Современные государства и транснациональные корпорации: формы и методы конструктивного взаимодействия в сфере политики

Карпович Олег Геннадьевич доктор политических наук первый заместитель директора, ИСИП "Российский университет дружбы народов" (РУДН) 101000, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Karpovich Oleg Gennad'evich Doctor of Politics Deputy Director of the Insitute, Institue of Stategic Research and Forecasting of the People's Friendship University of Russia 101000, Russia, Moscow, Mikluho-Maklaya Street 6 karpovich40@mail.ru Другие публикации этого автора

В настоящее время в международных отношениях (МО) и мировой политике стремительно нарастает политическое значение и вес особой категории негосударственных участников (акторов) МО – транснациональных корпораций (ТНК). Они активно вмешиваются в международные отношения и мировую политику, конкурируют в политической сфере с традиционными государствами, оспаривают право регулирования международной деятельности у межправительственных организаций и стремятся утверждать свои интересы на площадке ООН. Все чаще предметом острых международных кризисов становятся конфликты интересов между государствами и ТНК. По мнению И.А. Андроновой, «глобальная власть» ТНК распространяется сегодня на все национальные государства, так как ТНК сегодня контролируют «более половины мирового промышленного производства, более 60% внешней торговли, а также примерно 4/5 патентов и лицензий на новую технику, технологии и «ноу-хау»; под их контролем находится «90% мирового рынка пшеницы, кофе, кукурузы, лесоматериалов, табака, джута и железной руды, 85% рынка меди и бокситов, 80% чая и олова, 75% бананов, натурального каучука и сырой нефти» ^[1]. Причем, по мнению ученого, опирающегося на данные зарубежной статистики, «ядро мирохозяйственной системы составляют менее 500 ТНК, обладающих практически неограниченной экономической властью»; «объем продаж 200 крупнейших ТНК превышает суммарный ВВП всех стран мира, за исключением первых десяти стран»; «двадцать ТНК являются главным источником прямых иностранных инвестиций (ПИИ). 84% общемирового вывоза прямых иностранных инвестиций приходится на ТНК» ^[2]. По мнению Р.И. Цвылева, «в значительной степени видимая рука ТНК (включая так же и государства) давно уже заменила мифическую невидимую руку капитализма laissez-faire» ^[3]. Такое поведение ТНК на международной арене ставит перед научным сообществом задачу выработки эффективных форм и методов внешнего регулирования политической деятельности современных транснациональных корпораций.

Корпоратократия, стремясь к власти, руководствуется своими собственными, транснациональными корпоративными, интересами. Но эти интересы далеко не всегда совпадают с интересами национальными. По мнению И.В. Андроновой, «если подлинные национальные интересы определяются, прежде всего, требованиями обеспечения государственной безопасности, независимости, …, то интересы международной корпоратократии состоят в стремлении к тотальному контролю над мировыми и региональными рынками через контроль над составляющими их национальными рынками каждой страны» ^[1]. Поэтому, резюмирует ученый, «интересы транснационального капитала и национальные интересы государств часто противоположны, так как имеют в своей основе разные ценности, различные инструменты и средства воздействия на экономику» ^[1]. Эти различия приводит к конфликтам между национальными государствами и транснациональной корпоратократией, объединяющей под своим управлением глобальные сообщества (альянсы) ТНК. Для разрешения этих конфликтов ТНК «включают весь арсенал имеющихся у них средств, начиная с финансового, заканчивая политическим, а в ряде случаев и военным давлением» ^[1].

В современной мировой политике ТНК не только заняли свою нишу, но и заметно потеснили традиционных акторов МО, таких, как национальные государства. Действительно, ТНК позиционируют себя как независимый участник системы международных отношений и мировой политики, претендующий на равные права с традиционными авторами – нациями-государствами. Тем самым ТНК разрушают (сознательно или в силу сложившихся обстоятельств) монополию национальных государств на международные отношения, формируя «новую международную политику» (согласно термину, предложенному Д. Розенау). Естественно, национальным государствам это не нравится, и они по мере возможностей пытаются закрыть для ТНК доступ к мировой политике (куда ТНК и другие «акторы вне суверенитета» все время «вторгаются»), используя сохраняющиеся возможности Вестфальской системы и существующей модели государство-центричного миропорядка. Основной претензией со стороны государств к ТНК стало то, что ТНК разрушают исторически сложившуюся систему международной безопасности и баланса интересов участников международных отношений, «вторгаясь» в сферы исключительного ведения национальных правительств и присваивая себе ряд их международно-политических функций, в том числе право на применение насилия в отношении к государствам и нациям (это право фактически «приватизировали» ЧВК) и право на социальную защиту не только населения отдельных территорий, но и целых наций и народов (так называемая «концепция социальной ответственности ТНК, полностью повторяющая аналогичные обязательство государства по отношению к своим гражданам). А это, в свою очередь, ведет к размыванию национального суверенитета, к десуверенизации наций-государств, для которых утрата суверенитета означает прекращение их существования. Критики ТНК стали утверждать, что ТНК стремятся заменить или вытеснить нации-государства из мировой политики, и для этого ТНК активно перестраиваются, приобретая черты государств и во всем становясь на них похожими (не только в функциональном отношении). Так возникла и концептуально оформилась первая группа угроз, которые несут ТНК национальной безопасности современных государств: речь идет об угрозе национальному суверенитету.

В продолжении этого тренда сторонники сохранения сильного государства в мировой политике выдвинули гипотезу о «приватизации мировой политики» негосударственными акторами МО, среди которых первые места занимают ТНК и МНПО; их процесс интеграции в мировую политику стал описываться как процесс «вторжения», сопровождающийся ущемлением законных прав других участников системы международных отношений. Термин «приватизация мировой политики», в приложении к невестфальским акторам новой волны, получил при этом не только научное, но и идеологическое звучание – в интересах наций-государств.

Однако запретительные меры в отношении ТНК не эффективны: как выяснилось, в условиях глобализации нации-государства не могут обойтись без ТНК ни в экономике, ни в политике. ТНК, избравшие то или иное государство в качестве места базирования, приносят бюджету огромные доходы (в виде прямых и косвенных налоговых поступлений), стимулируют национальную экономику, обеспечивают точки роста, обеспечивают приток зарубежных инвестиций и ресурсов в страну (в том числе за счет ресурсов, выкачиваемых ТНК из экономик принимающих стран). Государство использует ТНК в качестве инструмента реализации собственной внутренней и, нередко, внешней политики, в том числе – в роли инструментов экономического давления на политических оппонентов. ТНК, развивая внешнюю экономическую экспансию и глубоко внедряясь в экономики других стран, предоставляют базовому государству эффективные инструменты политического воздействия на властные элиты и процессы в принимающих странах «изнутри». Социально-ответственные ТНК, разделяющие ценности социальной ответственности корпораций перед простыми гражданами и обществом в целом, помогают государству проводить успешную социальную политику (что особо важно для стран, позиционирующих себя как «социальное государство» - к таким странам относятся, например, Германия и Россия), тем самым, укрепляя его позиции в среде собственных граждан и структур гражданского общества, влияние на население, повышая устойчивость политического режима. Как правило, страны базирования, за редким исключением, получают значительные выгоды от деятельности собственных ТНК (типичный пример – США); на их национальный суверенитет ТНК, как правило, не посягают. Напротив, американские ТНК активно продвигают национальные интересы США на международной арене, содействуют реализации Вашингтоном своей внешней политики, активно консультируют министерства и ведомства США в сфере выработки эффективной экономической и политической стратегии.

Такая форма кооперации ТНК и государств (а, в некоторых случаях, и симбиоза) объясняется тем, что «использование государственных институтов из-за разного рода рисков ограничено и далеко не всегда эффективно» ^[4]. Вместе с тем, в целом ряде случаев, например, «при отсутствии отношений между государствами, открытой враждебности, состояния конфликта или войны, либо нежелания чрезмерного риска, именно общественные институты играют уникальную роль фактора влияния на другое государство» ^[4]. Это в полной мере относится и к ТНК. По утверждению М.М. Лебедевой, «все большее число МНПО (включая ТНК) становятся консультативными членами ММПО, выступая в качестве экспертов по определенным вопросам. Это объясняется тем, что в ряде случаев МНПО лучше информированы, обладают информацией «с места событий» и могут оказывать влияние на формирование общественного мнения» ^[4]. В системе ООН существует специальная процедура предоставления консультативного и ассоциированного статуса неправительственным организациям ^[5].

По утверждению С. Карновитца, деятельность МНПО, к числу которых относятся и ТНК, «наиболее эффективна в ходе создания новых областей международного права, или разработки новых межправительственных соглашений» ^[6]. По мнению Дж. Симонса, ТНК способны «де-факто устанавливать новые нормы и стандарты, которые впоследствии подвергаются кодификации в виде государственных законов или межгосударственных соглашений» ^[7]. А.И. Подберезкин в этой связи замечает, что МНПО также «участвуют в интерпретации положений международного права или же могут в ряде случаев контролировать выполнение государствами или иными акторами взятых на себя обязательств в рамках того или иного международного режима» ^[4]. Х. Дай поддерживает эти точку зрения, указывая, что сами государства и создаваемые ими международные организации довольно редко осуществляют поиск сведений о соблюдении участниками МО правил и норм, устанавливаемых международными режимами; для этого они привлекают международные неправительственные организации, которые «лучше информированы, обладают ресурсами мобилизации электората страны-нарушителя, что позволяет правительству пересмотреть свою позицию по тому или иному вопросу» ^[8].Таким образом, МНПО, вообще, и ТНК, в частности, обеспечивая государства и международные организации соответствующей информацией и аналитикой, влияют на выработку государствами политических решений и, через эти решения, опосредованно, на саму мировую политику. В этой связи П. Уопнер утверждает, что ТНК и другие МНПО действительно могут «оказывать существенное влияние на ценности, поведение и коллективный выбор больших групп людей» и, таким образом, «опосредованно оказывать давление на властные структуры, поскольку значение принимаемых ими решений в такой ситуации уменьшается» ^[4].

По мнению А.И. Подберезкина, хорошим примером взаимодействия государственных органов и структур и ТНК может служить практика осуществления этой деятельности в Соединенных Штатах Америки. По мнению ученого, именно США являются в этой области «пионерами» и первооткрывателями; в США «сложились устойчивые формы взаимодействия государства и крупного бизнеса, проявляющиеся в кадровом обмене между корпорациями и госаппаратом, а также в лоббизме различных законопроектов и финансовых ассигнований через Конгресс США. Государство постоянно оказывает поддержку американским корпорациям на международной арене, в том числе путем организации госпереворотов и смещения неугодных режимов в различных странах. Со временем эти взаимоотношения получили соответствующее формализованное оформление» ^[9]. Значительную роль в становлении института партнерства ТНК и неправительственных организаций сыграл опыт, миротворческих операций и операций по постконфликтному миростоительству в Афганистане и Ираке ^[10-14]. При этом в Соединённых Штатах «возникла практика «отбора» наиболее «ответственных» и «общественно полезных организаций» и взаимодействия официальных структур с ними, в том числе, путем передачи им бюджетных средств для решения государственных задач» ^[4]. Примером подобного рода финансирования может служить деятельность фонда «Freedom House», который формально считается независимой исследовательской организацией, но при этом более чем на 80% финансируется федеральным правительством США. Этот фонд замечен в «насаждении демократии» в различных странах мира (Грузии, Сербии, Украине, Киргизии и т.д.) путем организации в этих странах так называемых «цветных революций». Кроме того, в США широко распространена «практика финансирования ряда программ в сфере публичной дипломатии из государственного бюджета», в рамках которой «деньги выделяются в федеральном бюджете США, затем проводится конкурс неправительственных организаций, среди которых выбирается оператор программ», и ему достается государственное финансирование ^[4].

Другая ситуация складывается в отношениях ТНК с принимающими странами: там конкретный формат взаимодействия зависит от взаимного соотношения веса государства и ТНК. Слабые или недостаточно развитые государства, пустив на свою территорию ТНК, могут попасть в экономическом и даже в политическом плане в почти колониальную зависимость: в результате ТНК могут формировать в странах пребывания неоколониальный режим, в котором в роли колонизатора вступает не другое государство, а корпорация. В результате принимающее государство по факту теряет свою самостоятельность и становится для ТНК предметом всесторонней эксплуатации и источником выкачивания ресурсов. Такие сценарии характерны для некоторых африканских стран, сравнительно недавно избавившимся от гнета европейских колонизаторов, а в недавнем прошлом – и для многих стран Латинской Америки (вспомнить, хотя бы, Кубу при Ф. Батисте). Известны случаи, когда ТНК участвовали в организации государственных переворотов в странах, политические режимы которых не соответствовали их корпоративным интересам (примером может служить государственный переворот в Чили, приведший к свержению легитимно избранного президента С. Альенде, который был организован при заметном участии американской транснациональной корпорации ИТТ). Вместе с тем, на сегодняшний день общее число государств, в которых правительства настолько ослаблены, что не могут контролировать ТНК, ничтожно мало: несмотря на то, что, по наблюдениям некоторых ученых, бюджеты крупных ТНК могут существенно превосходить ВВП некоторых национальных государств (А.С. Дёгтев, например) ^[15], по мнению значительно большего количества учёных и экспертов, в политическом (властном) измерении ресурсы крупных ТНК и даже слабых государств несопоставимы: вступив в политический конфликт с национальным государством, ТНК редко выходит из него победителем (хотя и может нанести самому государству, его экономике и безопасности, существенный урон) ^[16]. Так что существенную угрозу национальной безопасности ТНК представляют только по отношению к слабым государствам или странам ^[17], переживающим острые затяжные кризисы, что также надо учитывать при классификации угроз, связанных с ТНК и их деятельностью ^[18]. Если к этому еще добавить надзор ^[21] со стороны ЮНКТАД и иных межправительственных организаций, становится понятным, что сегодня у национальных правительств по отношению к ТНК есть довольно весомые гарантии собственной безопасности.

Таким образом, в результате проведенного исследования можно прийти к следующим качественным выводам.

1. Современные ТНК в условиях нарастающей эрозии Вестфальской системы и формирования системы мировой политики (связанной с политической деятельностью негосударственных участников международных отношений) действительно становятся важным фактором мировых политических процессов, превращаясь в полноценных политических акторов, конкурируя с традиционными государствами за контроль над сферой международной политики и стремясь перехватить у них право формирования международной политической повестки. В свою очередь, традиционные государства, весьма обеспокоенные появлением в лице ТНК нового, весьма опасного конкурента, стремятся поставить политическую деятельность транснациональных корпораций под контроль межправительственных организаций, убеждая ТНК на «добровольных» началах присоединиться к «Кодексу поведения ТНК» или «Глобальному договору». Однако, даже присоединившись к двум вышеперечисленным документам, ТНК в плане самостоятельности ровным счетом ничего не теряют: оба документа представляют собой декларации, обязательность исполнения которых зависит исключительно от доброй воли владельцев ТНК. Кроме того, ни «Кодекс поведения ТНК», ни «Глобальный договор» не предусматривают механизмов принуждения – санкций, налагаемых на ТНК в случае неисполнения ими норм, указанных в данных документах, что делает их исполнение делом весьма условным.

2. В свою очередь, ТНК предпринимают попытки взять под свой контроль деятельность национальных правительств в странах базирования или пребывания транснационального капитала, диктовать национальным правительствам свои условия. Это, в свою очередь, порождает конфликт интересов, в котором международное сообщество практически всегда становится на сторону государства: согласно основополагающим нормам международного права, транснациональным корпорациям запрещено в какой-либо форме вмешиваться во внутренние дела суверенных государств. Вместе с тем, если в конфликт с ТНК вступает слабое государство, переживающее затяжной экономический кризис, то у ТНК есть все шансы принудительно подчинить волю его руководителей своей. В этом большинство ученых и экспертов усматривают главную угрозу национальной безопасности современных государств. Однако во взаимоотношениях ТНК и государств могут присутствовать и конструктивные моменты, которые в определенных условиях могут привести к сращиванию транснационального капитала и национальной бюрократии, ведущему либо к состоянию симбиоза ТНК с государственными структурами, либо – к коррумпированию власти. Особенно это свойственно взаимоотношениям ТНК-резидентов с их странами базирования (в меньшей степени – со странами пребывания).

3. ТНК – это объективно возникший и существующий фактор, связанный с развитием транснациональных связей, глобализацией и прозрачностью границ. Как бы ни старались национальные государства устранить ТНК из сферы политической конкуренции, им это уже не удастся сделать в полной мере. Следовательно, государства должны вырабатывать новые формы и механизмы взаимного сосуществования с ТНК в политической сфере, которое невозможно без делегирования ТНК определенного объема прав, полномочий и субъектности.

4. Наиболее острым в этой связи встает вопрос об инструментах регулирования политической деятельности ТНК. Современные национальные государства идут по пути связывания свободы действий ТНК в политической сфере особыми нормами, содержащимися в различного рода декларациях, таких как «Глобальный договор» ООН или «Кодекс поведения ТНК». Этот подход нельзя назвать эффективным: по сути, оба международно-правовых документа по содержанию представляют собой декларации о намерениях; содержащиеся в них нормы не обязательны к исполнению. К тому же, транснациональный капитал обладает высокой подвижностью и мобильностью и может быстро перетекать из одной страны в другую, уходя из-под действий национального законодательства. В этом плане международному сообществу, вероятно, следует озаботиться выработкой норм, способных охватить весь ареал деятельности ТНК, не зависимо от количества стран пребывания, и выработать меры ответственности ТНК как целостного международного субъекта за любые нарушения национальных законодательств тех стран, где размещаются его внешне автономные и независимые филиалы.

5. Для Российской Федерации, на территории которой действуют многочисленные зарубежные ТНК, жизненно необходима выработка государственной стратегии регулирования деятельности ТНК в политической сфере. Необходим федеральный закон о политическом и правовом статусе ТНК в Российской Федерации, где будут прописаны меры и механизмы национальной и международной ответственности ТНК, использующих территорию РФ для пребывания или базирования. Необходимо выработать государственную программу развития экономического сотрудничества с ТНК, с тем, чтобы сделать ТНК проводниками национальных интересов РФ в мировой политике и экономике, выбрав Россию в качестве страны базирования – так, как это уже давно и успешно делают наши партнеры из США.