К вопросу о периодизации истории советского образовательного права

Кожевина Марина Анатольевна доктор юридических наук, кандидат исторических наук профессор, Омская академия МВД России 644048, Россия, Омская область, г. Омск, ул. П. Ильичева, 5, оф. 28 Kozhevina Marina Anatol'evna professor of the Department of Theory and History of Law and State at Omsk Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation 644048, Russia, Omsk Region, Omsk, Pyotr Iliechev's str., 5, of. 28 kozhevina1@rambler.ru Другие публикации этого автора

Проблема периодизации в исторической и историко-правовой науке наиболее обострилась и стала предметом разноплановых дискуссий в силу меняющегося отношения к прошлому. И если в предшествующий советский период периодизация отечественной истории воспринималась как данность, поэтому многие исследуемые процессы «приноравливались» к существующей периодизации (применительно к историко-правовой области знаний – к периодизации Российского государства), то в связи с признанием не только формационного, но и цивилизационного подхода к периодизации исторической действительности высветились аспекты, ранее не обсуждаемые советской наукой. К примеру, теория Ф. Броделя о множественности временных ритмов и временных потоков, а также не ставился вопрос о локально-исторических свойствах действительности, а, следовательно, и ее периодизации, в этой связи не рассматривался вопрос об условности периодизации как метода упорядочивания материала, а не самой исторической жизни, об асинхронности различных процессов и т.п.

Как отмечал в недавнем прошлом А. Я. Гуревич: «Мы должны четко осознавать, что периодизация истории не дана нам свыше. Если мы действительно можем обнаружить определенные органически завершенные этапы и этапы, вновь открывающиеся, благо нам. Но в целом нам нужно иметь ввиду, что в вопросе о периодизации мы находимся на почве того, что немцы называют Begriffsgeschichte. Это история понятий, которые формируются историками или воспринимаются ими для руководства и налагаются на непрерывно продолжающийся исторический процесс – для того, чтобы его расчленить, выделить определенные сюжеты для изучения и придать им специфические характеристики» ^{[3, с. 255]}.

На фоне этого рассуждения высвечивается проблема о выборе критериев периодизации, которые не должны быть произвольными, а способствующими формированию целостного видения исследуемого объекта. Как считает
И.Н. Данилевский «выделяемые периоды должны объединять события и процессы, которые рассматриваются как типологически однородные и отличаются по каким-то существенным признакам от событий и процессов как предшествующего, так и последующего этапов развития. При этом должны быть категорически исключены случаи, когда каждый период имеет свой периодизируемый объект и свои критерии вычленения». В качестве основных критериев периодизации любого исторического процесса ученый предлагает базовые ценности, «те значения и смыслы, которые сплачивают людей в данный «момент» развития» ^{[4, с. 268]}, которые определяют поведение людей, руководят их поступками и выбором приоритетов, которые существенно различают состояние общества на разных этапах развития. Присоединимся к позиции известного историка и, следуя выше изложенному, предложим свое видение периодизации одной из сторон советской действительности –советского образовательного права.

В этой связи, хотелось бы отметить, что вопрос о существовании образовательного права как самостоятельной отрасли права сегодня находится в центре научных дискуссий о возможности формирования новой комплексной отрасли права в качестве структурного компонента российской системы права. Эти дискуссии тесно связаны с разрушением стереотипов понимания и отрасли права, и системы права как совокупности отраслей права. Многие исследователи считают, что появление новых структурных элементов в системе права зависит от высокой степени важности отдельных общественных отношений, от значительного их «удельного веса» в системе социального взаимодействия и от невозможности урегулировать эти отношения нормами одной отрасли. Одновременно возникает потребность использования и нового метода правового регулирования ^{[1, 2]}.

Нам же кажется, что возникновение новых элементов системы права – процесс исторический и объективный. Начинается он с формирования самостоятельной отрасли законодательства, консолидации нормативного материала и завершается созданием возможно не кодекса, но нормативного правового акта кодифицированного типа. Примером тому может служить история образовательного права. Именно в этой области правового знания полярность мнений ученых выглядит наиболее рельефно [11–15]. Собственно, этот факт указывает на необходимость обращения к конкретной историко-теоретической проблеме и углубленному ее изучению, что позволит выделить с одной стороны, правоотношения в сфере образования в самостоятельный автономный предмет правового регулирования, согласующийся с соответствующим методом; с другой – увидеть эволюцию процесса отраслеобразования, когда на первоначальном этапе совокупность нормативных правовых актов под воздействием объективных и субъективных факторов формируется в отрасль законодательства (в нашем случае имеется ввиду советский период развития Российского государства), затем с принятием кодифицированного правового акта (в нашем примере с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г.) – в качестве комплексной отрасли права.

