Об обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов локальных нормативных правовых актов организации

Толстикова Ирина Николаевна кандидат юридических наук доцент кафедры деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, Россия, ул. Маерчака, 6, оф. 1-22 Tolstikova Irina Nikolaevna PhD in Law associate professor of the Department of Delict Behavior and Criminal Science at Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, Rossiya, ul. Maerchaka, 6, of. 1-22 intols@mail.ru

Эффективное предупреждение коррупции складывается из многочисленных и разнообразных действий соответствующих заинтересованных субъектов. Одним из таких действий можно рассматривать проведение антикоррупционной экспертизы. Пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^[1] осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов рассматривается в качестве меры по профилактике коррупции. Еще до принятия указанного Федерального закона ученые акцентировали внимание, что под антикоррупционной экспертизой понимается выявление (предотвращение появления) в нормативных правовых актах и их проектах предпосылок коррупции, то есть положений (норм, дефектов, правовых формул), которые могут способствовать проявлению коррупции при применении указанных нормативных актов, а ее целью является устранение правовых предпосылок коррупции ^{[2, с. 20-21]}.

Вопросы проведения антикоррупционной экспертизы не остаются без внимания ученых и практиков и в настоящее время. За последние годы опубликованы научные исследования В. В. Астанина ^{[3; 4; 15]}, А. Н. Коробкина ^[5], А. В. Кудашкина ^[6], В. Н. Южакова и А. А. Ефремова ^[7], изданы научно-практические пособия ^[8] и учебные пособия ^[9], защищены диссертации А. К. Балдиным ^[10], Ю. И. Ворониной ^[11], А. О. Мелешко ^[12], О. Л. Чечко ^[13], Е. И. Юлегиной ^[14] и другими.

Однако следует отметить, что несмотря на имеющиеся публикации, вопрос осуществления антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов остается в стороне от проводимых исследований. Большая часть работ посвящена антикоррупционной экспертизе, проводимой органами прокуратуры, Минюста, другими государственными органами и органами местного самоуправления. В этой связи следует отметить публикацию В. В. Астанина, в которой рассматриваются вопросы проведения антикоррупционной экспертизы в коммерческих организациях ^[15].

Однако, если обратиться к пункту 3 части 1 и части 4 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[16], то из их содержания можно заключить, что антикоррупционная экспертиза проводится органами, организациями, их должностными лицами. В указанных нормах отсутствуют какие-либо исключения или оговорки, что экспертиза проводится не во всех случаях или не всеми организациями.

При этом то, что любые органы обязаны проводить антикоррупционную экспертизу, ни у кого сомнения не вызывает. Более того, имеется масса судебных решений, когда прокуроры обращаются в суд за признанием незаконным бездействий органов местного самоуправления, а также с просьбой обязать данные органы проводить антикоррупционную экспертизу ^{[17; 18]}. Что же касается организаций, то таких решений найти не удалось, нет и достаточной информации, чтобы говорить о том, что во всех организациях проводится антикоррупционная экспертиза. Фактически требование о проведении антикоррупционной экспертизы принимаемых нормативных правовых актов организациями в настоящее время остается без должного внимания, хотя принцип обязательности проведения антикоррупционной экспертизы, установленный пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[16], никто не отменял.

Как видится, причин этому несколько. Это и не четкое нормативное правовое регулирование с неоднородностью используемых в нем понятий, отсутствие методических рекомендаций и разъяснений, отсутствие контроля за реализацией рассматриваемого Федерального закона.

Для начала обратимся к понятию «организация». В Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[16] данное понятие не раскрывается, однако исходя из части 4 статьи 3 указанного Федерального закона речь идет об организациях, принимающих нормативные правовые акты.

