Тенденции правового регулирования отзыва избирателями выборного представителя местного сообщества

Нудненко Лидия Алексеевна доктор юридических наук профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 115516, Россия, г. Москва, ул. Севанская, 52 корп. 2, кв. 241 Nudnenko Lidiya Alekseevna Doctor of Law professor of the Department of Legal Grounds of State and Municipal Service at Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 115516, Russia, g. Moscow, ul. Sevanskaya, 52 korp. 2, kv. 241 nudnenko@rambler.ru

Тенденции правового регулирования отзыва избирателями выборного представителя местного сообщества

Неотъемлемым институтом непосредственной демократии советского этапа истории России являлось право избирателей досрочно отозвать не оправдавшего их доверия депутата. Это право было закреплено статьей 103 Конституции РСФСР 1978 г. Конституция РФ 1993 г. не упоминает этот важнейший институт непосредственной демократии, являющийся гарантией контроля избирателей за деятельностью депутатов.^{[1, с.16]}.

Однако многие субъекты РФ пошли по пути закрепления права избирателей на отзыв не только депутатов, но и членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (далее — выборных представителей местного сообщества).

Правовой основой отзыва представителей являются общие положения, содержащиеся в статье 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131, который перевел институт отзыва выборных представителей местного сообщества из категории факультативного в категорию обязательного для каждого муниципального образования. Отзыв выборных представителей местного сообщества призван обеспечивать их ответственность перед населением муниципального образования.

Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. не закреплял никаких правил относительно порядка отзыва на местном уровне, то ныне действующий Федеральный закон 2003 г. установил, что порядок такого голосования аналогичен порядку проведения местного референдума с учетом особенностей этого института (ст.24).

Последнее предписание вызывает сомнение. Почему порядок голосования по отзыву выборных представителей местного сообщества должен регулироваться законом субъекта РФ о проведении местного референдума, если местный референдум и отзыв депутатов и должностных лиц местного самоуправления представляют два самостоятельных института непосредственной демократии? Если возможно, да и целесообразно принятие законов, непосредственно регулирующих отзыв выборных представителей местного сообщества? Практика правовой регламентации отзыва депутатов в РСФСР шла именно по такому пути, и вряд ли, на наш взгляд, стоило ее менять. Кроме того, по действующему законодательству местный референдум не может использоваться для решения кадровых вопросов, в том числе вопросов досрочного прекращения полномочий выборных лиц.

Следует согласиться с мнением, что в «ходе процедуры отзыва выборного лица будут складываться правоотношения, имеющие качественно иные по сравнению с процедурой референдума субъектный состав и правовое содержание. Это касается, в частности, агитации по вопросам отзыва, использования средств массовой информации, финансировании кампании по отзыву и т.д. Вопрос об отзыве выборного лица, в отличие от вопроса референдума, имеет персонально-субъектный характер, что требует особых гарантий прав инициаторов отзыва и отзываемого лица в ходе агитации. Такие гарантии не предусмотрены законодательством о местном референдуме, что сразу же выявит практика» ^{[2, с.414]}.

Отзыв выборного лица - способ прекращения его полномочий самими избирателями, которые дали ему полномочия на выборах. Прав Е.И. Колюшин, который пишет, что отзыв – своеобразные антивыборы. Поэтому логичнее было бы выстраивать этот институт как зеркальное отражение муниципальных выборов^{[3, с. 105]}. При этом в целях стабильности власти отзыв в отличие от выборов не может строиться на презумпции результативности. Выборные лица местного самоуправления должны иметь гарантии от негативного воздействия случайных факторов.

Согласно ст. 24 Федерального закона от 6.10. 2003 г. №131 порядок отзыва, и в частности, основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Кроме уставов муниципальных образований порядок проведения отзыва регулируется положениями о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления ^[4] , а также положениями об отзыве выборного представителя местного сообщества^{[5, 6]}.

Федеральный законодатель, хотя и сохранил за муниципалитетами право определять основания отзыва, но жестко ограничил круг этих оснований для отзыва выборного лица местного самоуправления и принципиально изменил процедуру. Основаниями отзыва могут быть только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), которые должны быть установлены судебным решением.

