Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря: информация об окружающей среде и доступ к ней

Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря ^[7] (Тегеранская конвенция), принятая 4 ноября 2003 г. в вступившая в силу 12 августа 2006 г., представляет собой результат многолетних переговоров Прикаспийских государств и является первым региональным соглашением, в котором определены основные направления природоохранной деятельности, направленные на снижение негативных последствий антропогенного воздействия на морскую среду Каспийского моря. Несмотря на рамочный характер и необходимость дальнейшего развития отдельных положений путем принятия дополнительных протоколов, Конвенция создает базу для сотрудничества прибрежных государств, заинтересованных в разработке минеральных ресурсов Каспия, в вопросах защиты и сохранения уникальной экосистемы моря и устойчивого развития всего региона ^[6].

Тегеранская конвенция основывается на современных принципах, которые являются ключевыми для экологически грамотного управления ресурсопользованием и сохранения окружающей среды ^[2], а именно: принципах принятия мер предосторожности, «загрязняющий платит», доступности информации о загрязнении морской среды Каспийского моря (ст. 5 Конвенции).

Согласно принципу доступности информации о загрязнении морской среды Каспийского моря, Договаривающиеся стороны «предоставляют друг другу соответствующую информацию в максимально полном объеме». При этом Конвенция не содержит положений, раскрывающих критерии «максимально полного объема», равно как однозначно устанавливающих какую именно информацию о загрязнении морской среды и в какие сроки стороны должны предоставлять.

Поскольку под термином «загрязнение» для целей Конвенции понимается прямое или косвенное привнесение человеком в морскую среду веществ или энергии, которое приводит или может привести к пагубным последствиям, таким как вред биологическим ресурсам и морским организмам, угроза человеческому здоровью и создание помех для правомерных видов использования Каспия, информация о загрязнении должна, как минимум, включать сведения о привнесенных веществах и энергии и вредных последствиях такого привнесения.

Представляется, что определение «максимально полного объема» информации должно производиться с учетом национального законодательства, которое, однако, может предусматривать основания для отказа в предоставлении определенной информации, например касающейся национальной безопасности, содержащей охраняемую законом тайну и т. п. Полагаем, что отсутствие в Конвенции положений об основаниях для непредоставления информации может негативно повлиять на сотрудничество Договаривающихся сторон, поскольку может привести к разногласиям Сторон относительно полноты предоставленной информации.

Ст. 21 Конвенции предусматривает обязанность Договаривающихся сторон непосредственно или через Секретариат на регулярной основе обмениваться информацией в соответствии с положениями Конвенции.

В частности, Договаривающаяся сторона обязана уведомить о сложившейся на ее территории чрезвычайной экологической ситуации или ее неминуемой угрозе другие Договаривающиеся стороны, которые могут быть подвергнуты воздействию (ст. 13 Конвенции).   

К предоставлению информации можно отнести распространение результатов оценки воздействия на окружающую среду любой планируемой деятельности, которая может оказать значительное негативное влияние на морскую среду Каспия. Соответствующая обязанность Договаривающихся сторон установлена в ст. 17 Конвенции.

Из положений ст. 18 Конвенции следует, что при осуществлении сотрудничества в целях предотвращения, снижения и контроля загрязнения морской среды Каспийского моря, а также ее защиты, сохранения и восстановления, Договаривающиеся стороны самостоятельно или совместно проводят работу по «сбору, накоплению и оценке данных с целью выявления источников, вызывающих или способных вызвать загрязнение Каспийского моря, и обмену соответствующей информацией с другими Договаривающимися Сторонами».

Проведение мониторинга, предусмотренное ст. 19 Конвенции, также предполагает обмен информацией, а именно о загрязняющих веществах, за выбросом и концентрацией которых осуществляется мониторинг, поскольку совместная оценка состояния морской среды Каспия и эффективность мер по предотвращению, снижению и контролю загрязнения морской среды Каспийского моря подразумевает использование информации, предоставленной всеми или несколькими Договаривающимися сторонами. Кроме того, создание централизованной базы данных, которая должна стать основой для принятия решений и общим источником информации и образования для специалистов, администраторов и населения, тоже может потребовать от Договаривающихся сторон предоставления друг другу информации, подлежащей включению в такую базу.

На наш взгляд, совместная деятельность Договаривающихся сторон в целях защиты и сохранения морской среды Каспия, из важности которой исходит Конвенция, сама по себе предполагает необходимость обмениваться информацией. Например, о наилучших существующих технологиях и методах для сокращения притока опасных веществ в целях предотвращения загрязнения из наземных источников (ст. 7), о способах и методах рыболовства, позволяющих минимизировать потери при вылове промысловых видов и прилове непромысловых видов, в целях сохранения и рационального использования биологических ресурсов (ст. 14) и др.

