Критерии классификации бенефициаров социальных налоговых льгот

Ксиропулос Ирина Дмитриевна аспирант, Департамент налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования, Финансовый университет при Правительстве РФ 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Ksiropulos Irina Dmitrievna post-graduate student of the Department of Tax Policy and Customs Tarrif Regulation at Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, g. Moscow, Leningradskii prospekt, 49 ira-ksira@yandex.ru Другие публикации этого автора

На сегодняшний день одной из стратегически важных задач государства является обеспечение высокого уровня жизни населения, а также снижение уровня бедности. П. Самуэльсон отмечал, что социальное государство должно соответствовать принципу социальной справедливости, который предполагает социальное равенство всех членов общества, обеспечение достойного уровня жизни для социально уязвимых категорий населения и отдельных граждан, возможность выхода на самообеспечение, повышение благосостояния ^[8].

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года одним из приоритетных направлений признается отказ от повышения совокупной налоговой нагрузки в экономике, снижение издержек, связанных с исполнением обязанностей по уплате налогов, а также повышение благосостояния граждан и увеличение доли среднего класса ^[13]. Также в Послании Президента Федеральному Собранию отмечается важность в развитии страны именно человеческих ресурсов, как основной движущей силы прогресса ^[14].

В условиях недостатка бюджетных средств на оказание социальной поддержки нуждающемуся населению (предоставление прямых выплат из бюджета) становится актуальной проблема вывода населения на самообеспечение с целью сокращения государственного социального иждивенчества и сокращения доли бедного населения. Реализовать данную задачу представляется возможным, в том числе, и за счет применения налогового инструментария социальной направленности.

В.М. Пушкарева отмечает идеи новой исторической школы, которой свойственно перераспределение национального дохода за счет налогов в пользу неимущего населения ^[6]. Русский экономист А. Исаев выделяет теорию «пощады в налогообложении», принцип которой заключается в обеспечении всеобщего блага. По А. Исаеву, население, которое однажды достигло высших экономических ступеней благодаря государству, может в дальнейшем обойтись без государственной поддержки. Однако противоположная ситуация возникает с обществом, находящимся на низших ступенях экономической лестницы: «существующих государственных учреждений недостаточно для возвышения их до того уровня, который соответствует идее общего блага» ^[3]. Также сторонником идеи всеобщего благосостояния является Людвиг Эрхард, который считал, что богатые не должны стать беднее, а бедные, наоборот, должны стать богаче ^[4].

Мы согласны с Савиной О.Н., что действующий налоговый инструментарий регулирования уровня доходов населения и обеспечения социальной поддержки населения в условиях отсутствия необходимой индексации, утратил свою социальную роль ^[7]. Многие представители научного сообщества, а также политики предлагают решить социальные проблемы за счет установления прогрессивной шкалы налогообложения. Подобные идеи являются предметом дискуссий, поскольку мнения ученых и специалистов в финансовой сфере разделяются: одни считают установление прогрессии необходимостью, возможностью изыскать дополнительные доходы, которые в дальнейшем будут направлены на финансирование различных социальных программ, другие полагают, что прогрессивность налогообложения доходов населения устранит стимулы к трудовой и предпринимательской активности, что негативно скажется на экономическом развитии, и в тоже время увеличит социальное государственное иждивенчество. По нашему мнению, введение прогрессивной шкалы налогообложения на данном этапе развития российской экономики не является целесообразным, поскольку устранит мотивацию к наращиванию дохода. Наоборот, предоставление налоговых стимулов, например, для ведения предпринимательской активности, создания личного подсобного хозяйства лучший способ повышения уровня жизни. Мы согласны с представителями «социальной рыночной экономики», как Людвиг Эрхард, который утверждал, что то, что индивиды могут самостоятельно собственными силами достичь, то не должно взваливать на себя общество. В дополнение, необходимо отметить идеи авторов научной работы «Социальное рыночное хозяйство. Путь России?»: собственная инициатива отдельных людей или группы пользуется предпочтением перед государственными мероприятиями.

Таким образом, в целях повышения качества жизни населения, именно финансово уязвимых групп общества, можно использовать налоговый механизм социальной поддержки (в частности социальные налоговые льготы), как инструмент государственного регулирования уровня доходов населения и стимулирования бенефициаров социальной поддержки к проявлению собственной инициативы в решении проблемы повышения уровня жизни.