Дискуссионность обозначенной проблемы о возможности существования комплексных отраслей права (в том числе образовательного права), как нам кажется, исчезнет если, используя всю совокупность познавательных средств в рамках ретроспективного подхода, обратиться к нормотворческому опыту, выделяя этапы в его развитии на основе критерия, указывающего на преемственность. Последовательный анализ обозначенных временных отрезков позволит увидеть динамику процесса накопления нормативного материала, постепенную его консолидацию на основе единой цели правового регулирования и правовой политики. В итоге – представить целостную картину становления и развития исследуемого объекта как системы (а отрасль права, без сомнения, системное образование), формирующейся и структурирующейся на основе генетических и функциональных связей. Определение в рамках каждого этапа системообразующих нормативных правовых актов, указывающих на смысловую завершенность этапа и на связь с последующим (этому способствует критерий периодизации) дает основание утверждать, что структуризация права не является самопроизвольным процессом, а есть результат развития общественных отношений. Выделение отраслей права связано с процессом накопления нормативного материала, нуждающегося в унификации и обособлении. Отрасли права «не придумываются», а возникают в результате социальных и практических потребностей человека, общества, государства.

Итак, Октябрь 1917 года положил начало развитию советской государственности и формированию советского права. Новая власть в числе первейших задач видела преобразование духовной сферы, формирование новой социалистической интеллигенции, новой морали, утверждение новой идеологии и т.п. Основным средством определялось просвещение и образование, которые рассматривались как часть начавшейся культурной революции.

В научной литературе культурное строительство традиционно исследуется в хронологических рамкам, совпадающих с периодами развития советского государства. Однако внутри самого процесса, состоящего из относительно самостоятельных направлений культуры (среди них образование и просвещение), наблюдается асинхронность. Каждое направление имеет свой механизм развития, а, следовательно, и свою периодизацию.

В основе любой периодизации лежит принцип, согласно которому выделяются временные отрезки, имеющие внутреннюю смысловую завершенность и указывающую на качественное изменение исследуемого объекта в определенное время. Учитывая выше изложенное, основополагающим факторов в развитии системы советского образования, на наш взгляд, следует определить уровень общей образованности и грамотности населения. Следовательно, периодизацию необходимо осуществлять на основе критерия правовой регламентации развития общего образования как важного фактора развития всей образовательной системы.

Исторический процесс становления и развития образовательного права в Советской России условно можно разделить на семь этапов. 1917-1930 гг. –первый этап, когда решалась задача создания условий для массового образования, ликвидации неграмотности и малограмотности и детского, и взрослого населения. Второй этап начинается в 1930 г. с введения обязательного начального образования. Годы Великой Отечественной войны следует рассматривать как самостоятельный третий этап, отличающийся спецификой военного времени. Четвертый – охватывает послевоенные годы до 1958 г. и характеризуется введением обязательного семилетнего образования. Начало пятому этапу положила реформа, связанная с профессионализацией общеобразовательной школы и введением обязательного восьмилетнего обучения. С переходом к обязательному среднему образованию в 1972 году начинается шестой этап. Последний седьмой этап – 1984-1991 гг. – связан с утверждением альтернативного образования, расширением учебной автономии общеобразовательной школы, расширением спектра образовательных услуг.

Выделим основные правовые события каждого этапа, повлиявшие на развитие образования как системы в целом, а, соответственно, и на его отдельные уровни.

Основная цель политики государства в сфере образования и просвещения в 1917-1930 гг. связана была с созданием социалистической школой, качественно отличающейся от школы дореволюционной. Эта школа должна была решить ряд важнейших задач, а именно: нивелировать массовую неграмотность и малограмотность населения страны, внедрить в образовательный процесс новые педагогические технологии, нацеленные на формирование социалистической личности, создать условия для дальнейшего развития образовательной системы на основе единых принципов и преемственности образовательных программ.

В комплекс основных законодательных актов, направленных на реформирование российской школы, следует включить постановление наркома по просвещению от 30 ноября 1917 года «О реформе средней школы», Декрет СНК РСФСР от 20 января 1918 года «Об отделении церкви от государства и школы от церкви», постановления Наркомпроса РСФСР «О введении обязательного совместного обучения во всех учебных заведениях», а также «Об отмене обязательного изучения латинского языка», «Об отмене отметок». Центральное место в этом комплексе занимают Декреты СНК РСФСР от 5 июня 1918 года «О передаче в ведение НК просвещения учебных и образовательных учреждений и заведений всех ведомств» и от 26(13) июня 1918 года «Об организации дела народного образования в Российской Республике (Положение)». Последний определял общее руководство делом народного образования в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике.

