Проблемы организации взаимодействия подразделений МВД России и территориальных органов Росгвардии при совместном выполнении оперативно-служебных задач

Егошин Игорь Викторович кандидат педагогических наук начальник кафедры тактико-специальной подготовки Уральского юридического института МВД России 620057, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66, оф. 38 Egoshin Igor Viktorovich PhD in Pedagogy Head of the Department of Tactical and Special Training of the Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 620057, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66, of. 38 i.egoshin@mail.ru Другие публикации этого автора

Симакова Лилия Валерьевна слушатель 5 курса факультета подготовки следователей, младший лейтенант полиции, Уральский юридический институт МВД России 620057, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66, оф. 39 Simakova Lilia Valer'evna Student at the Ural Juridical Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 620057, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66, of. 39 lilia-simakova@mail.ru

В настоящее время в Российской Федерации проблема обеспечения национальной безопасности выходит в нашем обществе на первое место. Эта проблема выражается в усилении активности экстремистской и террористической деятельности, в преступлениях, связанных с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, деятельности сепаратистских и радикальных религиозно-националистических движений, а также деятельности организованной преступности, угрожающей политической стабильности в масштабах субъектов Российской Федерации.

Статистика терроризма в мире остается довольно впечатляющей. За последнее время в мире было совершено достаточно много крупных терактов, в результате которых погибло и было ранено большое количество человек. Большинство граждан пострадали в результате взрывов самодельных взрывных устройств, заложенных боевиками в многолюдных местах. Многие жертвы террористов перед убийством были похищены боевиками (в частности женщины в Сирии, Ираке, Ливане с целью их продажи на черном рынке). Пугающая статистика терроризма во многом вызвана борьбой на территории Сирии против боевиков ИГИЛ (организация, запрещенная в Российской Федерации). Мы приведем наиболее крупные террористические акты, совершенные в последнее время:

- взрывы в Стамбуле (12 января 2016 года и 10 декабря 2016 года) – общее число жертв составило 237 человек, из которых 56 было убито, 181 – ранено;

- стрельба в гей-клубе «Pulse» в Орландо (12 июня 2016 года) – 49 человек убито, ранено – 53 посетителя;

- стрельба и взрывы в аэропорту Стамбула (29 июня 2016 года) – 45 человек погибло, ранения получили 239 человек;

- теракт в Газиантепе (20 августа 2016 года) – из-за взрыва в ходе свадебной церемонии в церкви городка на юге Турции погибло 30 человек, свыше 90 было ранено;

- теракты в Брюсселе (22 марта 2016 года) – погибли 13 человек, более 35 пострадали;

- нападение на ночной клуб Reina в Стамбуле (1 января 2017 года) – погибло 39 человек, 69 человек было ранено;

- взрыв в Багдаде (2 января 2017 года) – 292 человека погибли, более чем 200 получили раны и увечья;

- теракт в провинции Латакия (Сирия) (5 января 2017 года), в результате которого 15 человек были убиты, более 40 получили ранения;

- взрыв на овощном рынке в городе Парачинар (Пакистан) (21 января 2017 года), в результате взрыва самодельной бомбы погиб 21 человек, около 40 ранены;

- теракт в городе Могадишо (19 февраля 2017 года), в результате подрыва автомобиля погибли 39 человек, около 50 получили ранения;

- теракт в Лондоне (22 марта 2017 года) – террорист на автомобиле въехал в толпу прохожих на Вестминстерском мосту. Жертвами теракта стали 5 человек, количество раненых было свыше 50 человек из 10 стран ^[1].

Этот список, к сожалению, не окончательный, его можно продолжать и продолжать.