Следует отметить, что обязательства Договаривающихся сторон об обмене информацией содержатся в протоколах, принимаемых в соответствии с Конвенцией. Протокол о региональной готовности, реагировании и сотрудничестве в случае инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью (Актау, 12 августа 2011 г.) ^[11], вступивший в силу 25 июля 2016 г., в ст. 6 устанавливает обязанность Договаривающихся сторон предоставлять в Секретариат доклад о выполнении данного протокола и направлять другим Договаривающимся сторонам напрямую или посредством регионального механизма сведения о национальной системе оперативного реагирования на загрязнение нефтью, информацию о крупных инцидентах, вызывающих загрязнение нефтью, по которым были приняты меры, о новых способах, позволяющих избежать загрязнения моря нефтью и новых эффективных мерах борьбы с загрязнениями. Также предусмотрена обязанность Договаривающейся стороны информировать об инциденте, вызывающем загрязнение нефтью и предпринятых и планируемых мерах другие Договаривающиеся стороны, которые могут быть затронуты таким инцидентом.

В Протоколе по защите Каспийского моря от загрязнения из наземных источников и в результате осуществляемой на суше деятельности (Москва, 12 декабря 2012 г.) ^[13], процесс ратификации которого продолжается, закреплена обязанность Договаривающихся сторон регулярно обмениваться доступными данными и информацией о состоянии морской среды и прибрежных районов (ст. 14). Отметим, что только в данном протоколе указано, что от Договаривающейся стороны не требуется предоставлять информацию, раскрытие которой противоречит интересам национальной безопасности (п. 4 ст. 17).

Протокол о сохранении биологического разнообразия (Ашхабад, 30 мая 2014 г.)^[12], еще не вступивший в силу ^[10], предусматривает обмен информацией о мерах по сохранению популяций охраняемых видов (ст. 6), обязанность содействовать обмену общедоступной информацией  о сохранении биоразнообразия, об устойчивом и рациональном использовании биоресурсов (ст. 17).

Протокол об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, который, возможно, будет согласован и принят на предстоящей 6-ой Конференции сторон ^[14], также включает положения, обязывающие Стороны обмениваться информацией. В частности, Договаривающаяся сторона (Страна происхождения) должна уведомить о планируемой деятельности, которая может оказать значительное трансграничное воздействие, потенциально затрагиваемую Сторону и секретариат для уведомления остальных Сторон. В свою очередь, затрагиваемая Сторона должна предоставить Стране происхождения по ее запросу любую разумно доступную информацию о потенциально затрагиваемой окружающей среде, если это необходимо для подготовки документации  по оценке воздействия на окружающую среду (ст. 5).        

Положения ст. 27 Конвенции предусматривают регулярное предоставление национальным органом каждой Договаривающейся стороны в Секретариат отчетов о мерах, принятых во исполнение Конвенции и протоколов к ней. Секретариат, в свою очередь, распространяет полученные отчеты среди других Договаривающихся сторон. Подобная отчетность позволяет собирать, структурировать и обновлять информацию об окружающей среде, что имеет особое значение для обоснованного принятия решений по вопросам, входящим в сферу действия Конвенции и протоколов к ней. Унифицированный формат отчетности был утвержден на 3-ей сессии Конференции сторон в 2011 г. Он позволяет сравнивать предоставляемую информацию и обеспечивает сопоставимость данных, содержащихся в отчетах.

Определение системы показателей, на основании которых можно оценивать условия окружающей среды Каспия и причины и последствия их изменений, является частью программы мониторинга, предусмотренной ст. 19 Конвенции и находящейся в процессе разработки.

Цель Программы мониторинга окружающей среды (ПМОС) заключается  в создании структуры, которая призвана обеспечить предоставление необходимых данных и информации по окружающей среде Каспия для:

-       получения данных о состоянии окружающей среды Каспийского моря;

-       определения проблемы загрязнения;

-       получения связанных с ними биологических данных, которые помогут широко и объективно отследить изменения здоровья и разнообразия экосистем Каспийского моря и прилегающих территорий ^[9].

Ст. 19 Конвенции также предусматривает обязательство Договаривающихся сторон разработать централизованную базу данных, которая станет основой для принятия решений и общим источником информации и образования (Каспийский центр экологической информации http://www.kaspinfo.com/). Создание КЭИЦ направлено на обеспечение доступности достоверных и высококачественных данных для заинтересованных сторон ^[8].

