Состояние современного законодательства Российской Федерации по вопросу участия граждан в охране общественного порядка

На современном этапе процесс возрождения института участия граждан в охране общественного порядка в первую очередь был связан с принятием в 1993 г. Правительством Российской Федерации постановления «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и иных населенных пунктов Российской Федерации» ^[1] и отсутствием строго регламентированной нормативной базы в указанном направлении.

В ряде субъектов Российской Федерации привлечение граждан к мероприятиям по охране правопорядка регламентировалось принимаемыми на региональном уровне соответствующими законами, а также нормативными актами органов местного самоуправления ^[2]. Однако они носили характер точечного разностороннего воздействия, в связи с чем ожидаемого результата не принесли.

С принятием Федерального закона «Об общественных объединениях» ^[3] был разрешен вопрос реализации конституционного права граждан на объединение для защиты общих целей и интересов. Однако в данном Законе предметно вопросы участия общественности в мероприятиях по охране общественного порядка не регламентировались. В этой связи учеными административистами активно обсуждались вопросы применения федерального закона «Об общественных объединениях» к урегулированию деятельности общественных формирований правоохранительной направленности ^[4]. Высказывались предложения о принятии самостоятельного закона регламентирующего вопросы участия граждан в охране общественного порядка ^[5], в том числе закрепляющего формы участия населения в мероприятиях по охране общественного порядка ^[6], разграничивающего компетенцию федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере регламентации административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка ^[7].

Отсутствие законодательной базы не позволяло на должном уровне реализовывать потенциал населения в участии в мероприятиях по охране общественного порядка.

Первым шагом в разрешении накопившихся проблем стала подготовка Проекта федерального закона № 96700168-2 «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 25 января 1999 года и одобренного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 18 февраля 1999 года. Однако по причине расхождения с основными положениями Конституции Российской Федерации данный законодательный акт был отклонен Президентом Российской Федерации, а в последствии снят с рассмотрения ^[8].

В 2005 г. была предпринята вторая попытка правовой регламентации участия граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка, однако и она не была реализована на законодательном уровне. Проект Закона был снят с рассмотрения по причине отзыва авторами ^[9].

В 2011 г. был принят Федеральный закон «О полиции» (далее Закон «О полиции»), который по новому подошел к взаимодействию органов внутренних дел (полиции) с институтами гражданского общества, в том числе по вопросам охраны общественного порядка.

Закон закрепил открытость и публичность деятельности полиции, обеспечил возможность создания и функционирования при органах внутренних дел общественных советов для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции путем привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности (ч. 7 статьи 9) ^[10]. МВД России был организован постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции и взаимодействия с институтами гражданского общества (ч. 5 статьи 9) ^[10].

Во исполнение положений Закона «О полиции» издан приказ МВД России от 10.01.2012 № 8, закрепляющий порядок организации деятельности внештатных сотрудников полиции ^[11]. Особенностью сотрудничества полиции и общества признана гласность и добровольность.

На государственном уровне формируется концепция обеспечения общественной безопасности, ключевым моментом которой определено – привлечение граждан к участию в мероприятиях по охране общественного порядка. Это участие является частью достаточно сложной системы профилактики правонарушений в области противодействия преступным и иным противоправным посягательствам, направленной на обеспечение общественной безопасности ^[12].

Приведенная совокупность последовательных, согласованных и взаимодополняющих мер способствовала принятию Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» ^[13].

В числе базовых положений Закона сформулированы цель, предмет регулирования, понятийный аппарат, принципы участия граждан в охране общественного порядка, порядок создания и деятельности народных дружин, правовая и социальная защита народных дружинников и внештатных сотрудников полиции. При этом большинство закреплённых в нём норм права носит бланкетный характер.

Особенностью Закона стало закрепление исчерпывающего перечня форм участия граждан в мероприятиях по охране общественного порядка:

· содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам;

· участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести;

· внештатное сотрудничество с полицией;

· участие граждан в деятельности общественных объединений ^[14] правоохранительной направленности (в форме органа общественной самодеятельности), а также народных дружин (в форме общественной организации).

Однако указанные виды деятельности допустимы лишь при их строгом соответствии основополагающим положениям законодательства об участии граждан в охране общественного порядка, к которым относятся принципы добровольности; законности; приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина; права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом; взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления; недопустимости подмены полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления ^[13].

Законодатель при формулировании положений Закона придает особое значение участию граждан по охране общественного порядка в форме внештатного сотрудничества с полицией, участию граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, а также народных дружин, спектр деятельности которых существенно шире, чем содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам, участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести. Однако возможность применения физической силы, соответствующая подготовка к таковым условиям, закреплена исключительно за членами народных дружин. При внешней схожести с специальными мерами пресечения, имеющимися в арсенале правоохранительных органов, целевое предназначение исследуемого права в случае с народными дружинниками существенно отличается ^[15]. Применение физической силы представителями народной дружины допускается исключительно в целях необходимой обороны или крайней необходимости ^[16]. Вместе с тем порядок и условия реализации указанного права аналогичны требованиям, предъявляемым к специальным мерам пресечения – предупредить о намерении применить, предоставить время для исполнения требований, оказать первую доврачебную помощь в случае применения ^[10].