Российская Федерация не стала исключением в списке стран, где совершаются террористические акты. В нашей стране они происходят в метро, в автобусах, при проведении массовых мероприятий или в общественных местах. Некоторые из них сопровождались захватом заложников. Всего в России начиная с 2003 года по ноябрь 2017 года был совершен 1361 теракт ^[2], самыми крупными из которых являются:

- подрыв взрывного устройства при прохождении праздничной колонны войск 9 мая 2002 года в городе Каспийске (Республика Дагестан). В результате теракта погибли 45 человек, среди них 12 детей, более 170 раненых;

- террористическая акция в Москве в период с 23 по 26 октября 2002 года в здании, где шел мюзикл «Норд-Ост». в Театральный центр «На Дубровке» вторглась вооруженная бандитская группа, состоящая из 40 человек и взявшая в заложники 912 зрителей. В результате штурма и проведения специальной операции в общей сложности погибло 130 человек;

- взрыв на одной из линий Московского метрополитена в вагоне поезда 6 февраля 2004 года. В результате теракта погиб 41 человек и более 130 раненных;

- в результате захвата средней школы № 1 в городе Беслан 1 сентября 2004 года и подрыва террористами места нахождения заложников погибли 334 человека. Инвалидами остались 126 бывших заложников;

- во время строевого смотра личного состава строевых подразделений в городе Нальчик 13 октября 2005 года было совершено нападение на здания правоохранительных органов 12 группами вооруженного банд. В результате нападения были убиты 12 мирных жителей и 35 сотрудников силовых структур, ранены более 100 человек, из них 85 из правоохранительных органов;

- в аэропорту Домодедово 24 января 2011 года террорист привел в действие самодельное взрывное устройство, закрепленное на его поясе. Погибли 37 и пострадали 172 человека ^[3].

Стоит отметить, что современные исследования показывают, что терроризм в Российской Федерации не возник сам по себе, его породили определенные причины, как внутренние, так и внешние.

В числе внутренних причин целесообразно назвать обострение борьбы за передел собственности и политическую власть, за изменение государственно-правового статуса отдельных регионов, межэтнические противоречия и конфликты, идеологический раскол и криминализацию общества, рост орга­низованной преступности и коррупции, образование устойчивых очагов сепаратизма.

Внешние причины заключаются в проявлении или реанимации геополитических притязаний к Российской Федерации ряда сопредельных, в том числе бывших союзных республик; переносе на российскую территорию противостояния некоторых зарубежных политических сил с их политическими противниками; активизации антироссийских устремлений ряда зарубежных, религиозных и национал-радикальных экстремистских организаций.

Еще одна угроза современной России – это экстремизм. В чем разница между терроризмом и экстремизмом? Однозначно на этот вопрос ответить нельзя. Во-первых, экстремизм понятие более широкое, а терроризм всего лишь его составляющая, во-вторых, различие в том, что экстремизм напрямую воздействует на власть, причиняя ущерб объектам госслужащих, а террор больше носит явный характер. Это и захват заложников, и теракты в общественных местах, в местах значительного скопления людей и т.д. Согласно международному праву, экстремизм — это радикальные взгляды и действия по насильственному захвату власти или изменению конституционного строя ^[4]. К экстремизму относится также публичное оправдание терроризма и террористической деятельности, разжигание расовой либо религиозной розни, нарушение прав и свобод человека, создание и финансирование экстремистских организаций и публичные призывы вступить в них ^[5].

В настоящее время, по данным МВД России, значительно увеличился рост преступлений, связанных с экстремистской деятельностью. Экстремисты в сети Интернет не только продвигают свои идеи через всемирную сеть, но и активно проводят работу по вербовке новых сторонников. Для этого они используют известные мессенджеры и различные социальные сети.

Обострение обстановки в мире, геополитическое противоборство, стремление стран Запада под руководством США господствовать в мире, в том числе путем совершения «цветных революций», устранение неугодных правительств потребовало реорганизации системы обеспечения национальной безопасности страны. В мире происходят захваты и убийства заложников, мирного населения, когда гибнут ни в чем не повинные люди. Все это вызывает у российского общества не только страх и тревогу, но и запрос на безопасность. Граждане справедливо ждут от государства защиты.