Таким образом, обмен информацией в соответствии с положениями Конвенции (и протоколов к ней) предполагает, что Договаривающиеся стороны предоставляют друг другу не только информацию о загрязнении морской среды Каспийского моря, но также информацию о состоянии окружающей среды Каспийского моря, о чрезвычайных ситуациях и иную информацию, необходимую для сотрудничества Сторон в целях защиты, сохранения и восстановления морской среды Каспия. В то же время дальнейшего развития требуют положения Конвенции, касающиеся объема информации. Этому может способствовать принятие протокола по мониторингу, оценке и обмену информацией, проект которого будет рассматриваться на предстоящей 6-ой Конференции сторон ^[15]. Протокол направлен на «регулирование и обеспечение мониторинга окружающей среды, ее оценка и обмен информацией, имеющей отношение к охране морской среды Каспийского моря в поддержку реализации Конвенции и протоколов к ней». В протоколе дается определение таким терминам, как «экологическая информация», «Каспийский центр экологической информации», «целевой показатель качества окружающей среды» и пр., устанавливается обязанность Договаривающихся сторон раз в три или четыре года публиковать доклад о выполнении Конвенции и протоколов к ней в соответствии с унифицированным форматом отчетности. Отдельно следует отметить, что компетентный орган Договаривающейся стороны должен сделать запрашиваемую информацию об окружающей среде открытой и доступной общественности в рамках национального законодательства. Данное положение, в случае вступления протокола в силу, устранит неопределенность относительно возможности Договаривающейся стороны отказать в предоставлении информации.  

Помимо обмена информацией между Договаривающимися сторонами, в ст. 21 Конвенции говорится об обеспечении доступа общественности к информации о состоянии морской среды Каспия, мерах по предотвращению, снижению и контролю загрязнения. При этом такой доступ должен быть предоставлен с учетом национального законодательства Договаривающейся стороны и международных соглашений о доступе общественности к информации о морской среде. Положения о доступе общественности к информации включены также в протоколы к Конвенции.

Принцип участия общественности закреплен также в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. ^[3] (Принцип 10), в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция 1998 г.) ^[5].

Согласно принципу 10 Декларации Рио 1992 г. решение экологических вопросов наиболее эффективно при участии всех заинтересованных граждан, участие общественности рассматривается как необходимое условие продолжающегося устойчивого развития. Каждый человек на национальном уровне должен иметь соответствующий доступ к информации об окружающей среде и возможность участвовать в процессе принятия решений.

Орхусская конвенция признает право каждого человека на окружающую среду, благоприятную для здоровья и процветания, и гарантирует право на доступ к экологической информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию ^[4]. В настоящее время сторонами Орхусской конвенции являются Азербайджан, Казахстан и Туркменистан. Согласно Алма-Атинскому руководству (2005 г.) ^[1] участники Орхусской конвенции должны содействовать применению принципов конвенции на международных форумах, к которым относится любой многосторонний международный процесс принятия решений по вопросам окружающей среды. То есть принципы Орхусской конвенции о трех уровнях доступа следует стремиться применять и в рамках Тегеранской конвенции, несмотря на то, что Россия и Иран не участвуют в Орхусской конвенции. В то же время хотелось бы предложить Российской Федерации и Ирану присоединиться к данной конвенции.

Реализация положений Тегеранской конвенции осуществляется в соответствии со Стратегической программой действий Конвенции и Национальными планами действий. Принятая в 2012 г. Стратегия вовлечения гражданского общества в охрану морской среды Каспийского моря (Стратегию участию общественности) стала основой для Национальных стратегий участия общественности, которые впоследствии стали частью Национальных планов действий по Конвенции.

Национальные стратегии участия общественности разработаны с учетом Тегеранской конвенции, Стратегической программы действий и Национального плана действий по Конвенции, а также национального законодательства.

Цели Национальных стратегий участия общественности сводятся к следующему:

-       улучшение условий и усовершенствование правовых основ участия общественности;

-       повышение информированности общественности об окружающей среде Каспийского моря;

-       активизация сотрудничества между правительством (местными, региональными, государственными органами), общественными организациями и гражданами;

-       стимулирование активности общественности в вопросах управления окружающей средой Каспия;

-       совершенствование процесса принятия решений в отношении окружающей среды с участием общественности и учет мнения общественности.

Национальные стратегии предусматривают задачи и мероприятия, выполнение которых позволит активизировать участие населения прибрежных регионов, а также заинтересованных сторон Прикаспийских государств в управлении окружающей средой Каспийского моря.

Таким образом, закрепленный в международных соглашениях принцип участия общественности в вопросах, связанных с окружающей средой, является одним из ключевых элементов достижения устойчивого развития. Эффективное управление окружающей средой в целом и водными ресурсами в частности требует вовлечения общественности, поскольку принятие решений, связанных с управлением и использованием водных ресурсов, может оказывать влияние на здоровье и социально-экономическое благополучие населения прибрежных регионов. Этим обусловлено включение в Тегеранскую конвенцию принципа доступности информации для общественности. Кроме того, вовлечение общественности в решение природоохранных вопросов в рамках Конвенции будет способствовать большей эффективности принимаемых решений и осведомленности общественности, усилению ее роли в управлении окружающей средой Каспийского моря и повышению общественного контроля на региональном уровне.