В условиях действующей системы налогообложения основная доля в налоговой нагрузке на налогоплательщика - физическое лицо приходится на НДФЛ и имущественные налоги: транспортный налог, земельный и налог на имущество физических лиц. При исчислении каждого из перечисленных налогов предусмотрены налоговые льготы для определенных категорий лиц. По НДФЛ предусмотрен широкий перечень налоговых льгот, которые предоставляются как малоимущему населению, так и обеспеченному классу общества (таблица 1).

Таблица 1

Виды социальных налоговых льгот по НДФЛ по категориям получателей социальной поддержки

Источник: составлено автором

К первой группе социальных налоговых льгот по НДФЛ относятся граждане, имеющие заслуги перед Отечеством, для которых предусмотрены стандартные налоговые вычеты в размере 500 рублей ежемесячно в течение налогового периода.

Вторая группа содержит налоговые льготы социально-демографического характера, направленных на поддержку безработных граждан посредством освобождения от налога полученных пособий по безработице. Также в данную группу входит поддержка родителей, имеющих несовершеннолетних детей, в форме предоставления стандартных налоговых вычетов на каждого первого и второго ребенка в размере 1 400 рублей, на третьего и последующих 3 000рублей. При этом размер вычета может составлять 12 000 рублей, в случае, если у родителей несовершеннолетний или обучающийся на очной форме обучения ребенок-инвалид. В дополнение, на стандартные налоговые вычеты имеют право опекуны несовершеннолетних детей, однако в случае опекунства над несовершеннолетним или обучающимся на очной форме обучения ребенком-инвалидом размер стандартного налогового вычета составляет 6 000 рублей. Двойной стандартный налоговый вычет на ребенка предоставляется одиноким родителям, опекунам или попечителям до момента их вступления в брак. К социально-демографической группе налоговых льгот можно отнести освобождение от налогообложения НДФЛ полученного материнского семейного капитала, денежные выплаты донорам крови и материнского молока.

Наряду с социально уязвимыми гражданами, получающими налоговые вычеты, в частности социальные, ко второй группе также относится население, чей уровень доходов находится на среднем уровне и выше. К такой категории относятся граждане, которые получают платное образование в высшем учебном заведении (ВУЗ); лица, которые оплачивают обучение своим детям в ВУЗе (не более 120 000 руб. всего за налоговый период); лица, получающие дорогостоящее медицинское лечение (вычет предоставляется в полном объеме без ограничения суммы понесеных расходов на такое лечение); лица, осуществляющие благотворительную и волонтерскую деятельность. Для физических лиц, осуществляющих благотворительную деятельность, то есть пожертвования в пользу благотворительных организаций или иных социально ориентированных организаций, вычет может достигать 25% от суммы облагаемого по ставке в 13 % дохода, полученного в налоговом периоде. Однако во избежание злоупотреблений в применении социального налогового вычета законодательно было установлено, что в случае возврата суммы пожертвования, вычет, которым налогоплательщик ранее уже воспользовался, должен быть отнесен к доходам того налогового периода, когда был осуществлен возврат данной суммы. Также физические лица, осуществляющие волонтерскую деятельность и получающие компенсационные выплаты за съемное жилье, проезд к месту проведения волонтерской акции и обратно, питание в пределах нормативного уровня в 700 рублей, не уплачивают НДФЛ на сумму полученной компенсации.

В третью группу налоговых льгот, направленных на поддержку низкодоходных групп населения, относится освобождение от обложения НДФЛ государственных выплат в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 № 178 –ФЗ «О государственной социальной помощи», а также выплата стипендий обучающимся студентам.

К четвертой группе льгот, связанных с особыми условиями труда, можно отнести профессиональные налоговые вычеты, например, для налогоплательщиков, получивших вознаграждения за создание произведений науки, литературы, искусства, иных результатов интеллектуальной деятельности, вознаграждения патентообладателям изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, в сумме фактически произведенных и документально подтвержденных расходов. Если же расходы, связанные с профессиональной деятельностью налогоплательщика, документально не подтверждены, то уменьшить налоговую базу он может в размере установленных Налоговым кодексом нормативов затрат (ст. 221 НК РФ).

В пятую группу социальных налоговых льгот по НДФЛ входят освобождение от НДФЛ единовременных выплат работодателями членам семей умершего работника, или вышедшего на пенсию сотрудника в связи со смертью члена (членов) его семьи. Также к данной группе можно отнести освобождение от обложения подоходным налогов сумм выплат работодателями работникам, пострадавшим на производстве.

