Нормативный аспект в деятельности профсоюзов по охране труда и политика перестройки в СССР.

Под охраной труда в СССР понималась «система технических, санаторно-гигиенических и правовых мероприятий, направленных на обеспечение безопасных для жизни и здоровья человека условий труда» ^[1]. Важное место в этом процессе занимала система государственного контроля за охраной труда. Она начала складываться уже с 17 мая 1918 года, когда в составе Наркомтруда была учреждена специальная инспекция, призванная осуществлять строгий контроль над условиями труда промышленных рабочих^[5]. Уже в 1930-х гг. к государственной организации охраны труда начинают подключаться и профессиональные союзы. Постановлением ЦИК СНК СССР и ВЦСПС от 23 июня 1933 года Народный комиссариат труда был объединён с аппаратом ВЦСПС, и последнему было передано общее руководство охраной труда в СССР. А одним из важнейших направлений деятельности по реализации охраны труда работников было провозглашено право законодательной инициативы профсоюзов.

Защищенность труда в советском обществе отражала идею его социалистического характера. Было бы неправильно думать, что в социалистическом обществе трудящиеся не нуждаются в защите. Их надо защищать именно потому, что социализм - это строй трудящихся. Отсюда и огромная ответственность профсоюзов при социализме ^[3]. По мнению И. Костяна, осуществлять свои защитные функции в различные исторические периоды профессиональным союзам удавалось лишь благодаря обширной нормативно-правовой базе, созданной в процессе их деятельности^[11].

Последний период существования СССР знаменуется проведением политики перестройки. Придя к руководству страны М.С. Горбачев, одним из первых преобразований, провозгласил проведение экономических изменений в стране под лозунгом «ускорения». Идея ускорения, фактически продолжающая идею «всесторонней интенсификации общественного производства», выдвинутую еще на XVI съезде КПСС 1981 г., была направлена на борьбу за скорейшую интенсификацию производства и повышение ее качества. Контроль за этими мероприятиями осуществляли профсоюзы, через комплексную систему управления охраной труда (СУОТ), под которой подразумевались деятельность технических и правовых инспекций труда, расширение рабочего контроля на производстве, проверка соблюдения трудового законодательства.

Однако проводимые мероприятия не возымели должного результата. В июне 1987 г. на Пленуме ЦК КПСС была принята экономическая программа, в рамках которой следовало совершить переход к экономическим формам регулирования плановой экономики и внедрения элементов рынка. Все эти преобразования предполагали не только существенные изменения экономической политики и управления хозяйством, но и преобразование в связи с этим всей системы охраны труда и ее нормативно-правовой базы. Непродуманность проводимых преобразований и постепенное проявление кризисных элементов во многих сферах советского общества на завершающем периоде политики перестройки привели к тому, что переход к регулируемому рынку был совершён без создания четкой системы правовых норм по охране труда в новых экономических условиях. Впоследствии, это стало одной из причин ухудшения уровня экономического развития страны и положения трудящихся на завершающем периоде перестройки, осложнило выполнения профессиональными союзами их функций, предопределило провал проводимой политики, крах идеи социалистического труда.

Научное изучение нормативных аспектов охраны труда профессиональными союзами не настолько широко. Исследователи Голощапов С.А.^[2], Снигирева И.О. ^[33], Киселев ^[10], Костян И. ^[11] дают принципиальную оценку данному вопросу. Но общей закономерностью является тот факт, что большее внимание уделяется предшествующим периодам, в то время как период перестройки лишен научного изучения, что обуславливает тему исследования.

«Ускорение» являясь частью политики перестройки на первых этапах не предполагало смены модели советской экономики. Профессиональные союзы, выполняя свою функцию по защите труда опирались на обширную нормативную базу, созданную в предшествующие периоды, определяющую формы и методы работы организации в рамках плановой экономической системы. К началу политики перестройки базовыми документами, регламентирующими охрану труда в советском государстве, оставались принятые в 1971 г. «Основы законодательства СССР о труде» и Кодекс Законов о Труде (КЗоТ). Их содержание высоко оценивалось исследователями ^[4], считавшими, что они внесли заметный вклад в защиту прав трудящихся, расширяя их в отношении заключения трудовых договоров; регламентации трудовых споров и времени труда и отдыха; увеличения заработной платы; предоставления новых гарантий и компенсаций различным категориям трудящихся, льгот работникам, совмещающим работу с обучением.

Так же в 1960-70-х гг. принимается много норм и правил, направленных на регламентацию отдельных аспектов охраны труда, жизни и здоровья трудящихся на производстве. Активное и непосредственное участие в этом принимали профсоюзы. Практически ни один нормативный документ, касающийся вопросов охраны труда, не принимался без участия профсоюзов, как части государственной системы охраны труда.

К началу реализации политики "перестройки" охрана труда профессиональными союзами охватывала следующие нормы:

1. Нормы по технике безопасности и производственной санитарии ^{[15; 18; 31]}.

