Основания и границы правового регулирования субъектов Российской Федерации в сфере международных связей

Логвинова Инна Владимировна кандидат юридических наук доцент, Московский государственный институт международных отношений (университет), Министерство иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Logvinova Inna Vladimirovna PhD in Law Docent, department of Legal Provision of Administrative Work, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 Logvinova_inna@mail.ru Другие публикации этого автора

В федеративных государствах распределены предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Конституционные полномочия и ответственность за проведение государственной политики разграничиваются между федеральным правительством и субъектами (государствами, провинциями, штатами, землями или кантонами) ^[1]. Вопросы международных отношений и внешней политики относятся к компетенции федерального уровня (ст. 32 Основного закона ФРГ, ст. 1 (разделы 8 и 10) Конституции США, ст. 54 Конституции Швейцарии, ч.1 ст. 10 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г.). Для субъектов федерации выделяется достаточно узкая сфера компетенции в вопросах международной деятельности, но даже этого вполне достаточно, чтобы на сегодняшний день говорить о самых разнообразных формах реализации такого сотрудничества в сфере внешних сношений.

В российской модели федерализма международные отношения, внешняя политика и внешнеэкономические отношения относятся к полномочиям Российской Федерации (п. "к" и "л" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, на уровне субъектов РФ допускается осуществление международных и внешнеэкономических связей, координация которых отнесена к предметам совместного ведения, так же как и выполнение международных договоров Российской Федерации (п. "о" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Ограниченность международной деятельности субъектов Федерации связана с тем, что они не обладают суверенитетом, следовательно возможности российских регионов ограничены нормами Конституции РФ и действующего федерального законодательства. Нормы Конституции Российской Федерации установили как распределяются в сфере международной деятельности предметы ведения и полномочий, без конкретизации понятий и содержания международных и внешнеэкономических связей. Именно поэтому целый ряд вопросов нуждается в исследовании. В том числе и такой аспект, как основания и границы правового регулирования субъектов Российской Федерации в сфере осуществления ими международной деятельности.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации включает в себя такую составляющую как осуществление международных и внешнеэкономических связей ^[2]. Целый ряд современных исследователей выделяет этот элемент (в том числе используя понятие «ограниченная международная правосубъектность» субъектов Российской Федерации) ^[3,4].

С принятием Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» появилась правовая база для реализации конституционных норм в сфере координации международной деятельности российских регионов ^[5]. Субъекты Федерации на протяжении всего периода 1990-х гг. активно наращивали международное сотрудничество, во многих случаях выходя за конституционные рамки. Указанный федеральный закон позволил конкретизировать границы компетенции субъектов РФ в вопросах международной деятельности. Закон предусмотрел возможности субъектов Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Российские регионы могут осуществлять международные связи с субъектами иностранных федеративных государств или их административно-территориальными образованиями, а также принимать участие в деятельности отдельных международных организаций. С согласия Правительства Российской Федерации они могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Вместе с тем, федеральный законодатель далеко не безупречно в этом законе определил границы полномочий субъектов РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Следует согласиться с мнением Игнатенко Г. В., что правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации предполагает в том числе принятие субъектами РФ нормативных правовых актов в области международных и внешнеэкономических связей ^[6]. Однако Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» не содержит на этот счет никаких положений и остается не понятным, в какой части субъекты Федерации могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование в данной области. С другой стороны, федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение таких вопросов, как: заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ; осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации ^[7].

Кроме того, федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности: проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей; содержание своих представителей при торговых представительствах Российской Федерации в иностранных государствах; открытие представительства в иностранных государствах; формирование и реализация региональных программ внешнеторговой деятельности; информационное обеспечение внешнеторговой деятельности на территории субъекта РФ; создание страховых и залоговых фондов в области внешнеторговой деятельности (статья 8) ^[8]. По всем указанным вопросам субъекты Российской Федерации могут принимать нормативные правовые акты. Этот вывод прямо подкрепляется п. 47 ч. 2 ст. 26.3 и п. 3.1. ч. 2 ст.26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В законе установлено, что органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам осуществления международного сотрудничества, за исключением тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации.

