Особенности организации экспертной работы в целях повышения объективности оценки исполнения обязательств по государственным контрактам, заключенным в рамках реализации мероприятий Государственной программы Российской Федерации «Внешнеполитическая деятельность»

Рубан Иван Анатольевич генеральный директор, ООО «Верконт Сервис» 115280, Россия, г. Москва, ул. Автозаводская, д. 17, корп. 3, оф. 11 Ruban Ivan Anatolevich General Director at Verkont Service 115280, Russia, g. Moscow, ul. Avtozavodskaya, d. 17, korp. 3, of. 11 info@vercont.ru

Ганеев Алексей Рафисович кандидат технических наук ведущий эксперт, ООО «Академия СЭТ» 123104, Россия, г. Москва, ул. Большая Бронная, д. 23, cтр. 1, оф. 511-В Ganeev Aleksei Rafisovich PhD in Technical Science leading expert at Academy SAT 123104, Russia, g. Moscow, ul. Bol'shaya Bronnaya, d. 23, ctr. 1, of. 511-V argan74@mail.ru

Постановка проблемы. Система государственного заказа в Российской Федерации начала складываться в начале 90-х годов двадцатого столетия. Деятельность государства по закупке товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, является инструментом государственного регулирования экономики, призванным обеспечить выполнение государством своих функций, которые направлены на ликвидацию провалов рынка посредством перераспределения финансовых потоков в различные сектора экономики, стимулирования экономической активности и создания конкурентной среды. С другой стороны, посредством государственных и муниципальных закупок государство выступает экономическим субъектом, в свою очередь оказывающим влияние на конъюнктуру рынка. Поэтому от эффективности функционирования системы государственного и муниципального заказа зависит направление и уровень развития страны в целом.

Государственные (муниципальные) заказчики, согласно ст. 96 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон № 44-ФЗ) обязаны устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке, проекте контракта закрытым способом, за исключением некоторых случаев ^[3]. Принятие данных мер объясняется тем, что государство стремится снизить потери в случае невыполнения исполнителем (поставщиком, подрядчиком) условий контракта, а также защитить заказчиков от действий недобросовестных исполнителей. Размер обеспечения обязательств исполнения контракта регламентирован ч. 6 Федерального закона № 44-ФЗ и варьирует в диапазоне от пяти до тридцати процентов начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки за исключением ряда случаев, предусмотренных законом ^{[3, 4]}.

Действующий Федеральный закон № 44-ФЗ содержит в себе правовые нормы, позволяющие привлечь в равной степени, как исполнителя (поставщика, подрядчика), так и заказчика к гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных или муниципальных контрактов. Речь идет, в первую очередь, о пункте п. 4 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которому, в государственный или муниципальный контракт включается обязательное условие об ответственности заказчика и исполнителя (поставщика, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом ^[3]. В связи с этим, одним из основных принципов для контрактной системы в сфере государственных закупок является принцип эффективности исполнения контрактов. В ранее действовавшем Федеральном Законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» такой принцип не был закреплен ^[4].

Федеральный Закон № 44-ФЗ охватывает всех участников и всю совокупность действий, направленных на обеспечение исполнения обязательств по государственным контрактам, образуя тем самым контрактную систему Российской Федерации, и как следствие, определяет необходимость оценки исполнения обязательств по государственным контрактам.

Поэтому, оценка исполнения обязательств по государственным контрактам становится все более необходимой и актуальной задачей, решение которой способствует минимизации применения норм об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных и муниципальных контрактов.

Цель статьи. В соответствии с вышеизложенным, целью статьи является описание особенностей организации экспертной работы, которые позволили в короткие сроки и с высокой эффективностью обеспечить проведение экспертизы отчетной документации и оценку исполнения обязательств по государственным контрактам, заключенным Россотрудничеством в рамках подпрограммы 3 Государственной программы Российской Федерации «Внешнеполитическая деятельность».

Изложение основного материала. Роль исполнения обязательств по государственным контрактам чрезмерно высока, так как они выступают фундаментом устойчивого развития и обеспечения благосостояния в системе договорных отношений. Механизмом исполнения обязательств является взаимная заинтересованность сторон ^[1].

На сегодняшний день в связи с перманентно изменяющимися условиями рыночной среды интерес к оценке исполнения обязательств по государственным контрактам растет в геометрической прогрессии. Проблема изучения оценки исполнения обязательств по государственным контрактам нашла свое отражение в работах: Евсташенков А. Н., Новикова К. А., Синцова Г. В, Удалова Н. М., Чваненко Д. А. и других [5–9].

Особенностью реализации подпрограммы 3 Государственной программы Российской Федерации «Внешнеполитическая деятельность» является то, что в рамках мероприятий данной подпрограммы предусмотрена реализация как государственных контрактов, предметом которых является обеспечение деятельности Россотрудничества (например, сопровождение информационных систем и иная деятельность в сфере информационно-коммуникационных технологий, хозяйственная деятельность, автотранспортное обслуживание, обеспечение билетами, закупка сувенирной продукции и пр.), так и государственных контрактов, предметом которых является обеспечение деятельности в сферах международного гуманитарного сотрудничества и содействия международному развитию.