Таким образом, действующая система налоговых льгот по налогу на доходы физических лиц включает ряд налоговых стимулов для различных категорий граждан, позволяющих налогоплательщикам частично компенсировать произведенные расходы на социально необходимые услуги, а также направленных на развитие человеческого капитала.

Однако величина налоговых вычетов слишком мала и не способна компенсировать социальные расходы малоимущих семей с несовершеннолетними детьми, что не способствует снижению социального иждивенчества. Поэтому важно при разработке предложений по улучшению действующей системы налоговых льгот социального характера опираться на принцип вывода на самообеспечение бенефициаров, с целью повышения уровня жизни бедного населения, создания стимулов и мотивации для ведения собственного хозяйства, которое позволит увеличить доход малоимущей семьи в натуральной форме либо в денежной, а также реклассифицировать получателей социальных налоговых льгот, чей среднедушевой доход ниже установленного прожиточного минимума, в группу бенефициаров, которые находятся на самообеспечении и уже не нуждаются в государственной поддержке, выраженной в форме прямых трансфертов из бюджета.

Принцип вывода бенефициаров социальной помощи на самообеспечение применялся в Великобритании, где использовалась система социальной адаптации незанятого населения за счет применения системы мер, стимулирующих занятость. То есть социальные выплаты были структурированы таким образом, чтобы мотивировать получателей социальной поддержки перейти «от социального обеспечения к труду» (Welfare-to-work). Подобные программы вывода на самообеспечение дополнялись программой налоговых кредитов для работающего бедного населения (Working Families Tax Credit), которая предусматривала возмещение налоговых вычетов низкооплачиваемым работникам, что стимулировало сохранение их занятости. Результативность программы вывода получателей социальной поддержки на самообеспечение характеризовалась сокращением социального иждивенчества, то есть бенефициары социальных выплат переходили из разряда получателей социальной помощи в разряд налогоплательщиков. Высвободившиеся бюджетные средства от реализации принципа самообеспечения были направлены на осуществление другой социальной программы, выведение из состояния бедности семей с неработающими членами семьи в трудоспособном возрасте.

В странах ОЭСР в целях поддержания низкодоходного работающего населения, а также вывода таких лиц на самообеспечение, были предложены налоговые льготы для работающих семей, что сделало работу для таких лиц более выгодной (“make-work-pay”). Одним из ярких примеров предоставляемых налоговых льгот для низкодоходных граждан в странах ОЭСР и ЕС являются налоговые кредиты, которые направлены на поддержание необходимого уровня жизни, стимулирование трудовой деятельности, поддержку семьи и детей, поддержку пожилых граждан и стимулирование благотворительности. Популярность налоговых инструментов в зарубежных развитых странах свидетельствует о стремлении государства стимулировать занятость родителей с детьми, что способствует их выводу на самообеспечение ^[12].

В России применялась технология самообеспечения, как разновидность социальной поддержки населения (малоимущим семьям с несовершеннолетними детьми) ^[1]. Целью программы адресной помощи по технологии самообеспечения ставилось повышение качества жизни семей с несовершеннолетними детьми, проживающих в сельской местности, а также создание стимулов для осуществления трудовой деятельности. Данная социальная программа была направлена на обеспечение точной адресной помощи в виде предоставления денежных средств на осуществление индивидуальной трудовой деятельности или организацию личного подсобного хозяйства с целью обеспечения сельского населения источниками трудового дохода. При этом, в отличие от стран ОЭСР, российская социальная программа вывода на самообеспечение низкодоходных групп населения не предусматривала никаких налоговых льгот, только прямые выплаты из бюджета. По нашему мнению, в целях повышения качества жизни населения важной составляющей являются налоговые инструменты, которые необходимо задействовать при реализации различных социальных программ.

При разработке предложений развития налоговых стимулов социального характера, направленных на повышение уровня жизни населения и снижение государственного социального иждивенчества, необходимо определить бенефициаров социальных налоговых льгот, а также критерии их отнесения к той или иной группе получателей льготы.