Что касается зарубежного опыта, то необходимо отметить, что в некоторых федеративных государствах прямо предусмотрено в конституциях право субъектов осуществлять правовое регулирование по вопросам международной деятельности. Например, § 1. ст. 127 Конституции Бельгии устанавливает право Советов Французского сообщества и Фламандского сообщества регулировать декретами свое участие в международном сотрудничестве, включая заключение договоров (только по вопросам культуры и образования). Эти декреты имеют силу закона. Однако, чаще встречаются в зарубежных федерациях примеры того, что на уровне конституционного регулирования закрепляется за членами федеративного государства лишь право на заключение соглашений по отдельным вопросам (Швейцария, Австрия, ФРГ) или запрет на подобную деятельность (США).

На подзаконном уровне необходимо отметить, что вопросы координации международных и внешнеэкономических связей регулируются Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, внутриведомственными актами МИДа и других министерств.

Указами главы государства осуществляется правовое регулирование в сфере внешних связей субъектов Российской Федерации. Президент РФ в силу ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации определяет основные направления внешней политики государства. Согласно ч. 2 статьи 80 Основного закона глава государства обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Следовательно, правовое регулирование Президента Российской Федерации призвано определить основные направления внешней политики государства и обеспечить согласованное функционирование государственных органов по реализации этих направлений. Вопросам международных и внешнеэкономических связей уделено внимание в представленных Президентом РФ Концепциях внешней политики Российской Федерации 2000, 2008, 2013 и 2016 гг.

Концепция внешней политики Российской Федерации 2000 г. декларировала, что субъекты Российской Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и другими законодательными актами. МИД России и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Российской Федерации в осуществлении ими международного сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации ^[9].

В Концепции внешней политики 2008 г. было добавлено, что МИД использует в целях содействия субъектам Российской Федерации в осуществлении ими международного и внешнеэкономического сотрудничества возможности действующих при Министерстве иностранных дел Российской Федерации Совета глав субъектов Российской Федерации и Консультативного совета субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям ^[10].

В Концепции внешней политики 2013 г. подтверждены все те же позиции, включая признание того, что развитие регионального и приграничного сотрудничества является важным резервом двусторонних связей с соответствующими странами и регионами в торгово-экономической, гуманитарной и иных областях ^[11]. В новом документе 2016 г. все эти положения в части реализации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации вновь подтверждены ^[12].

Президент Российской Федерации обладает рядом дискреционных полномочий в сфере регулирования международных и внешнеэкономических связей российских регионов. Глава государства исходит из того, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять международные связи, строго соблюдая принцип суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, с учетом разграничения предметов ведения и полномочий ^[13]. Главе государства представляются предложения об официальных и неофициальных визитах глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, руководителей международных организаций, а также подобные предложения направляются в Правительство Российской Федерации и Министерство иностранных дел.

Общую координацию в сфере международной деятельности регионов осуществляет МИД России на основании Указа Президента Российской Федерации от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации». Именно Министерство иностранных дел способствует взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения принципа единства внешней политики и выполнения международных обязательств Российской Федерации. МИД уполномочен Президентом Российской Федерации оказывать субъектам Российской Федерации необходимое содействие в развитии международных связей; дает официальные разъяснения по этим вопросам.

Глава государства своим указом определил Министерство экономического развития Российской Федерации в качестве федерального органа исполнительной власти, который уполномочен согласовывать с субъектами РФ проекты их соглашений в сфере международных и внешнеэкономических связей ^[14].

Согласно приведенному выше федеральному закону от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ на уровне Правительства Российской Федерации принимаются решения о его согласии на осуществление регионами международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств. Процедура согласования включает в себя обязательное положительное заключение Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, а также при необходимости и других федеральных органов исполнительной власти с учетом их компетенции. Общий порядок такого согласования, определенный положениями упомянутого Федерального закона, дополняется Постановлениями Правительства Российской Федерации, в частности постановлением от 1 февраля 2000 года № 91 «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей органами государственной власти иностранных государств»^[15]. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны обосновать необходимость осуществления таких связей.

