Опыт реформирования городского самоуправления в 1870 г. в сфере налогообложения для современного российского местного самоуправления

Ишимбаев Дамир Зуфарович аспирант, Башкирский государственный университет 450077, Россия, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32 Ishimbaev Damir Zufarovich post-graduate student of the Department of Theory of State and Law at Bashkir State University 450077, Russia, Republic of Bashkortostan, Ufa, str. Zaki Validi, 32 ishimbaev.damir@yandex.ru Другие публикации этого автора

Проведение городской реформы 1870 г. по своей основательности и комплексности подхода к правовому регулированию, нахождением новых форм распределения доходов и налогов, а также передачей органам городского самоуправления полномочий в налоговой сфере можно рассматривать как положительный опыт по преодолению неустроенности городских финансов, существовавшему до проведения данной реформы. Основываясь на данном опыте, можно попытаться извлечь несколько полезных уроков для современного российского регулирования местных финансов и реформы городского самоуправления.

Стоит отметить положительные стороны городской реформы 1870 г. Путем проведения реформы усовершенствован законодательный процесс регулирования финансовых отношений, создан особый подход к учету городского бюджета, в практику органов городского самоуправления внедрен научный подход к подготовке местных бюджетов и т.д. Реформа поспособствовала развитию науки финансового права, также внимательно исследовался и оценивался с точки зрения применимости в российских условиях опыт зарубежных стран ^[1], выходили в свет российские и зарубежные научные работы по данной тематике ^[2].

Перед проведением сравнения финансовой стороны реформы городского самоуправления 1870 г. с современным состоянием местных финансов в Российской Федерации, нужно определить степень сравнимости данной материи. Современная компаративистика особое внимание уделяет анализу черт и свойств сравниваемых объектов исследования. Необходимо учитывать, что правовое регулирование финансов городского самоуправления во второй половине XIX в. происходило в условиях, значительно отличающихся от современных по всем параметрам. В рамках данной статьи можно дать далеко не исчерпывающий перечень наиболее важных из них.

Во-первых, в Российской империи предшествующее реформе городское налогообложение было теснейшим образом связано с сословным характером организации государства и общества. Поэтому отмена крепостного права в 1861 г. потребовала пересмотра всей системы городского налогообложения.

Во-вторых, расчет базовых показателей городских финансов был ориентирован на налогообложение недвижимости.

В-третьих, на системе городских финансов сказывались особенности народного хозяйства страны того периода, значительная роль сельского хозяйства и незначительный уровень развития товарно-денежных отношений.

В-четвертых, реформирование городских финансов происходило практически одновременно с другими реформами (судебной реформой, с отменой крепостного права и др.) и при проведении масштабных финансовых реформ 1860-1880 гг. в различных сферах государственного управления, которые в современной литературе справедливо характеризуются как «одни из самых сложных и продолжительных в череде преобразований того периода»^{[3, с.121]}. В ходе масштабной финансовой реформы были проведены такие существенные мероприятия, как учреждение Государственного банка (1860 г.), создание при Министерстве финансов Главного выкупного учреждения для проведения выкупных операций (1862 г.). Были введены правила о составлении, рассмотрении и выполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений (1862 г.) ^{[3, с.121- 131]}.

Перечисленные выше и многие другие отличия показывают, что сравнение реформы городского самоуправления в сфере финансов с современным периодом развития муниципальных финансов в условиях принципиально иного государственного устройства и правовой системы вряд ли осуществимо по многим параметрам, оно может быть только очень адресным. Наиболее сопоставимыми, как представляется, являются уровень самостоятельности местных органов в области финансов; некоторые принципы в сфере публичных финансов; отдельные задачи, которые и в настоящее время не решены в финансовой сфере современного российского местного самоуправления; а также применявшиеся и применяемые методы проведения реформы.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления правовое регулирование местных финансов должно соответствовать ряду требований. Статья 9 данного акта гласит, что органы местного самоуправления имеют право на наличие достаточных собственных финансовых ресурсов, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий (п. 1). Данные финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны тем полномочиям, которые предоставляются им Конституцией или законами (п. 2). Также часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных налогов и сборов (п. 3) ^[4]. Статьи 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует формулировкам и установкам европейской Хартии местного самоуправления и закрепляют обязанность органов государственной власти по обеспечению гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления ^[5].

Особое внимание самые разные теоретики и практики обращают на следующие пороки существующей системы финансирования местного самоуправления: всего два местных налогов: налог на имущество физических лиц и земельный налог; их недостаточность для покрытия местных расходов, в том числе и в силу того, что, около 80 % земельных участков не относится к налогооблагаемой базе, так как являются объектами федеральной земельной собственности; снижение доли дотаций (которыми муниципалитеты распоряжаются самостоятельно) при росте доли субсидий (долевое участие субъекта РФ в необходимых для него расходах); ограниченность неналоговых доходов местных бюджетов, преобладание в них доходов от сдачи в аренду и продажи муниципального имущества; существование нераспределенных между государством и муниципальными образованиями полномочий, которые органы местного самоуправления вынуждены принимать на себя и финансировать за свой счет и т.д.^{[6, с.52-54]}.