Системообразующим в комплексе нормативных правовых актов, регулирующих образовательные отношения, является Декрет ВЦИК РСФСР от 16 октября 1918 года «О единой трудовой школе Российской Социалистической Федеративной Советской Республике (Положение)». Именно единая трудовая школа была призвана аккумулировать и определить способы решения задач начального этапа. Выделялось две ступени образовательного процесса: первая для детей 8-13 лет – 5 -летний курс, вторая для детей 13-17 лет – 4-летний курс. Одновременно юридически закреплялись основные начала советской школы, которые предполагали сочетание общеобразовательного, политехнического, физического и эстетического обучения, а также подчеркивалась значимость связи с социалистической идеологией как важнейшего принципа советской педагогики.

В комплекс с Положением об единой трудовой школы следует включить постановление Наркомата по просвещению от 4 июня 1919 г. «Об организации дела внешкольного образования (Положение)». Эта сфера рассматривалась как обязательный элемент образовательной системы, определяющий ее целостность в процессе воспитания и обучения не только детского населения, но и взрослого в силу того, что значительная часть последнего была неграмотной и малограмотной. Процент грамотных среди мужчин в разных регионах составлял от 40 до 69%, среди женщин – от 29 до 40% ^[10].

В развитие указанных правовых решений 26 декабря 1919 года СНК РСФСР принял Декрет «О ликвидации безграмотности среди населения РСФСР». Обучение становилось обязанностью для всех в возрасте от 8 до 50 лет. Предполагалось, что ликвидация неграмотности основной части населения позволит ввести в будущем и обязательный минимум образования.

Вся организационно-правовая работа к середине 1920-х гг. получила логическое завершение. 31 августа 1925 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли Декрет «О введении в РСФСР всеобщего начального обучения и построение школьной сети». Рубежным определялся 1933-34 учебный год. Однако форсированный переход страны к социалистической реконструкции народного хозяйства на рубеже 1920-х – 1930-х годов потребовал ускоренного повышения уровня образования, общей и профессиональной культуры трудящихся, поэтому внедрение всеобщего начального обучения началось в 1930 году (Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 августа 1930 года «О введении всеобщего начального обучения»). Фактическое применение принятого закона следует рассматривать как границу между первым и вторым этапами развития образовательного права.

Вместе с тем Декрет от 31августа 1925 г. не только связывает первый и второй этапы, но и определяет содержание правотворческой деятельности в сфере образования в довоенный период. Следовательно, его можно обозначить в качестве системообразующего нормативного правового акта на втором этапе. В развитие Декрета были приняты иные правовые акты, среди них постановление ЦК ВКП(б) «Об учебных программах и режиме в начальной и средней школе» (25 августа 1932 г.); постановления СНК СССР И ЦК ВКП(б) «О структуре начальной и средней школы в СССР» (15 мая 1934 г.) и «Об организации учебной работы и внутреннем распорядке в начальной, неполной средней и средней школе» (3 сентября 1935 г.); «О преподавании гражданской истории в школах СССР» и «О преподавании географии в начальной и средней школе»; постановления СНК СССР «Об обеспечении школьного строительства в городах» (19 марта 1935 г.), «Об издании и продаже учебников для начальной, неполной средней и средней школы» (7 августа 1935 г.), а также постановление ЦИК СССР от 19 сентября 1932 года «Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах» и др. В связи с перечислением документов оговоримся, что к 1930-м гг. активное вмешательство коммунистической партии в законотворческую деятельность государства привело к формированию особой группы советских источников права – совместных решений и директивных решений ЦК ВКП (б) (позже – КПСС) ^[7]. В последующие периоды эта практика расширяется и становится обыденной.

В целом на втором этапе развития образовательного права вырабатывается схема регулирования сложившейся образовательной системы и образовательных отношений, представляющих комплекс преципионных (от лат. praecipio – наставлять, учить) – основных педагогических, составляющих ядро образовательных отношений и комиторных (от лат. comitor – сопровождать) – иных, обеспечивающих, сопровождающих деятельность по достижению образовательных целей и задач ^{[14, с. 195-196]}. Были созданы такие условия, которые позволили общеобразовательной школе стабильно развиваться в течение последующих 20 лет, складывались предпосылки для введения всеобщего семилетнего образования.

Однако Великая Отечественная война несколько затормозила этот процесс, внесла в него свои коррективы, общеобразовательная школа, а равно и профессиональная школа всех уровней вынуждены были функционировать согласно законам военного времени. Поэтому военный период (1941-1945 гг.) определяется как третий этап в развитии советского образовательного права. На этом этапе каких-либо существенных изменений в деятельности учебных заведений не произошло.