2. Правила, которые регулируют охрану труда на конкретном предприятии ^[27].

3. Правила и нормы, устанавливающие охрану труда несовершеннолетних, женщин и лиц с ограниченной трудоспособностью ^[22].

4. Правила и нормы, определяющие снабжение рабочих и служащих средствами индивидуальной защиты ^{[19; 29]}.

5. Нормы по надзору профсоюзными органами, за соблюдением требований по охране труда администрацией предприятий ^{[14; 17; 31; 34]}.

6. Нормы, регламентирующие компенсации за работу в тяжелых и вредных условиях труда ^{[20; 21; 28]}.

На апрельском пленуме ЦК КПСС 1985 г. в качестве стратегической цели нового советского руководства был провозглашен курс на ускорение социально-экономического развития страны. Предлагаемые реформы предполагали сохранение административно-командной модели экономики, но оживление ее элементами демократии и рыночных отношений. Но уже к 1985 г. в экономике СССР был накоплен значительный инфляционный капитал. Он не находил проявления лишь потому, что продолжала сохраняться жесткая экономическая система. К концу 1980 гг. сдерживать инфляцию становилось все сложнее. Если за 1981-1985 гг. учтенный внутренний государственный долг возрос на 37,8 млрд. рублей, то за 1986-1990 гг. его прирост составил почти 400 млрд.р.^[36]

В 1987 году в рядах руководства советского государства, в качестве выхода из сложившейся ситуации, оформилась идея о создании регулируемой рыночной экономики. Предоставление большей самостоятельности предприятиям, предполагало возможность улучшения экономического положения в стране ^[12]. Командная экономика по мнению реформаторов показала свою несостоятельность и требовалось введение новых форм производства. Закон "О государственном предприятии", "О кооперации в СССР", перевод предприятий народного хозяйства на хозрасчет и самофинансирование, создание частного сектора должны были освежить и улучшить советскую экономику. Но вместе с этим возникал и ряд вопросов по перестройке всей системы охраны труда в советском государстве и роли профессиональных союзов в ней. Предприятия нового формата приобретали определенную долю самостоятельности. К примеру, ст. 10 закона о кооперации не допускала любого рода вмешательства в хозяйственную или иную деятельность кооперативов со стороны государства, что по существу нарушало социалистический принцип труда и оставляло беззащитным советского трудящегося ^[9]. Двумя годами позднее был упразднен государственный характер охраны труда профессиональных союзов. По закону профсоюзы теперь «обладали правом законодательной инициативы в соответствующих государственных органах» ^[8], но теперь эта инициатива ограничивалась лишь внесением предложений по созданию нормативных актов по труду и социально-экономическим вопросам. Примером этой инициативы может являться проект закона СССР "Об охране труда", на введении которого долгое время настаивали профессиональные союзы ^[7]. Проект закона был обнародован в газете "Труд" для ознакомления граждан. Но в последствии так и не был принят из-за сложившейся внутриполитической ситуации лета 1991 г. и бессилия в ней профсоюзов.

В условиях частичного ограничения государственного контроля над охраной труда при появлении новых форм производства и частных инициатив в нем, возникала необходимость юридически закрепить, детализировать все права трудящихся, создать механизмы по их защите в условиях утверждения новых форм собственности, утвердить единую концепцию охраны труда в условиях рынка. В связи с этим в «Основах законодательства» происходит изменение двух глав: XII-А «Трудовой коллектив» и III-А «Обеспечение занятости высвобождаемых работников». Положения первой главы распространялись на предприятия одновременно с Законом СССР «О государственном предприятии», целью которых было повышение демократизации на производстве в вопросах труда. Вторая же глава с ее нововведениями имела цель усилить гарантии трудящихся на труд в условиях рынка. В случае увольнения администрация предприятия, при участии профессионального союза, обязывалась предложить трудящемуся другую работу, либо выплатить выходное пособие. Более того на время трудоустройства у работника сохранялся средний уровень заработной платы, которую также должно было выплачивать предприятие. Значительным недочетом при внесении этих поправок являлся тот факт, что они были далеки от реального экономического положения нашей страны.

В 1980-е гг. увеличивается сумма денежных средств на мероприятия по охране труда, предусмотренные коллективными договорами. Если в 1980 году на эти цели было израсходовано около 27 млн., то в 1988м уже 43,5 млн. рублей ^[32]. Это было связано с реализацией идеи перехода к рынку и повышением в связи с этим роли профсоюзов. Но на практике получалось, что массированное увеличение финансирования охраны труда не могло положительно изменить положения советских трудящихся. Учитывая уровень инфляции в стране эти меры фактически оказались бесполезными. Постепенно положение с охраной труда на предприятиях в период перехода к рынку ухудшалось. Рост травматизма, нарушение трудовых прав работников порождало необходимость принятия по этому поводу специальных постановлений.