С нашей точки зрения, данная законодательная инициатива не оправдана по нескольким причинам. Во-первых, находясь в едином правовом поле действия Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» для каждого участника указанных правоотношений – народный дружинник, представитель общественного объединения правоохранительной направленности, внештатный сотрудник полиции предусмотрены отличающиеся друг от друга условия реализации конституционного права на необходимую оборону и крайнюю необходимость. Во-вторых, противоречит основополагающим положениям Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» – право каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещёнными законом (пункт 4 статья 4) ^[13]. В третьих, наделяясь признаками специального субъекта в сфере охраны общественного порядка, народный дружинник, внештатный сотрудник полиции, представитель общественного объединения правоохранительной направленности в сравнении с иными представителями гражданского общества лишаются общего гарантированного права применения физической силы для пресечения преступления, задержания и доставления лица его совершившего органам власти (статья 38 УК РФ) ^[17]. В то время как отдельными положения Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» предусмотрено право осуществлять иные права (п. 5 ч. 1 ст. 17) ^[13], предусмотренные другими федеральными законами, в частности Уголовным Кодексом Российской Федерации.

Принятым в 2016 г. Законом «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» физические лица, общественные объединения и иные организации, участвующие в профилактике правонарушений, наделены возможностью проведения мероприятий по правовому просвещению и информированию; социальной адаптации; ресоциализации; социальной реабилитации, а также оказания помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми. При этом проведение профилактических бесед; объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения; ведение профилактического учета; внесение представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений; осуществление профилактического надзора относится к исключительной компетенции государственных субъектов профилактики правонарушений ^[18].

Несомненно, что государственные органы выступают в качестве активных субъектов управления в указанной сфере, координируют деятельность представителей гражданского общества, в то время как последние принимают лишь опосредованное участие.

По справедливому замечанию Д.Н. Бахраха сущность исполнительной власти не сводится только к «организованному принуждению» ^[19], происходит при использовании метода убеждения в различных его формах: непосредственной организаторской работы, согласования, координации, разъяснения, информирования, инструктирования, внушения, стимулирования, поощрения. Убеждение является средством предупреждения преступлений и правонарушений, выступающих угрозами национальной безопасности, способствует воспитанию внутренней потребности и устойчивой привычки правомерного поведения ^[20].

Таким образом, система профилактики правонарушений реализовывается в рамках практической деятельности государственных субъектов профилактики при участии физических лиц, общественных объединений и иных организаций.

Обеспечивая реализацию положений Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» МВД России в пределах определенных федеральным законодательством изданы приказы, касающиеся ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности ^[21], а также подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи ^[16].

Вместе с тем значительное число положений об участии граждан в охране правопорядка, не получивших закрепление в законодательных актах на федеральном уровне должны были найти отражение в нормативных правовых актах регионального уровня.

С момента принятия Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» Правительственной комиссией по профилактике правонарушений на протяжении длительного периода времени обозначались недостатки субъектов Российской Федерации по реализации основных положений данного Закона ^[22]. Однако на 2017 г. во всех субъектах Российской Федерации были приняты соответствующие нормативные акты, которыми в том числе предусмотрена социальная поддержка дружинников ^[23].

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за органами местного самоуправления закреплена обязанность оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создания условия для деятельности народных дружин, в том числе организации охраны общественного порядка на территории муниципального района, городского округа муниципальной милицией ^[24].

Содержание указанной деятельности преимущественно сводится к установлению границ территории, на которой может быть создана народная дружина ^[25]; размещению общедоступной информации о лицах, пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, иной общедоступной информации, необходимой для эффективного поиска лиц, пропавших без вести; принятию и ведению учета уведомлений о создании общественных объединений правоохранительной направленности и народных дружин; согласованию планов работ народных дружин, народных дружин из числа членов казачьих обществ, места и времени проведения мероприятий по охране общественного порядка, количества привлекаемых к участию в охране общественного порядка народных дружинников ^[26]; содействию деятельности народных дружин, оказанию им методической помощи, в том числе подготовке методических рекомендаций по разработке типового устава народной дружины ^[27].

Законами субъектов Российской Федерации, нормативными актами органов местного самоуправления предусмотрено создание на соответствующих уровнях координирующих органов ^[28]. К примеру, законом Белгородской области в числе основных функций координирующих штабов отмечены обобщение и анализ информации о деятельности народных дружин по участию в охране общественного порядка; выработка решений и подготовка организационно-практических мер, направленных на повышение эффективности взаимодействия народных дружин с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти области, органами местного самоуправления по обеспечению общественного порядка; оказание организационно-методической помощи народным дружинам по охране общественного порядка ^[29]. Законом Архангельской области для координирующих штабов муниципального уровня предусмотрено планирование деятельности народных дружин ^[30]. При этом в большинстве случаев законодателем либо не закреплен перечень полномочий указанных органов ^[28], либо не проведена грань между ними в зависимости от выделенного статуса ^[31].