Следует отметить, что города до проведения реформы 1870 г. также постоянно испытывали недостаток финансовых средств. Одной из главных причин проведения городской реформы 1870 г. в России явилось состояние управления и городского хозяйства. Следует отметить, что, по Положению 1775 г., городское хозяйство находилось в ведении сословных дворянских учреждений городских хозяйственных управлений. В 211 городах страны до введения Городового положения 1870 г. отсутствовали какие-либо органы управления, и всеми местными вопросами занимались полицейских властей. ^{[7, c.343]}.

В ходе введения Городового положения 1870 г. бюджет городов должен был существенно возрасти. Независимость городских общественных учреждений оказывала содействие более результативному использованию прежних и изысканию новых источников пополнения бюджета.

Тем не менее, хотя в конечном счете возросла роль финансирования, изначально во время реформы была заложена и в значительной степени реализована идея самофинансирования городского самоуправления, а их доходы постоянно росли (сноска на свою статью)^{[8, с.918]}. Для этого (в отличие от современной ситуации) им были предоставлены разнообразные источники доходов. Изучение хозяйственно-финансовой деятельности органов городского самоуправления в Уфимской и Оренбургской губерниях дает представление о том, что главными доходными статьями городских касс были налоги с оброчных земель, городских имуществ, сборы с торговли и промыслов, отчисления от прибылей общественных банков. Вторым главным источником пополнения городских бюджетов являлись налоги, которые взимались с горожан, занятых торговлей и промыслами.

Описанный опыт Российской империи по правовому регулированию формирования доходной части бюджета городов показывает, что необходимо существенное расширение источников финансовых поступлений для современного местного самоуправления, особенно в части местных налогов и сборов. Разнообразие источников формирования финансов местного самоуправления придаст системе финансирования необходимую гибкость и расширит возможность маневрирования.

Положение 1870 г. предоставляло городам большую свободу в финансовой сфере. Это было связано с общей установкой, согласно которой городам предоставлялась значительная самостоятельность в решении местных дел. В соответствии с Городовым положением 1870 г. органы городского самоуправления получали права на осуществление сбора с движимого и недвижимого имущества или с промысла (ст. 128), на ходатайства об установлении новых налогов и об увеличении размеров налогов, закрепленных законом (ст. 128, 135, 137) ^[9]. У городской думы получили полномочия по освобождению от взимания оценочного сбора на малоценное имущество (ст. 129). Следовательно, ограничение было установлено только по объекту налогообложения (ст. 129) и определению предельного размера налогообложения (ст. 128, 130, 132) ^[9]. Главным источником пополнения городских бюджетов являлся сбор с городского имущества и соответствующие оброчные статьи (казенные недвижимые имущества, отдаваемые в оброчное, с публичных торгов, содержание) ^{[10, с. 14]}. Например, важное место среди прочих оброчных статей во всех городах Южного Урала занимал доход с выгонных земель, которые использовались для выпаса скота и других сельскохозяйственных нужд горожан. Об этом свидетельствуют данные городских смет за 1870-1880-х гг. ^{[11, с.10 13]}.

Как было указано выше, в соответствии с Городовым положением 1870 г. городской думе были предоставлены полномочия определять размер вышеназванных сборов, но с соответствующими ограничениями. Например, оценочный сбор с недвижимых имуществ подлежал взиманию непосредственно на местах. Оценочный сбор определялся в процентном соотношении или со стоимости недвижимых имуществ, или от размера чистого дохода от них, определяемый посредством оценки. Закон устанавливал только одно условие, что размер сбора не может превышать 10% чистого дохода от недвижимого имущества или 1% стоимости (ст. 130) ^[9].

Таким образом, при исчислении городских сборов органы городского самоуправления обязаны были исходить только из критериев доходности и ценности недвижимых имуществ. Однако сами эти понятия не имели четкого правового содержания. Так как, на момент проведения реформы отсутствовали и сведения о доходности недвижимых имуществ, поскольку до этого момента потребности в подобных данных не было. Органы самоуправления должны были самостоятельно устанавливать способы определения доходности, ценности и размеры налоговых ставок. Как отмечал М.А. Сиринов, «по теории следовало бы ожидать, что последние сейчас же предпримут ряд мер, главная из которых - правильная кадастрация» ^{[12, с. 17]}. Сама постановка вопроса о «правильности кадастрации» предполагает наличие хорошо разработанной теории и практических рекомендаций, как ее осуществлять, но в реальности таковых не было.