В компетенцию Правительства Российской Федерации входит регулирование вопросов приграничного сотрудничества. Так, в Распоряжении Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. № 196-р «О Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации» сформулированы цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. Территория, на которой осуществляется приграничное сотрудничество, может определяться в международных договорах Российской Федерации, соглашениях субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, заключаемых в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации. Среди участников приграничного сотрудничества могут быть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но в пределах своей компетенции. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно координируют международные и внешнеэкономические связи регионов, выполняют международные договоры; координируют деятельность субъектов Российской Федерации по регулированию приграничного сотрудничества; устанавливают порядок осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории; реализуют федеральные программы по вопросам приграничного сотрудничества.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся следующие: ведение переговоров с органами власти административно-территориальных образований сопредельных государств, а в отдельных случаях, с согласия Правительства Российской Федерации, − с органами государственной власти сопредельных государств и заключение в установленном порядке соглашений по приграничному сотрудничеству; подготовка предложений по установлению порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Среди мер по стимулированию развития приграничной территории Правительство РФ называет укрепление нормативной правовой базы приграничного сотрудничества, но это относится к компетенции федерального центра. Необходимо отметить, что есть некоторые неточности в тексте самой Концепции. Так, в документе написано, что приграничные территории сотрудничают не с территориальными или иными образованиями сопредельных государств, а с самими сопредельными государствами, что, безусловно не соответствует Конституции Российской Федерации.

К источникам правового регулирования международной деятельности субъектов относятся акты министерств Российской Федерации. В частности, приказы Министерства юстиции, носящие характер разъяснительных актов, например, по вопросам государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации ^[16].

Таким образом, анализ нормативных правовых актов федерального уровня указывает на то, что положения ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации не во всех требуемых случаях последовательно проводятся и необходимо четко определить границы правового регулирования субъектов Федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей. Вместе с тем, действующее федеральное законодательство исходит из того, что субъекты Российской Федерации в процессе реализации полномочий в указанной сфере должны учитывать акты главы государства, постановления Правительства Российской Федерации и акты федеральных органов исполнительной власти, поскольку таким образом обеспечивается координация международной деятельности на уровне российских регионов.

Практика Конституционного Суда Российской Федерации подтверждает, что координация международных и внешнеэкономических связей осуществляется федеральным законом, но на его основе могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ ^{[17, 18]}. По своему объему полномочия в сфере международных и внешнеэкономических связей регионов не могут быть сопоставимы с федеральными, в том числе и в вопросах правового регулирования.

В конституциях (уставах) практически всех субъектов РФ закрепляются полномочия по осуществлению международных и внешнеэкономических связей. Конституции (уставы) субъектов РФ как правило воспроизводят п. "о" ст. 72 (Чеченская Республика, Ставропольский край, Краснодарский край и др.). В ст. 61 Конституции Карачаево-Черкесской Республики есть положение, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, Республика обладает всей полнотой государственной власти. В ведении Республики находятся: международные и внешнеэкономические связи, заключение соответствующих договоров и соглашений. Следует отметить, что международные договоры полномочна заключать лишь Российская Федерация, а регионы − соглашения.

В ст. 62 Конституции Республики Коми устанавливается ее статус как самостоятельного участника международных и внешнеэкономических отношений, который ограничен нормами Конституции Российской Федерации. В этой статье допущена неточность, т.к. на уровне субъекта речь может идти не об участии в международных отношениях, а только об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Вопрос о самостоятельности участия можно ставить только в отношении того, что субъект РФ действует от своего имени, но практически все эти действия он должен согласовывать с федеральными органами исполнительной власти (Правительством Российской Федерации, Министерством иностранных дел, Министерством юстиции, Министерством экономического развития).

Отдельное противоречие с федеральным законодательством обнаруживается в статье 9 Конституции Республики Саха (Якутия), где содержится положение о ее участии в международных и внешнеэкономических связях, установлении торговых и иных отношений с другими государствами и участии в деятельности международных организаций в координации с Российской Федерацией. Аналогично и в п. 13 ст. 38 этой же Конституции закреплено установление внешнеэкономических, научных и культурных связей с зарубежными странами в соответствии с федеральным законодательством. Дело в том, что как уже отмечалось выше, субъекты Федерации не могут вступать в связи с зарубежными государствами. Кроме того, поскольку координация отнесена федеральным законодателем исключительно к ведению федеральных органов, то в деятельности международных организаций российские регионы могут участвовать только в случаях, когда такие международные организации созданы для целей межрегионального сотрудничества и с разрешения органов федеральной власти. В этом смысле более точно это полномочие обозначено в ч. 2 ст. 64 Конституции Республики Тыва: Республика может участвовать в деятельности международных организаций в порядке, определяемом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также в п. "н" ст. 63 Конституции Республики Бурятия, в которой к предметам собственного ведения среди прочих относится представительство и участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.