Рассматривая содержательную часть регионального законодательства по вопросу участия граждан в охране общественного порядка, в большинстве случаев, возможно отметить фактическое копирование Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» без учёта особенностей региона правоприменения.

В то же время имеются факты неоправданной законодательной инициативы. К примеру, в г. Москва в противовес установленным федеральным законодательством нормам предусмотрены такие формы участия граждан в охране общественного порядка как непосредственная реализация жителями города Москвы своих прав на защиту от противоправных посягательств; содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений; членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел; внештатное сотрудничество с органами внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации; работа в составе Московской городской народной дружины; участие в деятельности общественного пункта охраны порядка; оказание помощи самостоятельно или в составе Московской городской народной дружины либо при участии в деятельности общественного пункта охраны порядка органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в поиске лиц, пропавших без вести, жизни и здоровью которых может угрожать опасность или в отношении которых могут совершаться противоправные деяния; оказание иной помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в формах, не запрещенных федеральным законодательством ^[32].

Законодательством Карачаево-Черкесской республики в числе форм участия граждан в охране общественного порядка закреплено содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений ^[33].

Законодательством Ненецкого автономного округа в числе форм индивидуального участия граждан в охране общественного порядка предусмотрено содействие полиции в профилактической работе с лицами, состоящими на учетах в органах внутренних дел, а также с другими лицами, склонными к совершению правонарушений ^[34].

Несомненно, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, но при условии, что он издан вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации ^[35].

Однако, данные нормы противоречат не только Закону «Об участии граждан в охране общественного порядка», но и нормам, определяющим основы системы профилактики правонарушений в Российской Федерации, а именно – проведение профилактической работы по предупреждению правонарушений, ведению профилактического учета и надзора относится к исключительной компетенции государственных субъектов профилактики ^[18].

Таким образом, при внешней структурированности и иерархичности действующего законодательства отсутствует единый и систематизированный подход к вопросу участия граждан в охране общественного порядка.

Принятие Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» не реализовало тот потенциал, который теоретически был в него заложен. Идея всесторонней систематизации и активизации деятельности граждан в мероприятиях по охране общественного порядка на практике превратилась в переоцененную и обособленную от общей системы модель.

В рамках данной части исследования на наш взгляд имеются определенные пробелы правового регулирования института участия граждан в охране общественного порядка.

Прослеживается несогласованность положений Федерального закона от 02.04.2014 №44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» и норм Федерального закона от 23.06.2016 №182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» в части деятельности физических лиц по осуществлению профилактического воздействия. Законом «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» граждане, участвующие в профилактике правонарушений наделены возможностью профилактического воздействия в виде социальной адаптации; ресоциализации; социальной реабилитации, а также помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми. Однако в Законе «Об участии граждан в охране общественного порядка» об этом не упоминается. Функции граждан связанные с осуществлением профилактического воздействия не указаны.

В этой связи считаем необходимым внести изменения в содержание статей 10, 11, 12 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», закрепив за членами народных дружин, представителями общественных объединений правоохранительной направленности и внештатными сотрудниками полиции в числе основных направлений деятельности оказание профилактического воздействия в виде социальной адаптации; ресоциализации; социальной реабилитации, а также помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.

Комплекс полномочий граждан, участвующих в охране общественного порядка, препятствует осуществлению ими законных функций по пресечению правонарушений, охране места происшествия, обеспечения сохранности вещественных доказательств в случаях сопровождающихся активным неповиновением и противодействием со стороны правонарушителей.

На основе анализа приведенных положений считаем необходимым внести в содержание статьи 19 «Общие условия и пределы применения народными дружинниками физической силы» Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» изменений следующего характера:

пункт 1 после слов «в пределах, установленных законодательством Российской Федерации» дополнить словами «в том числе для задержания и доставления лиц, совершивших административные правонарушения и преступления, органам власти и пресечения возможности продолжения противоправного поведения, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер»;

в пункте 7 слова: «для пресечения правонарушений, за исключением случаев, указанных в части 1 настоящей статьи, а также» исключить.

внесения в содержание статьи 10 «Внештатное сотрудничество с полицией» Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» изменений следующего характера:

часть 5 дополнить пунктом 4.1 следующего содержания: «Внештатный сотрудник полиции при участии в охране общественного порядка может применять физическую силу для устранения опасности, непосредственно угрожающей ему или иным лицам, в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, в том числе для задержания и доставления лиц, совершивших административные правонарушения и преступления, органам власти и пресечения возможности продолжения противоправного поведения, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер»;

дополнить частью 7.2 следующего содержания: «Внештатному сотруднику полиции при участии в охране общественного порядка запрещается применять физическую силу в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за исключением случаев совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения».