Федеральный закон «Об органах Федеральной службе безопасности в Российской Федерации» 1995 г.: некоторые проблемные аспекты принятия

Вот уже 23 года в России действует федеральный закон, регламентирующий деятельность ключевого органа, осуществляющего обеспечение государственной безопасности страны – Федеральной службы безопасности РФ (далее – ФСБ РФ)^[1]. Учитывая специфику законотворчества в Российской Федерации, когда законы порой меняются, не проработав и двух-трех лет, это довольно продолжительный срок. Подписание этого закона Президентом РФ 3 апреля 1995 г. стало определенным итогом реформ органов госбезопасности, проводившихся ежегодно с момента образования независимого Российского государства в 1991 г. Это преобразование стало седьмым в истории органов государственной безопасности^{[16, с. 435]}, оформив в целом их систему вплоть до современности. В итоге этих реформ состав органов госбезопасности сократился в десятки раз, были невозвратно потеряны квалифицированные кадры, в том числе и значительная часть агентуры. Частично была разрушена иностранная резидентура, что сказалось на эффективности разведывательной работы. Органы были раздроблены, что сокращало возможности их координации для обеспечения безопасности от внешних и внутренних угроз. Ослабленная постоянными реформами, система госбезопасности была не в состоянии эффективно противостоять угрозам экономической безопасности, организованной преступности, контрабанде, торговле оружием, наркотиками, коррупции, шпионажу, зарубежным агентам влияния, экстремизму, терроризму и сепаратизму, захлестнувшим в 1990-е страну.

Принятию закона об органах ФСБ предшествовало очередное преобразование системы госбезопасности в 1993 – 1994 г., еще более ослабившее ее эффективность, в результате которого было упразднено Министерство безопасности РФ (далее – МБ) и была образована Федеральная служба контрразведки РФ (далее – ФСК), у которой к тому же были отобраны следственные полномочия. ФСК осуществляла свою деятельность на основе Указа Президента РФ и, принятого ранее, закона о федеральных органах госбезопасности^[2,6]. Однако уже с момента появления ФСК началась работа над проектом специального закона, который был призван стать правовой основой ее деятельности.

18 ноября 1994 г. проект федерального закона о федеральных органах контрразведки РФ рассматривался в первом чтении на заседании Госдумы РФ. Его представлял директор ФСК – С.В. Степашин. Первоначально проект закона состоял из 32 статей и определяя правовое положение, принципы и направления деятельности, правовой статус сотрудников и т.д. ФСК.

В своем выступлении руководитель ФСК подчеркнул важность принятия закона, регламентирующего работу органов контрразведки, деятельность которых носит в основном негласный характер и затрагивает права и свободы человека. Законопроектом устанавливались более широкие полномочия Службы, не ограничивающиеся контрразведывательной деятельностью. Также проектом закона предусматривалось восстановление следственных полномочий органов госбезопасности. С.В. Степашин отмечал, что «следственные действия органами прокуратуры и МВД по делам о посягательствах на госбезопасность ведутся зачастую формально, без понимания особенностей контрразведывательной деятельности».

Однако у депутатов по поводу наделения ФСК следственными полномочиями вопросов не возникло. Основная полемика развернулась вокруг права сотрудников спецслужб на проникновение в жилище при наличии угроз безопасности, осуществлении шпионской деятельности, совершения преступлений и др. без санкции суда. Вопросы депутатов в данном случае выглядели не совсем справедливыми, ведь подобными полномочиями в практически аналогичных ситуациях были наделены сотрудники милиции^[3].

Надо отметить, что законопроект, по просьбе Президента РФ, был принят на этом заседании в первом чтении, однако, по мнению депутатов, он требовал существенных доработок^[11]. Прежде всего, вызывала много вопросов формулировка названия закона, ведь, по справедливому мнению председателя комитета Госдумы по безопасности В.И. Илюхина, деятельность ФСК, по факту, выходила далеко за рамки контрразведывательной. Предлагалось назвать закон о федеральных органах национальной безопасности, а сам орган – Федеральной агентство национальной безопасности^[11]. Выдвигались предложения о придании ведомству статуса министерства, при этом жестко критиковался Указ Президента РФ об упразднении МБ РФ^[5].

Работа над упомянутым нами законопроектом продолжилась в Комитете Госдумы по безопасности вплоть до 15 февраля 1995 г., когда проект закона был вынесен на рассмотрение депутатов во втором чтении. Надо отметить, что в этот период серьезно изменилась внутриполитическая обстановка в стране. Это было связано с неудачами российских силовых структур при решении чеченского конфликта, который в ноябре-декабре 1994 г. перешел в открытое военное противостояние. Российское руководство, в том числе и депутаты, всерьез задумались об итогах реформ органов силового блока, прежде всего госбезопасности в начале 1990-х годов, осознав наконец всю важность их деятельности.

В работе над законопроектом участвовали практически все фракции первого созыва Госдумы. К тому же была создана согласительная комиссия с участием представителей Президента РФ, Совета Безопасности и Совета Федерации РФ. В результате первоначальный законопроект претерпел основательные изменения. Во-первых, он стал называться законопроект об органах Федеральной службы безопасности, что соответствовало фактическим полномочиям и направлениям деятельности данной структуры. Во-вторых, к нему было предложено 207 поправок, из которых 74 были приняты. В-третьих, сократилось количество статей по сравнению с первоначальным вариантом с 32 до 26. В-четвертых, были серьезно детализированы полномочия ведомства^[12].

Важно отметить, тот факт, что над новым органом госбезопасности устанавливался парламентский контроль, самому ведомству, как и предлагалось при обсуждении проекта данного закона в первом чтении был придан статус министерства, а ее руководитель – директор должен был осуществлять полномочия на правах министра. Законопроект представлял председатель Комитете Госдумы по безопасности В.И. Илюхин, который предлагал принять закон сразу и во втором и в третьем чтении, однако депутаты отказались от последнего. За проект во втором чтении проголосовало более половины депутатов^[12].

Третье, заключительное, чтение законопроекта об органах ФСБ состоялось уже 22 февраля. По сути, проект этого закона, по сравнению со вторым чтением, изменений не претерпел, хотя и вновь обсуждался, упомянутой выше, Согласительной комиссией^[13]. Закон был принят в третьем чтении 50,7% депутатов. 3 апреля, как было уже отмечено его подписал Президент РФ.

Необходимо отдельно указать еще на одно положение нового федерального закона, на введении которого настаивали депутаты – это ст. 25 закона, согласно которой ФСБ стала преемником ФСК, и тем самым удалось избежать очередных структурных изменений в системе органов госбезопасности, что учитывая как внутреннюю так и внешнюю обстановку в тот период времени, особенно в связи с чеченским конфликтом и возрастанием террористической угрозы, могло бы привести к еще более тяжелым последствиям.

В законе содержатся наиболее общие положения, относящиеся к регламентации деятельности ФСБ, ее назначение, правовые основы, принципы, направления деятельности, полномочия, силы и средства, контроль и надзор за ее деятельностью. Поэтому большинство норм этого нормативного правового акта носят отсылочный характер. Например, по вопросам защиты сведений о ФСБ (ст. 7); регламентации направлений деятельности (ст.ст. 8-11); осуществления прав и обязанностей (ст.ст. 12,13); прохождения службы в органах ФСБ (ст. 16); правовой и социальной защиты сотрудников (ст.ст. 17, 18) и др.^[14]

Одновременно с принятием закона об органах ФСБ де-юре утрачивал силу, закон о федеральных органах госбезопасности, который практически не работал с момента создания ФСК. Однако если сравнивать оба закона, то можно найти и определенные сходства. Они близки по структуре: в первом 24 статьи, объединенные в пять разделов, во втором 26 статей, содержащихся в шести главах. Многие названия разделов и глав звучат одинаково. Например, раздел 1 и глава 1 «Общие положения», раздел 4 и глава 4 «Силы и средства…». Практически идентично звучат положения статей 1-х обоих законов, определяющих данные структуры как составные части системы обеспечения безопасности государства. Немного претерпели изменения принципы деятельности этих органов. В новом законе не нашел отражения такой принцип как «подотчетность и подконтрольность высшим органам государственной власти и управления Российской Федерации». При этом сохранились принципы законности, уважения прав человека, гуманизма, единства и централизации, конспирации, сочетания гласных и негласных методов работы. В обоих законах есть нормы о структуре, основных направлениях деятельности органов госбезопасности, правах и обязанностях, гарантиях сотрудников и т.п. Но, все же, стоит отметить ряд положительных изменений, которые претерпел новый закон в сравнении со своим предшественником.

Были четко определены направления деятельности ФСБ, которых было определено три: контрразведка, борьба с преступностью, разведка (ст. 8). В предыдущем законе они были несколько размыты в задачах МБ РФ, которых насчитывалось 9 (ст. 2). При этом закон о ФСБ дает четкое описание всех трех направлений ее деятельности и порядка их осуществления (ст.ст. 9-11).

Например, отчетливо определены основания, при которых могут осуществляться контрразведывательные мероприятия: «а) наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; б) необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну; в) необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе; г) необходимость обеспечения собственной безопасности» (ст. 9). Закон подчеркивает, что данный перечень является исчерпывающим. Также прямо установлены полномочия ФСБ в области борьбы с преступностью, к которым ст. 10 относит: шпионаж, терроризм, оргпреступность, коррупцию, незаконный оборот оружия и наркотиков, контрабанду и др. В законе 1992 г. (ст. 2) содержалась простая отсылка к уголовно-процессуальному законодательству.

В новом законе появилось больше дефинитивных норм, дающих определение ФСБ, основным направлениям ее деятельности. Так, ст. 9 определяет контрразведывательную деятельность как «деятельность органов ФСБ в пределах своих полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности иностранных спецслужб и организаций, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности России».

В отличие от закона 1992 г., закон о ФСБ не содержал норм, регламентирующих ее структуры, которая устанавливалась Указом Президента РФ, принятым, 23 июня 1995 г.^[7] Однако уже спустя два года в 1997 г. был издан новый Указ о структуре ФСБ, через год также утративший силу^[9,10]. Это не добавляло стабильности в работе службы. К тому же существенным ослаблением нового органа, как и ФСК, было выделение в отдельное ведомство пограничной службы (ФПС). Многолетней историей деятельности органов госбезопасности в России была доказана необходимость объединения структур госбезопасности и пограничных войск, для эффективного осуществления контрразведывательной и разведывательной деятельности. И хотя закон о ФСБ содержал положения о взаимодействии службы с ФПС, этого было явно недостаточно для эффективного обеспечения госбезопасности. К примеру, МБ РФ имело в своем составе погранвойска и иные силовые подразделения, которых ФСБ была лишена.

В 1995 г. отдельные направления деятельности по обеспечению госбезопасности осуществляли такие органы как Служба внешней разведки РФ (СВР), Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ) и Государственное управление охраны (ГУО). Как справедливо отмечает С.А. Воронцов: «между существовавшими в 1995 г. российскими спецслужбами не было налажено эффективного взаимодействия и координации, прежде всего в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности, а также в сфере борьбы с преступностью. В каждой из самостоятельных спецслужб были созданы свои финансово-хозяйственный, медицинские, кадровые и другие административные подразделения, что привело к значительному увеличению управленческого аппарата, росту финансовых и материально-технических затрат государства и общества на содержание спецслужб»^{[15, с. 461]}. Закон определял обязанность ФСБ осуществлять взаимодействие с СВР и ФПС при осуществлении своих полномочий, а также с иными органами власти, в том числе и силовыми – органами внутренних дел и Вооруженными Силами (ст. 12). Для осуществления такого взаимодействие предусматривалось также заключение межведомственных соглашений.

Закон сделал ФСБ центральным органом в вопросах противодействия терроризму. С этого времени ФСБ получила возможность координировать деятельность всех силовых структур, направленную на выявление, предупреждение и пресечение актов терроризма (ст. 12). Необходимость такого координирующего органа назрела давно, в особенности в связи с чеченским конфликтом. Его отсутствие не позволяло эффективно бороться с террористической угрозой. Хотя практика показала, что даже наделение ФСБ полномочием по координации силовых органов в случае осуществления теракта, в ближайшей перспективе не повысила эффективность противодействия такого рода преступлениям, что показали события 14 - 20 июня 1995 г. в Беслане^[18].

В законе сохранилось, вызывавшее множество протестов депутатов при первом чтении законопроекта, право сотрудников ФСБ «беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности в случае, если имеются достаточные данные полагать, что там совершается или совершено преступление, дознание и предварительное следствие по которому отнесены законом к ведению этих органов, а также в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении указанных преступлений, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан» (ст. 13). Однако обо всех таких случаях должен был в течение 24 часов уведомляться прокурор.

Как и в законе 1992 г. в законе о ФСБ отдельная глава 4 «Силы и средства ФСБ» была посвящена сотрудникам этого органа. Увеличивался до 65 лет максимальный срок пребывания в должности работников ФСБ (ст. 16), ранее составлявший 60 лет (ст. 14). Традиционно в органах госбезопасности осуществлялась военная служба, поэтому оба закона отсылали к нормам законодательства о воинской обязанности и статусе военнослужащих. Численность сотрудников ФСБ устанавливалась Президентом РФ. Вводился запрет для сотрудников ФСБ на осуществление предпринимательской или иной оплачиваемой деятельности (ст. 16). Также как и в предыдущем законе, предполагались правовые и социальные гарантии для работников службы, защита их жизни и здоровья. Так их зарплата, по сравнению с обычными военнослужащими, увеличивалась на 25%, а военнослужащим, достигшим пенсионного возраста, устанавливалась ежемесячная надбавка от 25 до 50% размера их пенсии (ст. 18). Все это должно было вернуть, серьезно пошатнувшийся, престиж работы в органах госбезопасности. Как и в законе 1992 г. здесь отдельная статья (ст. 19) посвящалась гарантиям для лиц, содействующих работе органов ФСБ, положения которой практически без изменений были взяты из предыдущего нормативного правового акта. Устанавливалось право заключать контракт с органами ФСБ, получать разъяснения от сотрудников, использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность, получать вознаграждение, компенсацию ущерба и т.д. Важной гарантией безопасности данных лиц стала норма, согласно которой информация о них составляет государственную тайну.

Как нами уже отмечалось, помимо президентского, учреждался парламентский контроль за деятельностью ФСБ. Согласно ст. 23, контроль за деятельностью этих органов осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебные органы. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации в связи с осуществлением ими своей деятельности могли получать сведения о работе органов ФСБ. В законе 1992 г. парламентский контроль был гораздо шире. Контроль Верховного Совета РФ за деятельностью органов госбезопасности осуществлялся еще и в форме парламентских слушаний, расследований, заслушивания отчетов министра безопасности, а также сообщений должностных лиц этих органов в Верховном Совете (ст. 21). Однако наличие даже такого урезанного парламентского контроля за деятельностью органов госбезопасности в законе 1995 г. стало определенной победой депутатов, особенно в связи со сложившимся в результате октябрьских событий 1993 г. положением высших федеральных органов законодательной власти.

23 июня Президент РФ издал, уже упомянутый нами выше, Указ о первоочередных мерах по реализации рассматриваемого нами Закона о ФСБ. Согласно этому Указу с 12 апреля 1995 г. ФСК, территориальные органы контрразведки и органы военной контрразведки переименовывались соответственно в ФСБ, органы ФСБ, территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках. Таким образом, удалось избежать очередной структурной реформы системы госбезопасности. Следующим Указом 20 декабря (день создания ВЧК), был утвержден в качестве профессионального праздника – Дня работника органов безопасности РФ^[8].

Итак, принятый и подписанный Президентом РФ 4 апреля 1995 г., Федеральный закон об органах ФСБ на долгие годы определил правовую основу деятельности этой центральной правоохранительной структуры в системе органов государственной безопасности, в котором нашли отражение многие нормы, утратившего силу закона о федеральных органах безопасности 1992 г. В этой связи встает вопрос о необходимости его принятия, ведь вполне мог быть доработан и старый закон. Это могло бы в значительной степени сократить ресурсы и время на совершенствование правовой базы деятельности службы безопасности. К тому же к настоящему времени в действующий Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» внесено 18 поправок, в том числе и в название^[4], что говорит об определенной нестабильности законодательства в данной сфере и недоработках при подготовке и принятии данного нормативного правового акта.