В ч. 1 ст. 23 Устава Красноярского края определены полномочия в сфере международной деятельности субъекта Федерации. Они ограничены не только Конституцией РФ, но и федеральными законами, а также международными договорами Российской Федерации, что довольно точно устанавливает границы компетенции субъектов. В статье 8 Устава Пермского края также закрепляется право осуществлять международные и внешнеэкономические связи, не противоречащие международным договорам и соглашениям Российской Федерации. В ч. 1. ст. 4 Устава Ямало-ненецкого автономного округа установлено, что автономный округ в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономного округа, обладает правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей.

В статье 64 Конституции Республики Коми определены предметы совместного ведения. В п. "о" названной статьи указано, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет собственное правовое регулирование. Это один из примеров закрепления полномочия по осуществлению правового регулирования на основе федерального законодательства по предметам совместного ведения.

В п. 4 статьи 19 Устава Красноярского края содержится положение о том, что в ведении края находятся внешнеэкономические связи, а также международные отношения края. В ст. 13 Устава Приморского края аналогично установлено, что край может принимать участие в международных отношениях. Использование термина «международные отношения» противоречит ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Однако, если посмотреть на содержание статей, то на самом деле, речь идет о международных и внешнеэкономических связях, участии в деятельности международных организаций, праве органов государственной власти на ведение переговоров с иностранными партнерами из числа субъектов иностранных федеративных государств, административно-территориальных образований иностранных государств, международных организаций, заключении с указанными субъектами соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.

В некоторых нормативных правовых актах субъектов полномочия в сфере международной деятельности более конкретизированы, в иных − несколько абстрактны и неточны. Безусловно требуется совершенствование юридической техники таких актов и окончательное преодоление «правового наследия» 1990-х гг., когда политические процессы суверенизации в российских регионах обуславливали нарушение границ правового регулирования на уровне субъектов РФ. Именно в силу этой причины до настоящего времени в ряде конституций (уставов) субъектов РФ есть утверждения о возможности осуществления международных связей с иностранными государствами, вступления в международные отношения или о наличии внешнеполитического статуса, что никак не согласуется с Конституцией Российской Федерации. Например, статья 6 Конституции Республики Татарстан закрепляет, что Республика Татарстан в пределах своих полномочий вступает в международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, иностранными государствами. П. 6 ч. 1 статьи 94 определяет, что глава Татарстана обращается к Государственному Совету Республики Татарстан с ежегодным посланием о внутреннем и внешнем положении республики. В Конституции Республики Саха (Якутия) к ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) относится принятие решений по основным вопросам внутренней, внешней, экономической, социальной и культурной политики Республики в соответствии с законодательством ( ч. 5 ст. 56 Конституции Республики). Однако полномочия в сфере внешней политики не могут быть отнесены к региональному уровню (ст. 71 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с ч. 3 ст. 63 глава Карачаево-Черкесской Республики является гарантом международных обязательств Республики. При этом, термин «международные обязательства» ориентирован на международную правосубъектность и не точно выражает реальные возможности субъекта РФ в рассматриваемой сфере. Близкий пример мы видим и в п.2 ст. 38 Устава Тюменской области, в соответствии с которой в полномочия губернатора области входит представление области во взаимоотношениях с иностранными государствами.

Международной правосубъектностью российские регионы не обладают. Отдельные элементы международной правоспособности (участие в исполнении международных договоров Российской Федерации, в международных организациях, заключение соглашений и иные) установлены внутренним национальным правом: Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Следовательно, такие, предоставленные внутренним правом полномочия, относятся к конституционному, а не международному статусу субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации сложившаяся федеративная модель позволяет учитывать особенности географического положения, факторы социально-экономического, исторического и иного характера различных регионов. Так, заключаемые на федеральном уровне межгосударственные и международные соглашения позволяют отдельным субъектам РФ осуществлять деятельность в такой сфере, как циркумполярное сотрудничество. Ч. 2 ст. 4 Устава Ямало-ненецкого автономного округа закрепляет, что органы государственной власти автономного округа в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством и законодательством автономного округа, имеют право на заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, в том числе в сфере международного циркумполярного сотрудничества. В циркумполярных странах – Норвегии, Дании, Финляндии, Исландии, Швеции и США (прежде всего штат Аляска), приполярные регионы сотрудничают между собой. Активно участвуетв таком сотрудничестве и Россия, представленная своими северными регионами. Сейчас существует множество официальных органов и организаций, как правительственных, так и неправительственных, целью которых является управление и кооперация по различным вопросам приполярного сотрудничества ^[19].