В связи с этим в рамках противодействия внутренним и внешним угрозам Российской Федерации возникла необходимость в создании новой силовой структуры – Росгвардии. Росгвардия была создана в соответствии с Указом Президента РФ от 05.04.2016 N 157 (ред. от 30.09.2016) "Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации" на базе внутренних войск МВД РФ. В нее вошли: органы управления и подразделения, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности, а также подразделения вневедомственной охраны (в том числе Центр специального назначения вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации); специальные отряды быстрого реагирования территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации; отряды мобильные особого назначения территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации; Центр специального назначения сил оперативного реагирования и авиации Министерства внутренних дел Российской Федерации и авиационные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации. На сегодняшний день Войска национальной гвардии РФ являются государственной структурой, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина РФ.

Обеспечение общественного порядка и общественной безопасности по вопросам, связанным с обеспечением порядка на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, в период проведения значимых спортивных, зрелищных и массовых мероприятий, при проведении мероприятий в местах пребывания лиц, подлежащих государственной охране, при проведении мероприятий по предупреждению блокирования транспортных коммуникаций, а также при разблокировании препятствий, нарушающих работу объектов транспорта, связи, организаций, спасения и эвакуации людей должно проводиться во взаимодействии территориальных подразделений органов внутренних дел и войск национальной гвардии. Организация взаимодействия данных подразделений является одной из важнейших функций, которая должна способствовать совместному решению поставленных задач, возникающих в оперативно-служебной деятельности данных силовых ведомств.

Проведенный нами анализ позволил выявить проблемные вопросы в порядке обеспечения совместного выполнения оперативно-служебных задач сотрудниками полиции и сотрудниками Росгвардии, которые не вызывают сомнений, т.к. они вызваны рядом обстоятельств:

1. Современное состояние законодательной базы в части организации взаимодействия территориальных органов внутренних дел и территориальных управлений Росгвардии при решении оперативно-служебных задач. В настоящее время порядок организации взаимодействия войск национальной гвардии Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами (подразделениями) при выполнении задач по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности определен приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации от 7 октября 2016 № 292 дсп/633дсп.

Проведенный нами сопоставительный анализ Федерального закона «О войсках национальной гвардии» ^[6] (далее – ФЗ «О Нацгвардии») и Федерального закона «О полиции» ^[7] показал, что логическая структура определения задач, полномочий войск национальной гвардии отличается от прав и обязанностей полиции. Существует проблема законодательной техники: законы не единообразно используют терминологию, что вызывает неудобства в понимании в правоохранительных органах. В то же время объединяющим фактором двух нормативных правовых актов являются следующие задачи: участие в охране общественного порядка, участие в борьбе с экстремистской и террористической деятельностью, оказание содействия погранслужбе, участие в обеспечении режима чрезвычайного и военного положений.

Следует отметить, что, в отличие от территориальных органов МВД России, подразделения Росгвардии могут привлекаться для пресечения несанкционированных массовых мероприятий, даже если они не перерастают в массовые беспорядки. Росгвардии не запрещено привлекать соединения и воинские части оперативного назначения и специальные моторизованные соединения и воинские части для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера.

Нами был проведен сравнительный анализ порядка организации действий двух силовых ведомств при возникновении чрезвычайных ситуаций и принятия неотложных мер по спасению людей. Для сотрудников полиции (в соответствии со статьей 12 ФЗ «О полиции») спасение граждан является прямой обязанностью, в то время как для сотрудника Нацгвардии неотложные меры по спасению граждан в целях обеспечения режима чрезвычайного положения, военного положения, режима контртеррористической операции определены лишь как право (статья 15 ФЗ «О Нацгвардии»). Это свидетельствует о том, что задача по спасению людей для органов внутренних дел определена как основная, требующая принятия неотложных мер, тогда как спасение людей (в условиях чрезвычайных ситуаций и массовых беспорядков) не является значимой целью для подразделений Росгвардии. Это также косвенно подтверждается и вариантами применения боевой и специальной техники (статья 22 ФЗ «О Нацгвардии»), где спасение людей указано на последнем месте после освобождения заложников, освобождения захваченных объектов, охраняемых гвардией, защиты органов государственной власти и др.