Решение данной проблемы имело два аспекта.

Во-первых, была необходима разработка научно обоснованных критериев составления земельного кадастра. Во-вторых, отдельное выделение финансов для проведения кадастровых работ.

Как представляется, главный урок, который можно извлечь из этого опыта, состоит в том, что такая масштабная задача, как общегосударственные кадастровые работы, требует общегосударственной организации и финансирования из государственного бюджета. Она не может быть переложена на местное самоуправление.

Проблемы должного выполнения органами местного самоуправления государственных задач, которые призваны решаться на местном уровне, включая полноценную реализацию зафиксированных в законодательстве и вмененных в обязательную компетенцию собственных полномочий, стояли перед участниками городской реформы XIX в. и продолжают быть актуальными и в современных условиях, прежде всего в связи с ограниченностью местных финансов. Положение ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, согласно которому «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств», направлено на обеспечение достаточной ресурсной и финансовой базы местного самоуправления ^[13]. Нормальное течение дел и полноценное осуществление местными органами своих функций при этом возможно лишь при условии адекватного наделения их соответствующими финансовыми средствами.

Ученый Дмоховский, разработал классификацию, по которой, после проведения городской реформы 1870 г. в столице, задачи органов городского управления делились на четыре группы: по ведению общественного хозяйства (охрана городского имущества, взимание сборов в городские кассы); по государственным и городским повинностям; по внешнему благоустройства города и по общественному благосостоянию (включая меры против общественных бедствий, соблюдения правил в торговле, учреждения благотворительных и учебных заведений)^{[14, c.89]}.

При рассмотрении вопроса формирования городского бюджета, следует учитывать, в какой степени города могли самостоятельно формировать статьи расходов, а какие статьи расходов являлись неукоснительными государственными повинностями. Например, главные статьи затрат во всех городах Южного Урала ко времени введения Городового положения 1870 г. можно поделить на две группы: «обязательные» и «условные». «Обязательными» являлись: содержание городских и полицейских управлений, военных частей, тюремных замков. В группу «условные» входили - ведение благоустройства городов, содержание благотворительных заведений, больниц^{[15, с. 49]}.

Следовательно, государство именно государственные задачи признавало первостепенными, а местные - второстепенными. При этом удовлетворяя и местные, и государственные нужды, органы городского самоуправления находилось на самофинансировании.

Как представляется, опыт городской реформы 1870 г. в этом плане и текущие проблемы реализации государственных задач позволяют с позиций современного уровня развития правовой и финансовой науки поставить вопрос об оптимизации выделения государственных средств органам местного самоуправления для решения государственных задач. Так как выполнять свои задачи государство должно в разных условиях, как в благоприятных, так и не слишком, необходимо разработать значительное количество сценариев выполнения публичных функций и задач с учетом различных возможностей развития экономической ситуации. Целесообразно разработать гораздо больше сценариев, причем таким образом, чтобы и при пессимистическом развитии событий как государственные, так и местные функции и задачи реализовывались, а реформа местного самоуправления, пусть более медленными темпами, но последовательно претворялась в жизнь. Многосценарность в отношении финансов означает: если обнаружено, что ресурсов для достижения соответствующих финансовых результатов недостаточно, то представляется необходимым составлять финансовые планы таким образом, чтобы «ядро» государственных задач не страдало. Для этого необходимо определить несеквестируемые расходы, в том числе защищенные применительно к муниципальному уровню, которые всегда должны быть обеспечены.

Опыт проведения городской реформы 1870 г. в совокупности и в сфере финансов в частности показывает, что некоторые рецепты не утрачивают своей значимости со временем. Городская реформа 1870 г. исходила от центра (императора и двора), в котором ее обстоятельно проработали как теоретически, так и в отношении нормативного регулирования. На первый взгляд, сравнивая опыт XIX и начала XXI вв., наблюдаем определенный исторический парадокс в плане конституционализма. В России XIX в. при отсутствии писаной конституции, намерении центральной власти переложить на органы местного самоуправления часть общегосударственных обязанностей, без желания с ее стороны утвердить конституционализм и полноценное местное самоуправление тем не менее благодаря появлению и развитию городского самоуправления некие конституционные начала местного самоуправления, пусть ограниченные и правительственные, стали внедряться в российскую действительность. В России в ХXI в. при наличии действующей конституции, детального законодательства о местном самоуправлении, подписанной европейской Хартии местного самоуправления, декларировании следования международным актам (и воспроизведении их норм в законодательстве) фактическое создание финансовой основы местного самоуправления приостановилось из-за очень серьезных политических и экономических препятствий. Отсутствие экономического роста на низовом уровне, недостаточность местных налогов для покрытия расходов муниципалитетов не позволяют в должной мере реализовывать конституционные начала и как местного самоуправления, так и бюджетно-финансовой системы в целом.