Такое же понятие встречается и в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Статья 13.3 указанного Федерального закона ^[1] предусматривает обязанность организации разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. Практика показывает, что требования о реализации статьи 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции» ^[1] предъявляются к различным организациям независимо от организационно-правовой формы. Так, на сайте Минтруда размещены Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции от 8 ноября 2013 года ^[19], где под организацией понимается любое юридическое лицо независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и отраслевой принадлежности. В указанных рекомендациях перечислены все возможные меры противодействия коррупции, однако, несмотря на то что, как нами уже отмечалось, пунктом 2 статьи 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» ^[1] осуществление антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов рассматривается в качестве меры по профилактике коррупции, рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы организациям не дано. В результате имеются случаи, когда органы прокуратуры вносят представления, в том числе обращаются в суд, в целях обязать организации принять меры по противодействию коррупции, но вопроса о проведении антикоррупционной экспертизы не ставят. Нам не удалось встретить какие-либо документы, где бы контролирующие органы указали на необходимость обеспечения проведения антикоррупционной экспертизы какой-либо организацией, хотя решения судов по заявлениям органов прокуратуры с требованиями о необходимости проведения работы по предупреждению коррупции к различным организациям имеются. В частности, к образовательным организациям: муниципальному казенному образовательному учреждению «Долматовская средняя общеобразовательная школа», муниципальному казенному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад «Сказка» ^{[20; 21]}, имеются и другие примеры.

В пункте 3 части 3 статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[16], где речь идет об обязанности Минюста России проводить антикоррупционную экспертизу при государственной регистрации нормативных правовых актов, сказано также об организациях, но только тех, чьи нормативные правовые акты подлежат регистрации, а это ограниченный перечень (Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации) ^[22]. Между тем в последнее время в законодательстве под организациями понимаются любые юридические лица и не только. К примеру, статья 2 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 176-ФЗ «О почтовой связи» ^[23] под организациями почтовой связи понимает юридических лиц любых организационно-правовых форм, оказывающих услуги почтовой связи в качестве основного вида деятельности. В части 2 статьи 11 Налогового кодекса РФ (часть первая) ^[24] организации рассматриваются как юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, филиалы и представительства указанных иностранных лиц и международных организаций, созданные на территории Российской Федерации. В пункте 6 статьи 2 проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» ^[25] под организациями понимаются юридические лица и их подразделения, а также иные организации, в том числе иностранные, объединения и их подразделения, не являющиеся юридическими лицами. Понятие «организация» в той или иной сфере определено в различных федеральных законах и постановлениях Правительства РФ ^{[26; 27; 28; 29]}. Очевидно, что такое понятие следовало бы и дать в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[16] в целях его более четкого понимания и, самое главное, в целях эффективной реализации рассматриваемых правовых норм.

Следующее понятие, которое требует однозначного понимания и употребления в законодательстве, - это нормативный правовой акт, в отношении которого проводится антикоррупционная экспертиза. Например, в статье 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» ^[26], предусматривающей компетенцию, права, обязанности и ответственность образовательной организации, речь идет о принятии локальныхнормативных актов, в статье 31.3 и 34.3 Федерального закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» ^[30] также говорится о принятии локальных нормативных актов, можно привести и другие примеры. Все это вводит правоприменителя в рассуждения о том, являются ли локальные нормативные акты нормативными с точки зрения понимания Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[16].

В теории права локальный нормативный акт рассматривается как один из видов нормативных правовых актов, относящихся к подзаконным актам. Такой же позиции придерживается и законодатель, к примеру, в статье 5 Трудового кодекса РФ ^[31] идет речь о локальных нормативных актах, содержащих нормы трудового права. Следует отметить, что термин «локальные акты» иногда употребляется вместе или заменяется термином «корпоративные акты» ^{[8, с. 34]}. К таким актам относят нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации, и регулирующие их внутреннюю жизнь ^[32]. Причем такое смешение понятий происходит не только в правовой науке, но и в отдельных нормативных правовых актах. К примеру, в разделе 4 ГОСТ 12.0.230.1-2015 «Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда. Руководство по применению ГОСТ 12.0.230-2017» говорится, что ГОСТ предусматривает создание межгосударственных, национальных, отраслевых и даже корпоративных документов (локальных актов работодателя) по системам управления охраной труда ^[33].

Правовой, нормативный характер локальных актов очевиден. Рассматривая корпоративные нормы Т. В. Кашанина выделяет их следующие признаки:

- регулируют не отдельные случаи, а типичные ситуации;

- рассчитаны на многократное повторение;

- имеют общий характер, рассчитаны на многих лиц.

Кроме того, корпоративные нормы тесным образом связаны с общегосударственными. Государство устанавливает возможность, направление и пределы корпоративного регулирования, определяет процедуру принятия таких норм, обеспечивает государственное принуждение ^{[34, с. 483, 488]}.

