Система защиты прав вкладчиков в странах Евразийского экономического союза: сравнительно-правовой анализ

Чудиновских Марина Вячеславовна кандидат юридических наук доцент кафедры, Уральский государственный экономический университет 620041, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, 62 Chudinovskikh Marina Vyacheslavovna PhD in Law associate professor of the Department of Public Law at Ural State University of Economics 620041, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. 8-E marta, 62 chud-marina@mail.ru Другие публикации этого автора

В современной финансовой системе значительная часть ресурсов создается за счет средств физических лиц – вкладчиков. Каждый вкладчик при заключении договора с кредитной организацией нуждается в защите своих сбережений. От того, насколько эффективно организована система гарантий для вкладчиков, зависит устойчивость финансовой системы страны. Исследованию вопросов организации системы страхования вкладов в странах постсоветского пространства посвящены работы многих ученых, в том числе С.Б. Коваленко, П.Г. Шернина ^[1], Ю.А. Сплетухова, Е.Ф Дюжикова ^[2], Ю.Р. Рудневой, Л.И. Султановой., А.Х. Баймухамбетова ^[4]. Потребность дальнейшего изучения объясняется рядом факторов. Во-первых, состав участников Евразийского экономического союза расширился, в то время как написанные ранее работы акцентируются преимущественно на законодательстве Российской Федерации, Республики Казахстан, Республики Беларусь. Во-вторых, в законодательные акты вносятся поправки и изменения, требующие научного осмысления и оценки.

В Российской Федерации нормативную основу гарантий для вкладчиков составляет Федеральный закон от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (далее закон №177-ФЗ) ^[4]. Российский закон определяет порядок выплаты страхового возмещения, а также регулирует деятельность Агентства страхования вкладов и ее финансовые основы. Российское законодательство инкорпорирует нормы, адресованные как частным лицам, так и корпоративным участникам.

В Республике Беларусь создание системы гарантий для вкладчиков началось еще в 1998 г. с принятием Декрета «О гарантиях сохранности средств физических лиц в иностранной валюте, находящихся на счетах и во вкладах (депозитах) в банках Республики Беларусь» ^[5]. На данном этапе гарантии предоставлялись только вкладчикам, у которых были открыты валютные вклады в ограниченном количестве банков. Введение гарантий было ответной реакцией на финансовый и валютный кризис 1998 г. К основным недостаткам системы исследователи относили несправедливую конкуренцию как между банками, так и между национальной и иностранной валютой ^[6]. В настоящее время нормативную основу составляет Банковский Кодекс ^[7], закон Республики Беларусь «О гарантированном возмещении банковских вкладов (депозитов) физических лиц» от 2008 г ^[8].

В Республике Казахстан система гарантирования депозитов на законодательном уровне регулируется с 2007 г. с момента вступления в силу закона «Об обязательном гарантировании депозитов, размещенных в банках второго уровня Республики Казахстан» ^[9]. Необходимо отметить, что первооснова защиты прав вкладчиков была заложена еще в 1999 г. с созданием Фонда гарантирования депозитов. В Кыргызской республике нормативную основу составляет закон «О защите банковских вкладов (депозитов») от 7 мая 2008 г., который вступил в силу с начала 2009 г ^[10]. Закон «О гарантированном возмещении банковских вкладов физических лиц» был принят в Армении в 2004 г ^[11]. Таким образом, толчком для развития законодательства, которое предоставляет гарантии для вкладчиков, стали финансовые кризисы, с которыми сталкивались страны ЕАЭС.

Сравнение названий нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что законодатели используют различные подходы к пониманию сути рассматриваемых правоотношений. В Российской Федерации превалирует терминология страхового права, в то время как в остальных странах используется термин «гарантия» или «компенсация». Тем самым определяется место рассматриваемых правоотношений в структуре банковского, а не страхового права. В мировой практике используется как термин «страхование» (insurance), так и термин guarantee (гарантия).

Законодательство стран ЕАЭС выделяет четыре основные группы участников системы страхования (гарантирования) вкладов: это вкладчики, кредитные организации, Агентство, осуществляющее выплаты и Центральный (Национальный банк) как орган регулирования, контроля и надзора.