Научным сообществом в области социальной политики выделяются следующие группы населения, нуждающегося в социальной поддержке со стороны государства: инвалиды, люди, пострадавшие от радиационного воздействия, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, безнадзорные несовершеннолетние дети, ветераны, реабилитированные граждане и граждане, пострадавшие от политических репрессий, малоимущие многодетные семьи, одинокие матери с несовершеннолетними детьми, сельская молодежь, студенты, граждане, проживающие в районах Крайнего Севера, безработные граждане трудоспособного возраста, вынужденные мигранты.

Институтом экономики города были предложены «фильтры отбора» бенефициаров социальной поддержки по технологии самообеспечения. В перечень критериев отбора вошли такие характеристики, как наличие несовершеннолетних детей, размер официальных денежных доходов, имущественное положение, наличие теневого дохода, наличие трудоспособных членов семьи, обладание навыками в сфере планируемой трудовой деятельности, наличие материальных ресурсов для осуществления трудовой деятельности, а также фильтры, определяющие надежность получателей помощи.

Основными критериями, определяющими нуждаемость населения в социальной поддержке, принято считать уровень достаточности средств к существованию, состояние здоровья, определяющее приспособленность индивида к самообслуживанию (наличие инвалидности), нахождение индивида в трудной жизненной ситуации (понесенный ущерб от стихийных бедствий). Традиционным критерием определения нуждаемости является размер реально располагаемых доходов индивида или же совокупный семейный доход, поэтому применение налоговых инструментов для малоимущего населения является насущной проблемой.

Исследователями в области налогообложения выделяются налоговые льготы, как основной инструмент социальной поддержки. При этом отсутствует системный подход в вопросе, кто и на каких основаниях должен получать социальные налоговые льготы, чтобы снизить долю социального иждивенчества и вывести трудоспособных граждан из категории малоимущих на уровень самообеспечения. Поэтому для внесения предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию действующего налогового инструментария социальной поддержки населения необходимо определить критерии классификации получателей социальной поддержки для целей налогообложения и выделить критерии отбора налоговых льгот в зависимости от бенефициаров в соответствии с принципами вывода на самообеспечение, обременения налоговой льготы определенными условиями достижения поставленных социальных целей.

Бенефициаров налоговых стимулов социальной направленности можно разделить на следующие группы (рисунок 1):

I. В зависимости от статуса бенефициара:

1. Конечные бенефициары – лица, являющиеся непосредственными потребителями товаров и услуг, созданных благодаря социальным налоговым стимулам (инвалиды, получившие технические средства реабилитации; физические лица, получившие социальные налоговые вычеты по НДФЛ; пенсионеры, воспользовавшиеся освобождением от уплаты налога на имущество физических лиц и т.п.).

Рисунок 1. Критерии классификации бенефициаров социальных налоговых льгот

Источник: составлено автором

2. Промежуточные бенефициары – лица, производящие товары, выполняющие работы и оказывающие услуги социального характера для конечных бенефициаров (организации, производящие технические средства реабилитации для инвалидов и получающие налоговые льготы по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций; физические лица, занимающиеся в сфере выполнения работ и оказания услуг социальной направленности: пошив одежды для инвалидов-колясочников, уход за больными и престарелыми, деятельность по присмотру и уходу за детьми и т.п.)

II. По критерию самообеспечения:

1. Лица, которые не могут выйти на уровень самообеспечения, даже при наличии бюджетных субсидий (инвалиды 1 группы; лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации (болезнь; потеря имущества в результате стихийного бедствия, пожара; утрата кормильца и т.п.)).

2. Лица, которые могут выйти на уровень самообеспечения в случае предоставления налоговых льгот (многодетные семьи или семьи с детьми-инвалидами со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума; работающие инвалиды 2 и 3 группы, работающие пенсионеры; организации, целью создания которых является благотворительная деятельность и т.п.).

3. Лица, находящиеся на уровне самообеспечения, даже при отсутствии налоговых льгот (многодетные семьи или семьи с детьми-инвалидами со среднедушевыми доходами выше прожиточного минимума; организации, занимающиеся благотворительной деятельностью на нерегулярной основе и не созданные для этих целей и т.п.).