Киселев И.Я. утверждает, что союзные законны, созданные на этом этапе, внесли существенные изменения в различные институты советского трудового права, «они были направлены на создание «социалистической рыночной экономики», некоторые из которых действуют и по сей день»^{[10, с. 231]}. Учитывая данный факт, следует отметить, что в указанный период так и не была создана система правовых норм по защите трудящихся, единая концепция охраны труда в условиях рынка, а принятые нормативные акты лишь решали частные проблемные вопросы.

Секретариат ВЦСПС 11 ноября 1988 г. принял постановление «О совершенствовании порядка расследования непроизводственного травматизма и мерах по его сокращению»^[25]. Постановление четко разграничивало обязанности всех советов и комитетов профсоюзов, регулировало механизм расследования непроизводственного травматизма. Юридическим актом, со сходным значением, было Постановление Президиума ВЦСПС и Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике от 17 августа 1989 г. N 8-12 «Об утверждении положения о расследовании и учете несчастных случаев на производстве» ^[23]. Оно так же регулировало механизм и условия расследования происшествий, выделяло перечень травм и несчастных случаев, подлежащих расследованию и учету, устанавливало форму отчетности по расследованию несчастных случаев и определению причин их возникновения.

Экспертиза и инспекция труда всегда были сферой деятельности профсоюзов. Но в 1990 г., согласно постановлению Совета Министров СССР от 13 августа 1990 г. N 812 «О государственной экспертизе условий труда», государство берет под свой контроль данные мероприятие. Профсоюзы совместно с органами здравоохранения участвовалилишь в оценке на предприятии условий труда, разрабатывали критерии, показатели и нормативы для установления льгот и компенсаций ^[30]. В декабре 1990 года была образована Государственная экспертиза условий труда, которая финансировалась за счет средств фонда социального страхования. В начале 1991 года была достигнута договоренность между Правительством РФ и Федерацией Независимых Профсоюзов, новым профсоюзным центром страны, о передаче государству технической инспекции труда, но в последний момент решение этого вопроса было отложено до принятия закона об охране труда.

В ситуации, когда в государстве при формировании рынка не было создано комплекса мер по охране труда, профсоюзы вынуждены были принимать меры по усилению своего авторитета, законодательному закреплению своих прав, совершенствованию форм и методов деятельности по охране труда и контролю за соблюдением законодательства по данному вопросу. Переход к рыночной экономике утверждение новых конституционно-правовых основ государства, ослабление государственного контроля над охраной труда требовал от профессиональных союзов совершенствования своей работы. Основной силой, способной решить этот вопрос на завершающем этапе перестройки, в разгар политического кризиса могла новообразованная Федерация профсоюзов, как новый центр профсоюзного движения страны. В документах съезда были изложены основные принципы деятельности новой самостоятельной профсоюзной структуры, позволяющие ей впервые за долгое время выразить независимое мнение профсоюзной структуры: «федерация независима от государственных и хозяйственных органов, политических и общественных организаций, им неподотчетна и неподконтрольна»^[35]. Основные задачи профсоюзов России в области охраны труда в новых политических и социально-экономических условиях были сформулированы в документах учредительного съезда ФНПР. В принятой съездом программе действий в вопросах охраны труда предусматривалось добиться принятия закона об охране труда, регулирующего права и обязанности участников трудовых отношений, реформировать систему технической инспекции труда профсоюзов. Но все эти проекты и изменения станут возможными только в 1992 году, в рамках Генерального соглашения между Правительством страны, профессиональными союзами и предпринимателями.

Новые перемены, ознаменовавшие политику перестройки, построение общества нового типа, новой экономической системы, не имеющей ничего общего с тем, что было раньше в советском государстве, требовали непосредственного вмешательства профессиональных союзов в вопросы охраны труда и ее нормативной базы. Основная нормативная база по данному вопросу была сформирована в предшествующие перестройке годы. 1960-1970 гг. и первая половина 1980х, оказались временем, когда была создана нормативная основа деятельности профсоюзов по охране труда вплоть до распада Советского государства. Нормативные акты, созданные в этот период, касались практически всех социально-экономических вопросов деятельности трудящихся. С началом политики перестройки, а именно с 1985 года по 1989 год, нормативная база деятельности профсоюзов в сфере охраны труда практически не менялась. Незначительные изменение норм охраны труда в деятельности профессиональных союзов были характерны для 1989-1991 гг.. и были обусловлены изменением экономической системы государства и ухудшением положения трудящихся в ней. Но в силу кризисного состояния самого государства и всех сфер его существования, данные нормативные акты скорее затрагивали лишь частные вопросы и не могли решить общей назревшей проблемы несоответствия всего комплекса законов по охране труда оформляющимся рыночным отношениям и незащищенности прав трудящихся в них. Свое же влияние и место в государственной системе охраны труда профессиональные союзы в 1989 гг. теряют.