Во всех странах ЕАЭС гарантии имеют все вкладчики независимо от гражданства. Например, вкладчик из Российской Федерации, открывший вклад в банке Казахстана, имеет право на получение возмещения.

Количество банков – участников системы страхования (гарантирования) вкладов существенно отличается с учетом масштабов экономик. Так, по состоянию на 1 июля 2017 г. в Российской Федерации в систему страхования вкладов входило 790 банков (из них только 485 действующих, остальные находятся в стадии ликвидации) ^[12]. Для сравнения в Республике Беларусь действует всего 27 банков и небанковских кредитно-финансовых организации, в Республике Армения – 21. Наибольшее количество страховых случаев также имеет место в Российской Федерации в связи с тем, что Центральный банк отзывает десятки лицензий банков ежегодно.

Вопрос о том, на какие категории кредитных организаций распространяется действие законов о выплате возмещений, во многом зависит от особенностей регулирования права приема банковских вкладов. В Российской Федерации, Республике Казахстан, Республике Армения Кыргызской республике закон распространяется только на банки, так как небанковские кредитные организации не имеют права привлекать вклады физических лиц. В Республике Беларусь законодательство распространяется как на банки, так и на небанковские кредитные организации.

В Российской Федерации выплаты возмещения осуществляет Агентство по страхованию вкладов, созданное в форме государственной корпорации, в Республике Беларусь – Агентство по гарантированному возмещению банковских вкладов (депозитов) физических лиц, в Республике Казахстан - Казахстанский фонд гарантирования депозитов (некоммерческая организация, созданная в форме акционерного общества), в Кыргызской республике - Агентство по защите депозитов, которое создается Правительством, в Республике Армения – Фонд гарантированного возмещения вкладов Армении.

В соответствии со ст. 8 закона 177 – ФЗ в Российской Федерации страховым случаем является либо отзыв (аннулирование лицензии), либо введение Банком России моратория на удовлетворение требований кредиторов. В Республике Беларусь основанием для выплаты возмещения является отзыв лицензии на банковскую деятельность в целом либо в части осуществления этой операции. В Республике Казахстан обязательство по выплате возмещения наступает со дня вступления в силу решения суда о принудительной ликвидации банка. В Республике Армения основанием для возмещения является признание банка неплатежеспособным или банкротом по решению суда либо неспособность вернуть вклад в установленный срок. В последнем случае решение принимается не судом, а Центральным банком в течение одной недели. Представленное сравнение позволяет сделать вывод о том, что основание для выплаты возмещения зависит от того, каким образом отзывается банковская лицензия. В Республике Казахстан принудительная ликвидация банка происходит по решению суда, а не Центрального банка, что существенно отдаляет момент получения возмещения. В законодательстве Республики Казахстан может найти применение подход Республики Армения, при котором решение о невозможности исполнять обязательства по вкладам может быть признано не только судом, но и Центральным Банком.

По общему правилу в странах ЕАЭС возмещению подлежат вклады физических лиц как в национальной, так и в иностранной валюте. Необходимо отметить, что в Республике Казахстан и Республике Армения установлена дифференцированная величина гарантий для вкладов в национальной и иностранной валюте (таблица 1). Тем самым проводится политика по стимулированию сбережений в национальной валюте.

Величина страхового покрытия зависит от целого ряда факторов – сберегательной политики вкладчиков, средней величины вкладов для каждой страны, финансовых возможностей. Так, в Российской Федерации максимальная сумма возмещения возросла со 190 тыс. руб. до 1 млн. 400 тыс. руб. В таблице 1 представлен размер возмещения по вкладам в странах ЕАЭС в национальной валюте и эквивалент в долларах США по состоянию на 1 июля 2017 г. Из всех стран ЕАЭС только Республика Беларусь предоставляет полное покрытие для вкладчиков без ограничений.

Таблица1

Размер возмещения по вкладам

Проведенный сравнительный анализ позволяет сделать вывод о том, что страны ЕАЭС используют различные подходы при определении размера возмещения по вкладам. Наибольшие гарантии предоставлены вкладчикам в Республике Беларусь, так как гарантирована выплата любой суммы вклада. Наименьшие гарантии для вкладчиков закреплены в законодательстве Кыргызской Республике. Представляется, что со временем сумма гарантий в Кыргызской Республике должна быть доведена до суммы, эквивалентной 20-30 тыс. долларов США. Необходимо добавить, что развитые страны в качестве ответа на кризисные явления в банковской системе увеличивают гарантии по вкладам до 100 - 250 тыс. долларов США ^[13].