Так, положения муниципальных образований о порядке отзыва выборного представителя местного сообщества в качестве основания отзыва, как правило, закрепляют: нарушение Конституции РФ, законодательства РФ, Устава и законов субъекта РФ, Устава и иных нормативных актов органов местного самоуправления муниципального образования^[5].

Может возникнуть вопрос: сколько требуется нарушений перечисленных нормативных правовых актов, чтобы можно было возбудить вопрос об отзыве? Ответ на этот вопрос дает Воткинская городская Дума, которая уточняет эту общую для всех муниципальных образований формулу о том, что основаниями для отзыва депутата могут быть однократное грубое или систематическое нарушение нормативных правовых актов. Под грубым нарушением правовых актов понимается решение, действие (бездействие) депутата, повлекшие за собой нарушение прав и свобод значительного числа граждан. Под систематическим нарушением правовых актов понимается совершение в период текущего срока полномочий депутата двух и более нарушений, повлекших нарушения прав и свобод граждан ^[4].

Другими основаниями досрочного отзыва выборного представителя местного сообщества нормативные правовые акты муниципальных образований закрепляют:

- совершение депутатом районного Совета депутатов, главой муниципального образования противоправного действия (бездействия);

-принятие главой муниципального образования противоправного решения^[7].

По сути эти два основания предполагают наличие в решениях, действиях выборных представителей местного сообщества нарушений действующего федерального, регионального законодательства, нормативных правовых актов муниципальных образований, подтвержденных судебным решением и совпадают с вышеизложенным основанием досрочного отзыва.

Широко распространено закрепление в качестве основания отзыва выборного представителя местного сообщества «неисполнение полномочий по занимаемой должности, определенных Уставом и Положением о статусе депутата Воткинской городской Думы, в том числе отказ депутата от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и предложений, уклонение от участия в заседаниях Воткинской городской Думы, ее комиссий, иных рабочих органов Воткинской городской Думы»^[4]. Это основание досрочного отзыва также предполагает нарушение выборным представителем местного сообщества законодательства субъектов РФ, нормативных правовых актов о их статусе в системе местного самоуправления.

Некоторые нормативные правовые акты в качестве основания для отзыва выборного представителя местного сообщества закрепляют «правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в судебном порядке»^{[8, 5]}. Непонятно, какое правонарушение выборного представителя местного сообщества имеют ввиду авторы этих нормативных правовых актов: административное, гражданское?

Таким образом, можно констатировать, что несмотря на многообразие формулировок муниципальных нормативных правовых актов об основаниях отзыва выборных представителей местного сообщества, в основе их всех находятся конкретные противоправные решения или действия (бездействие). При этом обязательным условием процедуры отзыва выборных лиц является подтверждение в судебном порядке противоправного характера конкретных действий (бездействия), решений выборных лиц, которые послужили основанием для инициирования вопроса об отзыве.

В юридической литературе высказано нуждающееся в обсуждении мнение, что на судебное разбирательство по поводу подтверждения противоправности того или иного деяния уходит достаточно длительное время. При этом остается не ясным вопрос о том, кто конкретно должен обращаться в суд в этом случае. Если в судебном порядке удалось доказать вину выборного лица, разумнее будет прекратить его полномочия в менее дорогостоящем порядке, чем проводить процедуру отзыва^[9].

Полагаем, что в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного представителя местного сообщества, его полномочия могут быть прекращены досрочно по решению представительного органа местного самоуправления. Голосование по отзыву при наличии обвинительного приговора суда проводить не имеет смысла.

Анализ муниципальных нормативных правовых актов показывает стремление представительных органов местного самоуправления сохранить те основания отзыва, которые были характерны для советского этапа развития России ^[10]. Они были сформулированы в общем виде, без указания конкретных действий, бездействия, решений^[11]. В их числе: утрата доверия со стороны избирателей соответствующего округа ^[5], а также «совершение противоправных поступков, порочащих звание Депутата»^[12].