Проведенный нами анализ законодательства позволяет отметить, что у органов внутренних дел более сокращенный список ограничений использования специальных средств. Так, полиции запрещается использовать спецсредства при пресечении незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций. Для войск национальной гвардии такой запрет не установлен. Полиции запрещается наносить удары по шее, голове, ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца. Сравниваем со статьей 20 ФЗ «О Нацгвардии» – запрет прописан только в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних лиц, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового или иного нападения, угрожающего жизни или здоровью граждан или военнослужащего (сотрудника) войск национальной гвардии, а также об условиях применения водометов. Можно предположить, что сотрудник Росгвардии может наносить удары и не задумываться о последствиях.

Таким образом, национальная гвардия получает более широкие полномочия и возможности, чем органы внутренних дел. Эти более широкие возможности кроются в ряде деталей закона, а не в перечнях полномочий, которые можно считать во многом схожими. В отличие от полиции национальная гвардия может использовать спецсредства при пресечении незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций. Нацгвардии в отличие от полиции не запрещается бить человека «палкой специальной» по любым частям тела. Войска национальной гвардии можно использовать для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера.

2. Характер основных направлений деятельности подразделений национальной гвардии и территориальных органов МВД России, а также состояние правовых и организационных вопросов взаимодействия данных структур при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Данный проблемный вопрос рассмотрен нами на примере организации совместной деятельности силовых структур при проведении специальной операции по пресечению массовых беспорядков. Стоит отметить, что в настоящее время является несовершенным нормативно-правовое регулирование в части разграничения полномочий и порядка выполнения оперативно-служебных задач.

Основания и аспекты применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, а также боевой и специальной техники сотрудниками Росгвардии определены в главе 3 ФЗ «О Нацгвардии». Следует отметить, что аналогичный перечень имеется и в ФЗ «О полиции» с той лишь разницей, что прописаны основания применения огнестрельного оружия, а не «оружия, боевой и специальной техники». Что касается порядка применения физической силы и специальных средств, то здесь правила идентичны, и для войск национальной гвардии, и для полиции. Перечень специальных средств различается только в одном пункте - в отношении ударно-шоковых средств. Их имеют право использовать спецподразделения, в отличие от полиции.

Особенностью выполнения оперативно-служебных задач сотрудниками Росгвардии является наличие основания применения оружия во всех случаях, когда ФЗ «О Нацгвардии» разрешено применение боевой и специальной техники ^[8]. При этом в самом законе имеется пункт, который определяет, что сотрудники не имеют право применять оружие при значительном скоплении людей, если это может повлечь последствие в виде пострадавших случайных лиц. В то же время законодатель устанавливает и разрешение, что «за исключением случаев применения оружия в целях предотвращения (пресечения) террористического акта, освобождения заложников, отражения группового или вооруженного нападения на важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, охраняемые войсками национальной гвардии, и на собственные объекты войск национальной гвардии».

В целом перечень случаев применения боевой и специальной техники сопоставим со случаями применения оружия. Но в этом перечне имеются несколько новых, на наш взгляд, дополнений: пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований; подавление сопротивления вооруженных лиц, отказывающихся выполнить законные требования военнослужащего войск национальной гвардии о прекращении противоправных действий; спасение жизни граждан и (или) их имущества, обеспечение безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях.

В приведенных примерах отмечается одно из явных отличий в сфере полномочий территориальных подразделений Росгвардии и полиции, а именно разрешение на применение специальной и боевой техники во время массовых беспорядков. Следует отметить, что в законодательстве нет четкого понятия массовых беспорядков. В этом вопросе следует ориентироваться на статью 212 Уголовного кодекса РФ, согласно которой массовые беспорядки уголовно наказуемы, если они сопровождаются насилием, погромами, поджогами, уничтожением имущества, применением оружия, взрывных устройств, взрывчатых, отравляющих либо иных веществ и предметов, представляющих опасность для окружающих, а также оказанием вооруженного сопротивления представителю власти ^[9].