Законодательство каждой страны устанавливает ряд исключений по гарантируемым суммам. В Российской Федерации этот перечень один из наиболее внушительных: не страхуются банковские вклады адвокатов и нотариусов (при условии, что они открыты для ведения профессиональной деятельности), вклады на предъявителя, вклады, переданные в доверительное управление, электронные денежные средства, средства размещенные на номинальных счетах, залоговых счетах и счетах эскроу.

В Республике Беларусь не являются объектами возмещения банковские вклады индивидуальных предпринимателей. В Российской Федерации вопрос о страховании вкладов индивидуальных предпринимателей претерпел ряд последовательных изменений. Первоначально такие вклады не покрывались страхованием. С 2013 г. индивидуальные предприниматели получили право на страхование вкладов. В 2016 г. из системы страхования исключены средства, размещенные индивидуальными предпринимателями в субординированные депозиты ^[14].

В Республике Казахстан не покрываются гарантией средства на обезличенных металлических счетах, деньги и ценности, размещенные в банковских ячейках, а также депозиты, размещенные в исламских банках. В Российской Федерации средства на обязательные металлических счетах также не покрываются страхованием, однако прямого указания на это в законе №177 – ФЗ нет.

В Кыргызской республике перечень исключений достаточно велик и построен в основном по принципу исключения инсайдеров. Так, не подлежат компенсации депозиты аффилированных лиц банка, близких родственников руководителей банка, внешних аудиторов, средства лиц, в отношении которых имеется судебное решение в связи с финансированием терроризма или отмыванием доходов, полученных преступным путем. Подобные нормы представляются оправданными и могут быть рекомендованы к внесению в законодательство других стран.

В Республике Армения не предоставляются гарантии по вкладам, которые открыты руководителем банка, членами его семьи, аффилированными лицами. Кроме того, не производятся выплаты по вкладам в случае, если ставка по ним в 1,5 раза больше, чем по идентичным вкладам. Эта норма позволяет пресечь действия по неосновательному обогащению инсайдеров банка.

Разнится законодательство стран ЕАЭС в части включения в гарантированную сумму процентов по вкладам. В Российской Федерации, Республике Беларусь, Республике Армения, Кыргызской республике выплачивается не только сумма вклада, но и начисленные проценты. В Казахстане вкладчик имеет право получить только внесенную сумму вклада.

Характерно, что ни одна из стран ЕАЭС не пошла по пути предоставления гарантий по депозитам, которые открыты юридическими лицами. Вопрос о страховании депозитов юридических лице неоднократно обсуждался как в научной литературе, так и в финансовых органах ЕАЭС ^[15]. Так, Минфин РФ предлагал рассмотреть возможность введения гарантий для юридических лиц в увязке с процедурой bail in, при которой депозиты могут трансформироваться с облигации или акции банка. Однако пока эти предложения не нашли законодательного решения.

Эффективность защиты прав вкладчиков во многом определяется наличием достаточного количества средств для осуществления выплат. В Российской Федерации ставки взносов не могут превышать 0,15 процента от депозитной массы. Основной проблемой сложившейся системы страхования вкладов в России является недостаточность средств Агентства по страхованию вкладов. Для осуществления выплат банкам, которые входят в топ-50, потребуется привлечение заемных средств, помощи Центрального банка.

В Республике Беларусь банки вносят учетный (вступительный) и календарные (периодические) взносы. Величина календарного взноса составляет 0,3 процента. Законодательство также допускает установление чрезвычайных взносов для покрытия недостатка средств Агентства. Взносы могут снижаться в случае, если Агентством накоплен резерв, покрывающий 5 процентов от суммы вкладов по экономике.

В Республике Казахстан взносы, которые уплачиваю банки, делятся на три вида: обязательные календарные, дополнительные и чрезвычайные. Величина обязательного календарного взноса не превышает 0,5 процента от суммы гарантируемых депозитов. Размер дополнительного взноса не должен превышать двукратного размера квартального календарного взноса.