Под утратой доверия со стороны избирателей округа понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как: невыполнение депутатом предвыборной программы; невыполнение наказов, официально внесенных в реестр наказов представительным органом местного самоуправления; официально объявленное депутатом изменение своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании; отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений^[12].

Включение в состав оснований для досрочного отзыва избирателями официально объявленное депутатом изменение своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, представляется сомнительным, противоречащим статье 13 Конституции РФ, закрепляющей идеалогическое и политическое многообразие^[13]. В условиях наличия пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах, присутствия в составе представительного органа местного самоуправления партийных фракций представляется обязательным наличие в положениях о досрочном отзыве выборных представителей местного сообщества указания на то, что не может быть основанием для отзыва политическая деятельность депутата, позиция, высказанная при голосовании на заседании представительного органа местного самоуправления.

Под совершением действий, порочащих звание депутата, как основанием отзыва, понимается совершение депутатом проступков, нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики. Факт (факты) нарушения депутатом общепринятых норм морали и (или) депутатской этики подтверждается решением соответствующей комиссии Думы или самой Думы^[12].

Правомерен вопрос, а что считать общепринятыми нормами морали? У людей разных национальностей, разного вероисповедания могут быть разные представления о морали. Что касается депутатской этики, то все были свидетелями грубого нарушения депутатской этики со стороны некоторых депутатов Государственной Думы, которые не понесли никаких мер даже общественного воздействия за такие действия, продолжают быть «звездами» на телеэкранах. Поэтому закрепление в качестве основания совершение депутатом проступков, нарушающих общепринятые нормы морали и (или) депутатской этики представляется не целесообразным.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. не указал, что основанием отзыва может быть только правонарушение, факт совершения которого подтвержден в суде^[14]. В юридической литературе было высказано мнение, согласно которому отзыв «сохранит свое самостоятельное значение только тогда, когда в основе процедуры будет лежать волеизъявление граждан, не связанное с реализацией дополнительной судебной процедуры»^[15].

Следует согласиться с мнением А.А. Сергеева, что юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных представителей местного сообщества, должна наступать только за правонарушение^{[2, с. 411]}. А факт признания того или иного действия, бездействия, решения правонарушением должен быть подтвержден только в судебном порядке.

Процедура реализации досрочного отзыва избирателями выборного представителя местного сообщества проводится на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в голосовании по отзыву депутата является свободным и добровольным.

В отдельных положениях о досрочном отзыве выборных представителей местного сообщества в качестве принципа проведения голосования по отзыву закреплена открытость и гласность в деятельности комиссии по проведению голосования по отзыву депутата при подготовке и проведении голосования, подсчете голосов и установлении итогов голосования^[5]. Представляется, что действие принципа открытости и гласности должно распространяться не только на деятельность комиссий по отзыву выборного представителя местного сообщества, но и на деятельность всех участников этого процесса.

Многие нормативные правовые акты муниципальных образований о порядке отзыва избирателями выборного представителя местного сообщества устанавливают правило, согласно которому право отзыва не может быть использовано в течение первого года со дня избрания соответствующего депутата и в течение одного года перед истечением срока, на который он избран. Первая часть этой нормы вполне оправдана и целесообразна, поскольку должен пройти определенный срок, который позволит выборному представителю местного сообщества проявить себя в реализации возложенных на него полномочий.

Что касается правила о запрете отзыва в течение последнего года срока полномочий выборного представителя местного сообщества, то оно, на наш взгляд, и не оправдано, и не целесообразно. Получается, что выборный представитель местного сообщества, нарушив нормы федерального, регионального законодательства или предписания муниципальных нормативных правовых актов, не выполняющий возложенные на него полномочия, может продолжать оставаться на своем посту? Фактически это означает неприкосновенность выборного представителя местного сообщества, отсутствие ответственности за правонарушения. Данное предписание не отвечает принципу законности, предполагающему неотвратимость наказания, в том числе конституционно-правового характера, за правонарушения.

Каков круг субъектов возбуждения вопроса о досрочном отзыве выборного представителя местного сообщества?

Как правило, такое право закреплено, прежде всего, только за гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории соответствующего избирательного округа и обладающими избирательным правом. При этом в отдельных муниципальных образованиях такое право принадлежит только гражданам^[6].