3.Отсутствие единой системы межведомственного планирования при выполнении задач при чрезвычайных обстоятельствах при территориальной обороне. Территориальная оборона входит в комплекс мероприятий по обороне страны и является их важной составной частью. Она включает в себя, в том числе, и систему осуществляемых действий, направленных на осуществление жизнедеятельности населения, функционирование транспорта в период действия военного положения ^[10]. Для органов внутренних дел, в соответствии с требованиями ФЗ «О полиции», установлена норма привлечения (по решению Президента Российской Федерации) сотрудников полиции к деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности (статья 2). Органы полиции к осуществлению территориальной обороны не привлекаются, в отличие от войск национальной гвардии, для которых в соответствии с п. 5 ч.1 статьи 2 ФЗ «О Нацгвардии» установлено участие в территориальной обороне Российской Федерации ^[11]. В то же время ФЗ «О полиции» определено, что сотрудники полиции обязаны принимать неотложные меры при чрезвычайных ситуациях по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра (статья 12). Это норма распространяется и на действия в период введения военного положения. В связи с этим для выполнения совместных задач в условиях территориальной обороны необходима организация общей системы управления силами и средствами с разработкой единой планируемой документации по выполнению совместных оперативно-служебных задач путем создания и правового закрепления межведомственных органов управления с выработкой взаимосочетаемых методов деятельности.

4. Необходимость разработки предложений по совершенствованию правовых и организационных основ взаимодействия. Данное предложение предполагает рассмотрение и принятие новых, в том числе и межведомственного характера, а также внесение соответствующих изменений и дополнений в уже действующие нормативные правовое акты. Межведомственные и ведомственные правовые акты должны быть направлены на регулирование тактической стороны взаимодействия территориальных органов внутренних дел и войск национальной гвардии, выработку технологий и механизмов их совместной деятельности ^[12]. Особенно это необходимо при проведении мероприятий по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности: на объектах транспортной инфраструктуры и объектах транспорта; при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий; при организации мероприятий по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов; при проведении крупных (значимых) спортивных и официальных мероприятий; при возникновении чрезвычайных обстоятельств; при проведении мероприятий в местах пребывания лиц, подлежащих государственной охране; при проведении мероприятий по личной охране лиц, в отношении которых избрана мера безопасности «личная охрана, охрана жилища и имущества».

Как уже отмечалось, основным документом в рамках реализации взаимодействия войск национальной гвардии Российской Федерации с территориальными подразделениями МВД России является совместный приказ Федеральной службы войск национальной гвардии и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 07.10.2016 № 292/633. В то же время в действующих нормативных актах (например, приказ МВД России от 24.03.2015 № 393, приказ МВД России от 30.03.2012 № 210) обязанности подразделений Росгвардии прописаны как обязанности подразделений из другого ведомства - внутренних войск МВД России. Представляется, что совершенствование нормативной базы, правового регулирования взаимодействия позволит улучшить совместную деятельность, повысить эффективность и результативность работы органов внутренних дел и территориальных подразделений Росгвардии в различных условиях оперативной обстановки.

В качестве инновационных подходов, способствующих, на наш взгляд, повышению эффективности взаимодействия органов внутренних дел и подразделений (органов) войск национальной гвардии можно отметить:

- организацию единой системы планирования деятельности подразделений по обеспечению правопорядка и безопасности с обязательной разработкой соответствующего плана взаимодействия с указанием роли и места каждой стороны, а также выработкой взаимосочетаемых методов деятельности при выполнении оперативно-служебных задач;

- создание и правовое закрепление межведомственных органов управления с учетом отечественного и зарубежного опыта совместных действий органов полиции и войск национальной гвардии;

- правовое урегулирование вопроса, связанного с реализацией полномочий подразделениями МВД России и Росгвардии по контролю за обеспечением антитеррористической защищенности объектов, подлежащих категорированию и паспортизации, в том числе объектов топливно-энергетического комплекса;

- создание условий к интеграции ведомственных каналов связи и информационных систем.

Таким образом, необходимость создания новой силовой структуры Росгвардии обусловлена рядом возможных внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации. Основная задача вновь созданной силовой структуры – это обеспечение безопасности жизненно важных интересов общества и государства от преступных проявлений.