В Кыргызской республике установлено целевое значение фонда защиты депозитов. Оно составляет 12 процентов от общей величины вкладов в банковской системе. Такой подход позволяет обеспечить финансовую устойчивость гарантийной системы. Банки обязаны уплачивать разовый вступительный взнос, а также ежегодные взносы в размере 0,2 процента от депозитной базы. Выплата взносов осуществляется в безакцептном порядке. Если же средств Фонда защиты окажется недостаточно, то Совет директоров Агентства может принять одну или несколько чрезвычайных мер (увеличить размер ежегодный взносов, установить специальные единовременные взносы, получить займ у Правительства).

Самые низкие взносы предусмотрены в Республике Армения. Они составляют 0,05 процента среднедневного показателя банковских вкладов банка за квартал. Если совокупные средства фонда превысят 2,5% от общей суммы гарантированных вкладов, то банки освобождаются от уплаты взносов. Сравнение законодательства показывает отсутствие единства мнений о том, какие средства необходимы и достаточны для обеспечения устойчивости системы гарантирования вкладов. Законодательство Российской Федерации пока существенно отстает от законодательства партнеров по ЕАЭС именно в части порядка определения взносов, особенно в случае их недостаточности.

В Российской Федерации выплата возмещения может начаться через 14 дней с момента наступления страхового случая. Российское законодательство устанавливает минимально короткий срок для начала выплат – три дня со дня предоставления вкладчиком документов. Ст. 10 закона №177 – ФЗ не определяет точного срока окончания выплат календарным методом. Вкладчик вправе обратиться с заявлением до даты завершения конкурсного производства.

В Республике Беларусь физические лица вправе обратиться за выплатой возмещения не ранее 14 дней и не позднее двух лет с момента возникновения обязательства. Выплата возмещения осуществляется в месячный срок. В случае, если средств Агентства на выплату недостаточно, срок может быть продлен до 3 месяцев.

В Республике Казахстан выплаты начинаются только после вступления в силу решения суда о принудительной ликвидации банка. Через 14 дней после такого решения публикуется информация в средствах массовой информации. В течение первых шести месяцев вкладчик может получить возмещение в банке-агенте, затем еще шесть месяцев выплаты осуществляет Казахстанский фонд гарантирования депозитов. Максимальный срок для получения возмещения составляет один год.

Один из наиболее коротких сроков начала выплаты возмещения установлен в Кыргызской республике. Выплата компенсаций начинается не позднее 30 дней с момента наступления гарантийного случая. Банк-агент осуществляет выплаты в течение одного года, в дальнейшем выплата компенсационных средств происходит через Агентство по защите депозитов.

В законодательство Республики Армения в 2016 г. были внесены изменения, направленные на ускорение выплаты возмещения и дающие вкладчикам дополнительные гарантии. До 2016 г. возмещение гарантированных вкладов осуществлялось в течение одного месяца после опубликования объявления в средствах СМИ о начале выплат. С марта 2016 г. этот срок сокращен до 20 дней, а к 2023 г. он должен составить всего 7 дней. Кроме того, срок, в течение которого вкладчик имеет право требования, увеличен с одного года до трех.

Выплата возмещения во всех странах ЕАЭС производится в национальной валюте. Если вклад был открыт в иностранной валюте, то его сумма пересчитывается по курсу Центрального банка либо на момент наступления страхового случая (случая возмещения).

Сравнительный анализ позволяет выдвинуть ряд предложений по совершенствованию действующего российского законодательства. Во-первых, представляется целесообразным исключить из страхового покрытия вклады инсайдеров банков, а также внешних аудиторов, средства лиц, которые осуждены за коррупционные преступления либо отмывание средств, полученных преступным путем. Во-вторых, представляется обоснованным включение в российское законодательство норм о возможности уплаты чрезвычайных взносов в случае, если это необходимо для обеспечения финансовой устойчивости Фонда.

В то же время другими странами ЕАЭС может быть воспринят положительный опыт Российской Федерации и Республики Армении по установлению максимально коротких сроков для осуществления выплат вкладчикам. В Кыргызской республике необходимо повысить порог гарантий до среднего по ЕАЭС уровня в 20-30 тыс. долларов США. В целях повышения уровня защищенности вкладчиков других стран представляется целесообразным внести в законы ЕАЭС нормы об обязательной публикации информационных сообщений на трех языках – национальном, русском и английском.