В некоторых муниципальных образованиях право возбуждения вопроса об отзыве выборного представителя местного сообщества политические общественные объединения не имеют, а право отзыва могут осуществлять только через избирателей^[12]. В других муниципальных образованиях право возбуждать вопрос об отзыве выборного представителя местного сообщества принадлежит политическим общественным объединениям, которые были зарегистрированы в период проведения выборов в представительный орган местного самоуправления как избирательные объединения и не утратили этого статуса на момент возбуждения процедуры отзыва^[8].

В советский период истории России обязательным условием инициирования процедуры отзыва было проведение собрания избирателей, на котором: рассматривались основания отзыва; заслушивалось объяснение отзываемого депутата по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки этого вопроса; принималось решение о формировании инициативной группы избирателей, которая подлежала регистрации в избирательной комиссии. В настоящее время такая норма сохранилась в Законе Волгоградской области «Об отзыве депутата Волгоградской областной Думы». Согласно статье 6 данного Закона «реализация инициативы граждан, избирательных объединений по отзыву депутата начинается с письменного извещения областной избирательной комиссии о проведении инициативного организационного собрания для группы граждан или заседания руководящего органа избирательного объединения по вопросу инициирования отзыва депутата»^[16].

Положения о порядке отзыва выборных представителей местного сообщества муниципальных образований на современном этапе развития непосредственной демократии в России не содержат требования обязательного проведения такого собрания, также как и гарантию для выборного представителя местного сообщества выступить на собрании избирателей с объяснениями по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве.

В настоящее время, как правило, для нормативных правовых актов о порядке отзыва выборного представителя местного сообщества характерно наличие нормы, согласно которой граждане - инициаторы отзыва подают коллективное заявление о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву в избирательную комиссию муниципального образования. Заявление инициативной группы граждан о возбуждении вопроса об отзыве должно быть рассмотрено избирательной комиссией муниципального образования в течении установленного Положением о порядке отзыва срока (14 дней). И уже по получении заявления инициативной группы граждан избирательная комиссия муниципального образования незамедлительно информирует о ней выборного представителя местного сообщества и по его требованию представляет ему копию заявления и приложенных к нему документов. Ознакомившись с ними, выборный представитель местного сообщества вправе представить в избирательную комиссию округа в письменном виде аргументы в свою защиту. Таким образом, тенденцией развития нормативной основы порядка отзыва выборных представителей местного сообщества является исключение из процедуры отзыва обязательное проведение собраний избирателей для формирования инициативной группы.

Процедура отзыва выборного представителя местного сообщества предполагает сбор подписей избирателей в поддержку такой инициативы. Самовольный сбор подписей запрещается. Инициативная группа избирателей, политическое общественное объединение самостоятельно назначают лиц, собирающих подписи под требованием о проведении голосования по отзыву депутата.

Количество подписей избирателей, необходимых для назначения голосования по отзыву выборного представителя местного сообщества регулируется нормативными правовыми актами по разному. Их число должно быть:

- не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления^[5];

- не менее 15 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа на день проведения выборов данного депутата^[6];

- при инициативе отзыва депутата –пять процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа; при инициативе отзыва главы муниципального образования «Черняховский муниципальный район»- пять процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования «Черняховский муниципальный район»^[7].

Важнейшим принципом кампании по досрочному отзыву выборных представителей местного сообщества является равенство участников кампании по отзыву депутата, которое проявляется в гарантиях их деятельности. Однако, к сожалению, не все муниципальные нормативные акты о порядке отзыва закрепляют такие гарантии^[7].