Для проведения экспертизы соответствующих государственных контрактов необходимо было обеспечить привлечение квалифицированных экспертов. В целях оптимизации расходов на обеспечение работы экспертов было сформировано 2 экспертные группы:

первая группа была предназначена для экспертизы государственных контрактов, предметом которых являлось обеспечение деятельности Россотрудничества (например, сопровождение информационных систем и иная деятельность в сфере информационно-коммуникационных технологий, хозяйственная деятельность, автотранспортное обслуживание, обеспечение билетами, закупка сувенирной продукции и пр.);

вторая группа — для экспертизы государственных контрактов, предметом которых являлось обеспечение деятельности в сферах международного гуманитарного сотрудничества и содействия международному развитию.

Основными критериями отбора экспертов как в первую, так и во вторую группы являлось наличие профильного образования или прохождения повышения квалификации в сфере закупок (по Федеральному Закону № 44-ФЗ) за последние 2 года и наличие соответствующего опыта работы в сфере закупок. Для экспертов второй группы предъявлялись дополнительные требования по наличию опыта проведения экспертиз и публикаций по тематикам международного гуманитарного сотрудничества и содействия международному развитию, а также учитывался опыт предыдущей работы.

К проведению экспертизы не допускались эксперты ^[3]:

являющиеся либо в течение менее чем двух лет, предшествующих дате проведения экспертизы, являвшиеся должностными лицами или работниками Государственного заказчика, осуществляющего проведение экспертизы, либо исполнителя (подрядчика, поставщика) по государственному контракту;

имеющие имущественные интересы в заключении государственного контракта, в отношении которого проводится экспертиза;

являющиеся близкими родственниками (родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными (имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами), усыновителями или усыновленными с руководителем Государственного заказчика, членами комиссии по осуществлению закупок, руководителем контрактной службы, контрактным управляющим, должностными лицами или работниками исполнителя (подрядчика, поставщика) по государственному контракту либо состоящие с ними в браке;

являющими лицами, в отношении которых Государственный заказчик или исполнитель (подрядчик, поставщик) по государственному контракту прямо и (или) косвенно (через третье лицо) может оказывать влияние на результат проводимой такими лицом или лицами экспертизы.

В случае выявления в составе экспертных групп лиц, указанных в ч. 2 ст. 41 Федерального Закона № ФЗ-44, ООО «Верконт Сервис» принимала незамедлительные меры, направленные на привлечение для проведения экспертизы иного специалиста.

Ключевым элементом экспертизы исполнения обязательств и отчетной документации по государственным контрактам, заключенным Россотрудничеством в рамках подпрограммы 3 Государственной программы Российской Федерации «Внешнеполитическая деятельность», являлась процедура организации работы привлекаемых экспертов.

Принципы, которые легли в основу проведения экспертизы исполнения обязательств по государственным контрактам, обеспечивающие достоверность результатов, представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 — Принципы проведения экспертизы исполнения обязательств по государственным контрактам, заключенным Россотрудничеством в 2017 году

Полученная ООО «Верконт Сервис» от Россотрудничества отчетная документация по государственным контрактам сначала распределялась оператором — специалистом, не входящим в состав экспертных групп, и обеспечивающим централизованное взаимодействие с Государственным заказчиком, руководителям экспертных групп, которые, в свою очередь, исследовали ее на предмет соответствия специалистов экспертной группы условиям привлечения экспертов, экспертных организаций, их допуска к проведению экспертизы, предусмотренным ст. 41 Федерального Закона № ФЗ-44. Руководители экспертных групп проводили отбор экспертов для выполнения работ по экспертизе представленной отчетной документации: эксперты выбирались в зависимости от тематики работ и специфики государственных контрактов и степени загрузки, не менее чем 50 % членов соответствующей экспертной группы.

Для обеспечения доступа отобранных экспертов к поступившей отчетной документации использовалась система электронного документооборота ООО «Верконт Сервис», которая позволяла обеспечить одновременную и безопасную работу допущенных экспертов.

Для первой экспертной группы экспертиза проводилась одним из отобранных экспертов. Для отдельных государственных контрактов (большой объем отчетной документации, много видов работ (услуг), короткие сроки проведения экспертизы) проведение экспертизы могло было быть поручено более чем одному эксперту, в этом случае между ними проводилось распределение обязательств для решения отдельных частных задач экспертизы. Для второй экспертной группы экспертиза проводилась не менее чем 2 из отобранных экспертов.

Экспертиза проводилась в строгом соответствии с методикой проведения экспертизы исполнения обязательств и отчетной документации по государственным контрактам, заключенным Россотрудничеством в 2017 году, которая была разработана (доработана) ООО «Верконт Сервис» и являлась базовым элементом организационно-технического и методического обеспечения, и была предназначена для непосредственного использования экспертами при подготовке экспертных заключений.