С приходом мирной жизни сложились условия для реализации довоенной образовательной политики, нацеленной на повышение обязательного образовательного ценза для советских людей. Еще в 1934 г., а затем в 1939 г. на XVII и XVIII съездах ВКП (б) в рамках второго и третьего пятилетних планов закреплялись положения, связанные с выделением средств на обеспечение перехода ко всеобщему семилетнему образованию ^{[8, с. 370, 380]}. Но реализовать эту программу удалось лишь в послевоенный период, который мы определяем как четвертый этап в развитии советского образовательного права. Юридически этот факт окончательно был закреплен в Законе СССР от 14 июля 1956 г. «О внесении изменений в статью 121 Конституции (Основного Закона) СССР», согласно которой государство гарантировало реализацию «всеобще-обязательного семилетнего образования» и создание условий для перехода ко всеобщему среднему образованию.

Промежуточным пятым этапов в этом процессе стала реформа, начавшаяся в 1958 г. с принятия 24 декабря Верховным Советом СССР Закона СССР «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования СССР», в развитие которого осуществлялось дальнейшее законотворчество в сфере образования. Обязательное семилетнее образование заменялось обязательным восьмилетним образованием, обучение в старших классах средней школы сочеталось с производственным трудом, по окончании школы выпускник получал аттестат зрелости и свидетельство о полученной профессии, таким образом реализовывалась цель профессионализации общеобразовательной школы, роль которой в значительной степени повышалась в связи с переходом государства к этапу построения материально-технической базы коммунизма.

Рубежным событием между пятым и шестым этапами стало совместное постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 20 июня 1972 г. «О завершении перехода к всеобщему среднему образованию молодежи и дальнейшем развитии общеобразовательной школы». Данное решение свидетельствовало о том, что государственная система образования приобрела стабильность, сложилась достаточно сбалансированная сеть учебных заведений, которая в полной мере могла решить проблему перехода к всеобщему среднему образованию.

Кульминацией всего предшествующего правотворческого процесса в сфере образования стали «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании», принятые 19 июля 1973 г. и введенные в действие 1 января 1974 г. Таким образом была впервые в истории образовательного права предпринята и реализована попытка создать кодифицированный нормативный правовой акт в сфере образования. В этой связи следует отметить, что данный юридический факт всколыхнул юридическую общественность. С. С. Алексеев указывал на то, что появились «…основания для обсуждения вопроса о начавшемся процессе формирования комплексной общности, выражающей специфику правового регулирования общественных отношений, опосредствующих воспитание и обучение подрастающего поколения» ^{[2, с. 224]}. С этого момента в отечественной юридической науке разворачиваются широкие дискуссии о возможности выделения из административного права законодательства об образовании в качестве самостоятельной отрасли и в последующем ее трансформации в комплексную отрасль права ^{[5, 9]}.

Вместе с тем, принятый закон качественно повлиял на развитие общеобразовательной школы, в ней выделялось три звена: начальная школа – три года обучения, восьмилетняя школа и средняя школа – десять лет. По окончании восьмилетней школы молодые люди могли получить среднее образование в техникумах (3-4 года обучения), в профессионально-технических училищах и школах рабочей молодежи. Одновременно в средних школах вводилось дифференцированное обучение, предполагающее углубленное изучение отдельных дисциплин и профессиональную ориентацию учащихся.

Весь процесс перехода образовательной системы на всеобщее среднее образование сопровождался активным законотворчеством. На фоне успешно развивающейся реформы создалась иллюзия о возможности перехода ко всеобщему профессиональному образованию. 12 апреля 1984 г. Верховным Советом СССР был принят Закон СССР «Основные направления реформы общеобразовательной и профессиональной школы», ставший рубежным событием между шестым и завершающим седьмым этапами развития советского образовательного права. В развитие закона вышел ряд нормативных правовых актов нацеливающих образовательную систему страны на новый качественный уровень. Приветствовалось творчество в педагогической практике. Учебным заведениям предоставлялось относительная автономия, разрешались альтернативные программы, способствующие развитию индивидуальных способностей обучающихся. В средней школе углублялось политехническое обучение, в профессиональной школа интегрировалась в производство. Большое внимание уделялось самообразованию и самостоятельной работе учащихся.

Однако реформа перестройки государственной системы образования в силу сложившихся объективных (распад СССР) и субъективных обстоятельств (отказ от позитивного опыта советской школы) своей реализации в должной мере не получила. Как известно «процесс наследования культурных ценностей», а образование, безусловно, является таковым, «противоречив и болезнен, наследники склонны критически относиться к идеям, вкусам, взглядам предшествующих поколений. В этом – один из законов диалектики истории, залог прогресса человечества, и вместе с тем в этом причина невосполнимых потерь» ^{[6, с. 307]}. Именно в таком состоянии прибывала российская Школа на последнем этапе советского периода, последующий период истории стал для нее новым испытанием.