Для положений о порядке отзыва выборного представителя местного сообщества характерен стандартный набор таких гарантий. Так, выборный представитель местного сообщества вправе:

- давать разъяснения избирателям непосредственно или через средства массовой информации по поводу тех обстоятельств, которые стали основанием для возбуждения процедуры отзыва. Это право наступает со дня, следующего за днем принятия избирательной комиссией муниципального образования решения о разрешении сбора подписей в поддержку назначения голосования по отзыву;

- получить неоплачиваемый отпуск со дня, следующего за днем принятия решения избирательной комиссией муниципального образования о назначении дня голосования по отзыву, и до дня официального опубликования общих итогов голосования в любой день и на любое время в течение этого срока;

- назначить до пяти доверенных лиц, регистрация которых осуществляется избирательной комиссией незамедлительно на основании письменного заявления выборного представителя местного сообщества и заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом;

- доверенные лица получают от избирательной комиссии муниципального образования удостоверения и вправе осуществлять агитационную и иную законную деятельность, представлять интересы выборного представителя местного сообщества в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, политическими общественными объединениями, избирательными комиссиями, их должностными лицами, а также с гражданами.

- выборный представитель местного сообщества вправе в любое время отозвать доверенных лиц, уведомив об этом избирательную комиссию муниципального образования, которая аннулирует выданные данным доверенным лицам удостоверения.

В качестве гарантий инициативной группы, политического общественного объединения положения о процедуре отзыва закрепляют:

- право на получение от избирательной комиссии муниципального образования, которая их зарегистрировала, удостоверений членов инициативной группы. С этого момента они вправе осуществлять разъяснительную и иную законную деятельность, связанную со сбором подписей в поддержку назначения голосования по отзыву, а также с агитацией за отзыв выборного представителя местного сообщества в случае назначения голосования про отзыву;

- право политического общественного объединения определить круг лиц, которым поручается от имени политического общественного объединения разъяснительная и иная законная деятельность, связанная со сбором подписей в поддержку назначения голосования по отзыву, а также с агитацией за отзыв выборного представителя местного сообщества в случае назначения голосования по отзыву.

К сожалению, отнюдь не все, а только отдельные положения о процедуре отзыва муниципальных образований закрепляют обязанность администрации (работодателя) предоставлять членам инициативной группы по их просьбе, подтвержденной письменным обращением уполномоченного представителя инициативной группы, неоплачиваемый отпуск на любой срок в период со дня, следующего за днем принятия представительного органа местного самоуправления решения о назначении голосования по отзыву выборного представителя местного сообщества, и до дня официального опубликования общих итогов голосования^[6]. Полагаем необходимым исправить данный пробел в правовой регламентации гарантий инициативной группы избирателей, поскольку это нарушает принцип равенства участников процедуры по отзыву выборных представителей местного сообщества, а также затрудняет проведение агитационной кампании по отзыву.

В отличии от правовой регламентации проведения референдума и выборов, правовая регламентация финансирования кампании по отзыву выборного представителя местного сообщества, имеет специфику. Суть ее в том, что финансирование мероприятий, проводимых в агитационных целях инициативной группой, выборным представителем местного сообщества, не может осуществляться за счет средств местного бюджета. Инициативная группа, возбудившая вопрос об отзыве, обязана создать собственный фонд для финансирования кампании по отзыву после регистрации избирательной комиссией муниципального образования, выборный представитель местного сообщества - после назначения даты голосования по отзыву.

Финансирование деятельности избирательной комиссии муниципального образования, связанной с возбуждением вопроса об отзыве и проведением голосования по отзыву депутата, осуществляется за счет средств местного бюджета.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил правило, согласно которому депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) (п.2 ст.24).

Нормативные правовые акты муниципальных образований по сравнению с Федеральным законом повышают количество голосов, требуемых для отзыва. Депутат считается отозванным, если за его отзыв проголосовало большинство от числа зарегистрированных в соответствующем избирательном округе избирателей^[5].

Имеются предписания, согласно которым выборный представитель местного сообщества считается отозванным, если за отзыв подано более половины голосов участников голосования и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание^[6].

Нормативное правовое предписание о необходимости подачи за отзыв большинства голосов от числа зарегистрированных в избирательном округе избирателей сделало отзыв депутатов и должностных лиц местного самоуправления на практике нереализуемым, а сам институт досрочного отзыва декларативным. Поэтому целесообразно снизить требования к числу избирателей, принявших участие в голосовании по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления для признания их состоявшимися. При таком условии можно предположить, что отзыв избирателями выборных представителей местного сообщества приобретет реальный характер.