятки стала подарочная карта магазина на сумму 500 рублей. Осужденной назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей ^[1].

Врач городской больницы признана виновной в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 290 УК РФ, за оформление в личной медицинской книжке пациента заключения о допуске к работе без проведения соответствующего медицинского осмотра (обследования). Предметом взятки стали две порции шашлыка ^[2].

Сотрудник ФКУ ИК-3 признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 290 УК РФ, за незаконную передачу осужденному вещей и предметов, которые осужденным запрещается иметь при себе, получать в посылках, передачах, бандеролях либо приобретать, а именно две флешкарты. Предметом взятки стал набор бильярдных шаров стоимостью 1378 рублей. Осужденному назначено наказание в виде трех лет лишения свободы со штрафом в размере 80 000 рублей ^[3].

Приведенные примеры свидетельствуют не столько о корыстности работников публичной сферы оказания услуг, сколько о недостаточности принимаемых мер по профилактике коррупционной преступности.

В отсутствие сбалансированной системы предупреждения коррупционной преступности представляется очевидным, что ресурсы государства, потраченные на многолетнюю подготовку к трудовой деятельности педагогического работника, врача и иных должностных лиц публичной сферы, вхолостую растрачиваются репрессивным вектором борьбы с коррупцией. Кроме того, организация надлежащей борьбы с коррупционной преступностью, то есть обеспечение выявления, раскрытия и расследования коррупционных преступлений, привлечение к ответственности и последующее обеспечение содержания преступника в местах заключения (в случае вынесения обвинительного приговора с наказанием в виде лишения свободы) – весьма ресурсоемкое направление противодействия коррупции ^[4]. На настоящем этапе развития системы противодействия коррупции необходимо усилить деятельность по антикоррупционной профилактике преступлений, переместить вектор предупредительной деятельности с репрессивной на профилактическую.

Исследование характерных черт антикоррупционной профилактики с последующей проекцией полученных знаний на образование, здравоохранение и иные публичные сферы приобретает особую актуальность в условиях противоречивости доктринального и законодательного подходов к определению и содержательному наполнению системы противодействия коррупции.

Основная часть

В противодействии коррупции большое значение имеет системный и научно обоснованный подход, поскольку при организации противодействия коррупции нужно помнить, что вся система и любой субъект управления действуют в условиях ограниченных ресурсов, причем особенно ресурсоемкими являются ограничительно-репрессивные меры ^[5]. В условиях ограниченности ресурсов концентрация совместных усилий общества и государства на профилактике коррупции, а не на репрессивных методах борьбы с коррупционной преступностью, представляется верным направлением предупредительной деятельности.

Исследование антикоррупционной профилактики требует определения базовых понятийно-категориальных координат.

Система предупреждения преступности, а также терминологическое обозначение ее структурных элементов – краеугольный камень российской криминологии. Традиционно в криминологии в качестве общего используется термин «предупреждение». Некоторые авторитетные криминологи обосновывают необходимость использования терминов «борьба», «контроль», «воздействие» и других. В научной литературе стали даже появляться предложения о необходимости заключения «терминологической конвенции» ^[6].

Теоретическое разнообразие подходов к определению названной системы в целом и ее структурных элементов в частности привело к формированию противоречивого терминологического аппарата в законодательстве. Следует отметить, что последовательно используемым общим термином в законодательстве стал термин «противодействие» ^{[7; 8]}.

Для целей данной работы важно определить место профилактики преступности в системе противодействия преступности. Ранее проведенное исследование позволило установить, что применительно к коррупционной преступности в трудах отечественных представителей наук уголовно-правового цикла в качестве общего термина чаще других используется термин «противодействие» и реже – «предупреждение». В исследованиях представителей иных отраслей юридической науки преобладает термин «противодействие» ^[9]. Сложившаяся ситуация отчасти обусловлена указанной выше тенденцией использования данного термина в законодательстве.

Особенно остро в теории криминологии стоит вопрос соотношения понятий «профилактика» и «предупреждение», решение которого породило два основных подхода. Сторонники первого используют указанные понятия как равнозначные, взаимозаменяемые (В.Н. Кудрявцев, Г.М. Миньковский и А.Б. Сахаров ^{[10, с. 41]}, Е.О. Алауханов ^{[11, с. 124]}, В.Н. Бурлаков ^{[12, с. 115]}, А.Э. Жалинский ^{[13, с. 11]}, К.Е. Игошев ^{[14, с. 45]}, М.П. Клейменов ^{[15, с. 208]}, В.А. Уткин ^{[16, с. 9]}, О.В. Филимонов ^{[17, с. 5-8]}, Л.М. Прозументов и А.В Шеслер ^{[18, с. 199–200]}, А.С. Шляпочников ^{[19, с. 111]} и др.), представители второго обосновывают более широкое понимание «предупреждения» и называют «профилактику» составляющей «предупреждения» (Г.А. Аванесов ^{[20, с. 406]}, А.И. Алексеев ^{[21, с. 119-120]}, Н.В. Щедрин ^[22], В. Щербаков ^{[23, с. 109]} и др.).

По нашему мнению, следует согласиться с авторами, предлагающими рассматривать профилактику как составляющую предупреждения преступности. Г.А. Аванесов справедливо отмечает, что отождествление указанных терминов не позволяет понять всей сложности и специфики соответствующих направлений ^{[24, с. 406]}.

В трактовке Н.В. Щедрина под предупреждением преступности следует пониматьспецифическую разновидность социального управления, осуществляемого с целью снижения вероятности особо опасных посягательств на особо охраняемые ценности, для чего субъект, используя комплекс законных мер воздействия, стимулирует включение объекта в общественно полезные отношения и ограничивает его негативные связи ^[24]. В предупредительной деятельности, по мнению автора, выделяется две основные группы (вида) мер: стимулирующие (не связанные с ограничениями) и ограничивающие (связанные с ограничениями прав и свобод граждан) ^[25]. Основу социальной профилактики, по мнению данного автора, как неотъемлемой составляющей системы предупреждения образуют различные виды стимулирования. Социальная профилактика представляет собой систему разнообразных непринудительных методов, с помощью которых осуществляется социализация индивида ^{[26, с. 9]}. К числу мер, связанных с принуждением, автор относит меры восстановления, меры безопасности и наказания (ответственности). В свою очередь, названные меры реализуются на общем, специализированном и индивидуальном уровнях ^{[26, c. 9–15]}.

Приведенный подход к выделению мер реагирования на преступность, а также определению места профилактики в системе предупреждения преступности представляется не только научно обоснованным и перспективным в плане дальнейшего научного развития, но и разрешающим ряд острых проблем в теоретических дискуссиях о природе и уровнях мер предупреждения преступности.

В законодательстве, как следует из системного толкования положений Федерального закона «О противодействии коррупции», Федерального закона «О противодействии терроризму», понятия «профилактика» и «предупреждение» используются как синонимичные, взаимозаменяемые. При этом предупреждение (профилактика) наряду с борьбой являются самостоятельными направлениями противодействия.

В специальном Федеральном законе «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» выявляется терминологическая неопределённость в части соотношения рассматриваемых понятий. В статье 6 указанного федерального закона в качестве основных направлений профилактики правонарушений указываются: предупреждение правонарушений (ч. 2 ст. 6); противодействие незаконной миграции (ч. 6 ст. 6); предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних (ч. 7 ст. 6); противодействие терроризму и экстремистской деятельности (ч. 8 ст. 6), противодействие коррупции, выявление и устранение причин и условий ее возникновения (ч. 12 ст. 6).

Соответственно, в специальном законе о профилактике правонарушений понятия «профилактика», «предупреждение» и «противодействие» не встроены в уже сложившуюся в других федеральных законах терминологическую иерархию. Получается, что такое основное направление профилактики правонарушений, как противодействие коррупции (ч. 12 ст. 6), включает в себя и предупреждение, и борьбу, а также минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений (три направления противодействия коррупции).

Понятие профилактики правонарушений раскрывается в Федеральном законе «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» как «совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения» (ч. 2 ст. 2). Данная дефиниция в целом не противоречит содержательной характеристике профилактики коррупции или терроризма, определенных в специальных федеральных законах «О противодействии коррупции», «О противодействии терроризму». Она отражает основные содержательные характеристики профилактики, за исключением одного: профилактика правонарушений представляет собой совокупность непринудительных мер. Принуждение в системе предупреждения преступности в нашем понимании характерно для мер безопасности, мер восстановления и мер ответственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что ни в научной литературе, ни в действующем законодательстве не сложился единый подход к определению и соотношению «предупреждения» и «профилактики» правонарушений, в том числе преступлений. Развитие сложившейся терминологической разноголосицы напоминает продолжение строительства вавилонской башни после разделения единого языка среди людей, ее строящих, на разные. Казалось бы, все участники строительства делают общее значимое дело, но не всегда друг друга понимают.

Терминологические разногласия не снижают важной роли антикоррупционной профилактики в системе противодействия коррупции. Комплекс разнообразных непринудительных мер воздействия и широкий круг субъектов позволяют антикоррупционной профилактике на самых «дальних» подступах предупреждать совершение физическими лицами коррупционных преступлений, стимулируя различными способами и средствами их осознанное антикоррупционное поведение. Преимущественно посредством антикоррупционной профилактики формируются антикоррупционная культура и антикоррупционное мировоззрение различных групп её объектов.

Антикоррупционная профилактика направлена на предупреждение всех видов коррупционных деяний – от коррупционных преступлений до коррупционных этических проступков. В современном российском обществе происходит поступательное изменение представлений о природе коррупции, ее формах и видах, о коррупционных стереотипах поведения, осуществляется переоценка коррупциогенности сложившихся моделей поведения. Некоторые формы коррупционного поведения, в особенности связанные со злоупотреблением должностными полномочиями из личной заинтересованности, в судебной практике признаются общественно опасными и подлежат уголовно-правовой оценке. В свою очередь, границы между коррупционным преступным и коррупционным правонарушающим поведением только формируются в общественном, профессиональном и доктринальном правосознании. В связи с этим возрастает роль криминологии как координатора процесса обобщения общенаучных и правовых достижений в области знаний о коррупции и коррупционной преступности, ее детерминантах и выработки научно обоснованных мер антикоррупционной профилактики преступлений.

Итак, антикоррупционная профилактика является самостоятельным, значимым и важным элементом системы предупреждения коррупции. В свою очередь, предупреждение коррупции – это одно из направлений противодействия коррупции.

Система антикоррупционной профилактики включает в себя следующие элементы: объект, субъект и меры антикоррупционной профилактики.

Объект антикоррупционной профилактики имеет сложную природу. Прежде всего, антикоррупционная профилактика направлена на выявление, устранение (нейтрализацию) субъективных и объективных детерминант, способствующих и порождающих совершение коррупционных правонарушений. При этом субъективные и объективные детерминанты коррупционных преступлений в силу их высокой степени общественной опасности выступают в качестве основного объекта антикоррупционной профилактики.

Можно выделить общий, групповой и индивидуальный объекты антикоррупционной профилактики.

Значимую роль в профилактике коррупции играют субъекты антикоррупционной профилактики.

В Федеральном законе «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» выделяются две группы: непосредственно субъекты профилактики и лица, участвующие в осуществлении профилактики правонарушений.

К субъектам профилактики названный закон относит: федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (ст. 5). Данный перечень является исчерпывающим.

Лица, участвующие в профилактике правонарушений, по определению закона, это граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие помощь (содействие) субъектам профилактики правонарушений (ч. 4 ст. 2).

Представленная классификация субъектов профилактики, закрепленная в Федеральном законе «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», имеет ряд научно-методологических, а также системно-правовых недоработок.

Во-первых, при таком подходе субъектами профилактики являются лишь государственные и муниципальные органы, а граждане и организации отнесены к числу лиц содействующих. Такое выделение субъектов профилактики соответствует потребностям системы профилактики преступлений, однако не соответствует потребностям системы более высокого уровня – профилактики правонарушений и антиобщественного поведения. Полагаем, что более эффективное воспитательное воздействие на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения могут оказывать образовательные и иные организации, а не только государственные органы. В предупреждении коррупции, например, к числу перспективных направлений относится антикоррупционное воспитание ^{[27; 28; 29 и др.]}. Этому направлению уделяется большое внимание в деятельности образовательных организаций. Так, общеобразовательные организации по собственной инициативе разрабатывают программы антикоррупционного воспитания, проводят мероприятия по антикоррупционному просвещению ^{[30; 31; 32]}. Исходя из предложенной законодателем классификации, школы, самостоятельно осуществляющие антикоррупционное просвещение, образование и воспитание, не относятся к числу субъектов профилактики.

Во-вторых, такая классификация входит в прямое противоречие с положениями Федерального закона «О противодействии коррупции». Как следует из определения «противодействие коррупции», изложенного в ч. 2 ст. 2 названного закона, институты гражданского общества, организации и физические лица отнесены к субъектам как противодействия коррупции, так и её предупреждения. Кроме того, в ст. 13.3 данным законом закрепляется обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции (ч. 1). К числу мер предупреждения коррупции отнесено определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений (п. 1 ч. 2).

Представляется возможным классифицировать субъектов антикоррупционной профилактики в зависимости от наличия обязанности ее осуществлять на общих и специальных.

К общим субъектам антикоррупционной профилактики следует отнести всех субъектов противодействия коррупции, а именно: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица.

Участие в антикоррупционной профилактике названных субъектов заключается в высоком уровне антикоррупционной культуры поведения в общественной жизни, в обучении и при исполнении должностных обязанностей, в неукоснительном соблюдении антикоррупционных стандартов поведения, заботе о личной и коллективной антикоррупционной репутации.

К специальным субъектам антикоррупционной профилактики относятся государственные, муниципальные органы и организации, их должностные лица, в должностные обязанности или в положения о деятельности которых включены полномочия по разработке и реализации мер, направленных на предупреждение коррупции.

Участие в антикоррупционной профилактике специальных субъектов заключается в научно-методическом, правовом, организационном и ином сопровожденииреализации антикоррупционной политики.

Меры антикоррупционной профилактикипредставляют собой совокупность непринудительных способов, приемов и средств, осуществляемых субъектами такой профилактики, направленных на выявление и устранение субъективных и объективных детерминант совершения коррупционных правонарушений, а также на формирование антикоррупционной культуры в поведении физических лиц и деятельности государственных и муниципальных органов, организаций и институтов гражданского общества.

Меры антикоррупционной профилактики реализуются на индивидуальном, групповом (коллективном) и общем уровнях.

В зависимости от их характера можно выделитьсоциальные, правовые, организационные, информационные, нравственно-культурные и иные меры.

Если в основу классификации положить административно-территориальное деление, то меры антикоррупционной профилактики могут реализовываться на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях.

Заключение

Проведенное исследование позволило установить, что понятие и место антикоррупционной профилактики в системе предупреждения, а также противодействия коррупции не определены в достаточной мере ни в научной литературе, ни в законодательстве. В сложившейся ситуации следует признать оптимальным решение законодателя использовать в качестве общего термина «противодействие» с включением в его содержание таких направлений, как предупреждение (профилактика), борьба и минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.

Вместе с тем нельзя согласиться с отождествлением в научной литературе и законодательстве терминов «предупреждение» и «профилактика». Предупреждение коррупции как самостоятельное направление противодействия коррупции осуществляется посредством принуждения через меры безопасности, меры компенсации и меры ответственности. В отличие от названных мер антикоррупционная профилактика имеет непринудительный характер и направлена, в первую очередь, на формирование антикоррупционной культуры в поведении физических лиц и в деятельности государственных, муниципальных органов, организаций и институтов гражданского общества.

Особенности антикоррупционной профилактики коррупции раскрываются в характеристике объекта, субъектов и комплекса применяемых мер непринудительного характера.

Проведенное исследование позволяет определить антикоррупционную профилактику как совокупность непринудительных мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение субъективных и объективных детерминант, которые способствуют совершению коррупционных правонарушений, а также на формирование антикоррупционной культуры в поведении физических лиц и деятельности государственных, муниципальных органов, организаций и институтов гражданского общества.