В первую группу бенефициаров в соответствии с критерием статуса получателя социальных налоговых льгот входят непосредственно нуждающиеся в социальной поддержке лица и лица, которые осуществляют эту поддержку. Для населения Налоговый кодекс предусматривает широкий перечень налоговых льгот по налогу на доходы физических лиц, земельному налогу, налогу на имущество физических лиц, транспортному налогу. Данные льготы предоставляются населению, которое непосредственно нуждается в поддержке государства, индивидам, имеющим заслуги перед Отечеством, а также лицам со средним и высоким уровнем доходов (социальные налоговые вычеты, стандартные налоговые вычеты по НДФЛ до достижения установленного предельного значения доходов в налоговом периоде). Таким образом, действующие налоговые льготы предоставляются не по принципу адресности (нуждаемости), а по категориальному принципу, что ставит под сомнение эффективность предоставления тех или иных налоговых льгот.

По нашему мнению, целесообразно предоставлять социальные налоговые льготы в соответствии с критерием вывода получателей на самообеспечение (вторая группа бенефициаров), с целью сокращения государственного социального иждивенчества.

Необходимость использования налоговых стимулов обусловлена тем, что предоставление денежных выплат в рамках вывода на самообеспечение нуждающегося населения зависит в первую очередь от наличия бюджетных средств. Зачастую предоставленных денежных выплат (от 30 000 руб.до 100 000 руб. в исключительных случаях) не достаточно для полной реализации планируемой трудовой деятельности, предоставленную сумму можно охарактеризовать как стартовый капитал для развития личного подсобного хозяйства. На последующих этапах программы вывода на самообеспечение финансово уязвимых граждан целесообразно отказаться от прямых денежных выплат из бюджета и предоставить налоговые каникулы сроком на два года (по аналогии с индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в научной, производственной или социальной сфере) для стимулирования развития личного подсобного хозяйства малоимущих домохозяйств. Таким образом, государство постепенно переходит от прямых рычагов воздействия к косвенным, мотивируя трудоспособное население к самостоятельной инициативе, тем самым сокращая социальное государственное иждивенчество.

В отношении низкодоходных домохозяйств, в которых имеется один трудоспособный член семьи и иждивенцы, например, престарелые родители и несовершеннолетние дети, реальный располагаемый доход которых находится на уровне ниже установленного прожиточного минимума на каждого члена домохозяйства, а также имущественное и материальное положение которых не позволяет организовать личное подсобное хозяйство для улучшения жизненных условий, целесообразно ввести необлагаемый налогом минимум, равный величине прожиточного минимума на ребенка и на одного взрослого члена семьи. Установление необлагаемого минимума увеличит реальный располагаемый доход домохозяйства, а также станет стимулом для трудоустройства одиноких матерей с малолетними детьми, поскольку появится возможность оплачивать услуги няни для ребенка.

В третью группу входят лица, уже находящиеся на уровне самообеспечения, доходы которых выше среднего уровня, и которые в общем не нуждаются в налоговых льготах. Однако данная группа бенефициаров может наряду с государством осуществлять финансирование социальных программ (благотворительную деятельность), то есть частично выполнять социальную функцию государства, поэтому в ответ государство предоставляет налоговые льготы в виде социальных налоговых вычетов. Кроме того, данная группа бенефициаров может также получать налоговые вычеты в размере осуществленных расходов на образование и медицинские услуги, но в пределах, установленных Налоговым кодексом. Стоит обратить внимание, на тот факт, что отмена налоговых льгот для бенефициаров из третьей группы не предусмотрена, так как согласно ст. 56 НК РФ условия применения льгот по налогам и сборам не могут носить индивидуальный характер.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод, что государству необходимо стимулировать граждан, нуждающихся в социальной поддержке, не только за счет прямых выплат из бюджета, но и с помощью применения налогового механизма воздействия на социальную сферу. На сегодняшний день наиболее распространенной формой поддержки финансово уязвимых групп населения являются денежные пособия от государства, что никак не мотивирует бенефициаров социальной поддержки к проявлению собственной инициативы по повышению уровня жизни. Чем больше вводится различных социальных льгот для трудоспособного населения с низким уровнем доходов, тем больше процент социального иждивенчества. Безусловно, в целях вывода на уровень самообеспечения малоимущих граждан требуются инвестиции государства, но не на постоянной основе, а единоразово, например, в качестве стартового капитала для развития личного подсобного хозяйства. На следующем этапе для бенефициаров социальной помощи предлагается заменить прямые денежные выплаты на налоговые стимулы в виде предоставления налоговых каникул на срок до двух лет (период наращивания дохода домохозяйства), а также применение необлагаемого налогом минимального дохода.