По результатам проведенной экспертизы осуществлялся доклад специалистов экспертной группы, проводивших экспертизу, и коллегиальное обсуждение всеми членами экспертной группы, сформированной для экспертизы представленной отчетной документации (не менее чем 50 % членов соответствующей экспертной группы), таких результатов. Решение в отношении общего вывода о соответствии исполнения обязательств и отчетной документации требованиям государственного контракта принималось на основании большинства мнений экспертов, назначенных на проведение экспертизы.

Экспертное заключение подписывалось всеми членами экспертной группы, сформированной для экспертизы представленной отчетной документации, и заверялось руководителем ООО «Верконт Сервис». В отдельном приложении к экспертному заключению отражалось особое мнение каждого эксперта, не согласного полностью или частично с решением, принятым большинством членов экспертной группы.

При необходимости была предусмотрена процедура проведения дополнительной экспертизы по требованию Государственного заказчика, которая проводилась членами экспертной группы, не принимавшими участие в проведении первоначальной экспертизы. Предметом дополнительной экспертизы являются вопросы, поставленные Государственным заказчиком относительно объекта экспертизы, в том числе по конкретным критериям оценки, позволяющие получить экспертные оценки о соответствии исполнения обязательств и отчетной документации нормам, не предусмотренным гражданским законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, а также альтернативные, независимые экспертные оценки с привлечением специалистов, не участвующих в основной экспертизе.

Обязательным условием качественного исполнения экспертизы являлось наличие в экспертном заключении замечаний содержательного характера и ссылка на нормативные и правовые акты. Данный факт четко контролировался руководителями экспертных групп.

В случае повторного представления отчетной документации, доработанной по результатам первичной экспертизы, эксперты проводили оценку доработанных материалов с целью устранения сделанных ими замечаний при проведении первичной экспертизы. Включение новых замечаний было не рекомендовано, если только они не были обусловлены сделанными доработками.

Также следует отметить еще одну особенность реализации проекта по экспертно-аналитическому сопровождению: в рамках обеспечения консультационной поддержки с целью разъяснения проблемных вопросов исполнения обязательств и оформления отчетной документации по государственным контрактам, заключённым Россотрудничеством в 2017 году, ООО «Верконт Сервис» проводило на регулярной основе семинары-совещания как для представителей Государственного заказчика, так и для Исполнителей государственных контрактов. В перерывах между семинарами-совещаниями была организована консультационная поддержка по телефону и электронной почте. Особенностью данной процедуры было то, что взаимодействие с Исполнителями и Государственным заказчиком осуществлялось оператором и руководителями экспертных групп, т.е. эксперты, принимавшие непосредственное участие в экспертизе, с ними не взаимодействовали, что обеспечивало независимость проведения процедуры.

Проведение организационных мероприятий в виде семинаров-совещаний также способствовало эффективности, прозрачности и рациональности процедуры оценки исполнения обязательств по государственным контрактам, заключенным Россотрудничеством в 2017 году.

Нельзя не отметить, что в ходе проекта по экспертно-аналитическому сопровождению были проанализированы результаты исполнения государственных контрактов, заключенных в рамках реализации мероприятий подпрограммы 3 Государственной программы «Внешнеполитическая деятельность» за 2015-2017 годы и сформирована база результатов. Предметом анализа являлось структурирование государственных контрактов по содержательным направлениям, выявление данных о странах, в которых проходила реализация государственных контрактов, в которых используются результаты исполнения государственных контрактов, выявление «узких мест» реализации, включая анализ эффективности управления временными и кадровыми ресурсами Государственного заказчика в ходе реализации, рекомендации по решению выявленных проблемных позиций.

Подведя итог вышеизложенному подчеркнем, что Россотрудничество вправе самостоятельно проводить экспертизу отчетных материалов по государственным контрактам, но при проведении экспертизы исполнения обязательств по государственным контрактам особенно важно привлекать сторонние организаций с целью минимизации и устранения субъективизма при подготовки экспертных заключений. Без сомнения, факт привлечения сторонних организаций является залогом существенного увеличения объективности оценки обязательств по государственным контрактам, заключенным в рамках реализации мероприятий подпрограммы 3 Государственной программы «Внешнеполитическая деятельность» ^[2].

Выводы и перспективы дальнейших исследований. Таким образом, реализация проекта является ярким примером, демонстрирующим повышение объективности оценки исполнения обязательств по государственным контрактам, заключенным Россотрудничеством в 2017 году. Независимая экспертиза — это часть приемки, которая проводилась в рамках проекта для проверки отсутствия нарушений и соответствия условиям государственного контракта представленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных государственным контрактом.

В перспективе планируется, используя методические наработки и организационную схему работы, показавшую свою эффективность и экономичность, расширить географию участников как в части Заказчиков, так и в части Государственных программ и обеспечить дальнейшее совершенствование методического и экспертно-аналитического сопровождения хода реализации и результатов исполнения обязательств по государственным контрактам, что позволит проводить не только объективную экспертизу отчетных материалов, а также всесторонне и комплексно оценивать уровень исполнения обязательств по государственным контрактам в системе государственных закупок.