Таким образом, несмотря на указание на локальность, нормативность таких правовых актов не теряется и они обладают всеми существенными признаками нормативного правового акта, выделяемыми в теории права. Более того, можно привести примеры утверждения порядка проведения антикоррупционной экспертизы именно локальных нормативных правовых актов. Так, приказом Суда по интеллектуальным правам от 01.04.2013 № СП-21/14 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов и проектов локальных нормативных правовых актов Суда по интеллектуальным правам ^[35]. Или, например, из текста решения суда следует, что в должностные обязанности юрисконсульта организации здравоохранения КГБУЗ «Красноярская городская поликлиника № 6» были включены обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы, и за ее осуществление согласно Положению об оплате труда начисляются дополнительные 50 баллов ^[36]. В другом решении суда Далматовского района Курганской области указано, что прокурор района обратился в районный суд с иском в интересах Российской Федерации к муниципальному казенному образовательному учреждению «Уральцевская средняя общеобразовательная школа» о признании незаконным бездействия, выражающегося в непринятии мер, необходимых для предупреждения коррупции, обязании принять меры, направленные на предупреждение коррупции, и размещении на официальном сайте принятых локальных правовых актов, направленных на противодействие коррупции ^[37]. В то же время вопрос о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов не обозначался.

Однако полагаем, что если организация принимает нормативные правовые акты, несмотря на то, что они рассматриваются как локальные, такие акты должны оцениваться с точки зрения отсутствия коррупциогенных факторов. Ведь зачастую такие акты затрагивают не только права и обязанности работников организаций, но и сторонних граждан, вступающих в правовые отношения с этой организацией. Например, в соответствии с частью 3 статьи 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» ^[26] образовательная организация принимает локальные нормативные акты, регламентирующие правила приема обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся и т.п. Таким образом, осуществление антикоррупционной экспертизы в организациях обеспечит более полное соблюдение прав как работников этих организаций, так и лиц, взаимодействующих с ними.

Следует отметить, что несмотря на то, что на обязанность проводить антикоррупционную экспертизу локальных нормативных актов нигде не акцентируется, оспаривание коррупциогенных норм в локальных нормативных актах встречается. Так, прокурор города Златоуста обращался с целью защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц в суд с исковым заявлением к муниципальному автономному учреждению «Спортивная школа олимпийского резерва № 8 «Уралочка», в котором ставил вопрос о признании незаконным бездействия указанного учреждения, выразившегося в непринятии мер по приведению локального правового акта - Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд учреждения - в соответствие с требованиями законодательства и по устранению коррупциогенного фактора ^[38].

Таким образом, практика идет по пути признания локальных нормативных актов объектами антикоррупционной экспертизы и, при наличии в них коррупциогенных факторов, требует их устранения. Другой вопрос, какой порядок проведения антикоррупционной экспертизы будет предусмотрен в каждой конкретной организации, так как согласно пункту 3 части 1 статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ^[16] порядок проведения устанавливается организациями самостоятельно. В то же время указанная норма предусматривает, что антикоррупционная экспертиза всеми, в том числе и организациями, проводится согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации ^[39]. В этой связи следует поддержать позицию В. В. Астанина, указывающего, что методические приемы установления коррупциогенных факторов в нормативных положениях публичного законодательства не могут быть применены в полном объеме по отношении к корпоративному нормотворчеству и объектам его правого регулирования ^{[15, с. 6]}. Что, безусловно, еще раз подчеркивает необходимость уточнения действующих правовых норм, в том числе и установления различного правового регулирования для различных организаций, например, выделяя коммерческие организации и некоммерческие организации.

Итак, в результате исследовании можно сделать следующие выводы.

Проведение антикоррупционной экспертизы, с точки зрения, формулировок действующего законодательства обязательно для всех организаций, принимающих локальные нормативные правовые акты.

Выявление коррупциогенных факторов позволит организациям уменьшить коррупционные риски в их деятельности и улучшить качество правового регулирования своей деятельности.

В целях активизации работы по осуществлению антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов организаций следует дополнить Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции Минтруда России положением о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы как меры профилактики коррупции.

Также необходимо проводить широкую разъяснительную работу, в том числе с руководителями организаций, которые зачастую и не подозревают, что не исполняют требования Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Кроме того, для единообразного понимания и применения норм Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предлагается уточнить в нем понятие или перечень организаций, на которые распространяется действие указанного Закона.