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ имеют полномочие в форме закона утверждать соглашения в сфере международных и внешних связей, а так же расторжение таких соглашений (п. "ж" ч. 3 ст. 70 Конституции Республика Адыгея, ч. 1 ст. 73 Конституции Республики Марий Эл, ч. 23 ст. 56 Конституции Республики Саха (Якутия), п. "к" статьи 29 Устава Ставропольского края и др.). В конституции Республики Башкортостан такая же норма, но речь идет о договорах, также как и в п. 8 ч. 2 ст. 41 Конституции Республики Карелия. Как бы не назывались соглашения, заключенные субъектами РФ, они не могут являться международными договорами (ст. 7 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» ). В актах некоторых субъектов не разграничиваются внутренние договоры с государственными органами или иными субъектами РФ и соглашения в сфере международного сотрудничества.

В региональных законах устанавливается порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей, указываются сферы такого сотрудничества (торгово-экономическая, научно-техническая, экологическая, гуманитарная, культурная, туристическая и иные) ^{[20, 21]}. Определяются полномочия государственных органов субъектов РФ по осуществлению международных связей ^{[22, 23]}. Решаются бюджетно-налоговые вопросы, включая финансирование этой деятельности, утверждаются региональные программы международного сотрудничества, решаются иные важные вопросы ^{[24, 25]}.

Как сфера осуществления законотворчества международные и внешние связи не всегда прописаны в полномочиях законодательных органов субъектов РФ, что имеет смысл исправить, дополнив соответствующие статьи конституций (уставов). В этой связи можно учесть опыт Германии, где законодательная компетенция земель четко определена и только в рамках этой компетенции земли могут заключать международные соглашения ^[26].

В подзаконных актах на региональном уровне регулируются вопросы применения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации в связи с реализацией полномочий по координации международных и внешнеэкономических связей, исполнению договоров Российской Федерации, осуществлению представительских функций и иные.

Б. С. Эбзеев ставит проблему двух взаимосвязанных функций федерализма: с одной стороны он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формируя полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, с другой − интегрирует объединившиеся в федерацию государства, обеспечивая их государственное единство ^[27]. Если взять за основу вывод профессора Б. С. Эбзеева, то в сфере международных связей субъекты Российской Федерации имеют возможность реализовать через демократически созданные институты субъектов Федерации свои интересы по участию в международной деятельности, что представляет собой реальные полномочия и возможности для их осуществления, в отличии от фикции, существовавшей в советское время по отношению к союзным республикам. С другой стороны, интегрирующая функция не дает возможности раскачать государство и сделать процессы децентрализации неконтролируемыми, как это происходило в 1990-е гг., именно поэтому федеральная власть должна устанавливать четкие границы, формы и методы осуществления таких полномочий, в том числе, наделяя субъекты Федерации не только правами, но и обязанностями: соблюдать Конституцию России, федеральное законодательство, участвовать в выполнении международных договоров Российской Федерации. При осуществлении международных и внешнеэкономических связей, особенно в вопросах правового регулирования, субъекты Российской Федерации обязаны соблюдать принцип суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На уровне субъектов РФ правовое регулирование в сфере международных и внешнеэкономических связей осуществляется в различных правовых формах. В первую очередь, путем закрепления в конституциях (уставах) субъектов РФ полномочий в сфере международной деятельности. Во-вторых, в законодательных актах регионального уровня регулируются вопросы международных связей. В-третьих, регулирование осуществляется в форме подзаконных актов, посредством постановлений исполнительных органов государственной власти. В-четвертых, для реализации задач в области международного сотрудничества используются соглашения (исключая те из них, которые имеют характер внешнеэкономических сделок).

В российской модели федерализма пока существуют проблемы в распределении предметов ведения и полномочий, обусловленные неточностью формулировок 71 и 72 статей Конституции Российской Федерации, отдельными пробелами, допущенными на уровне федерального законодательства. Вместе с тем, конституционные нормы могут быть конкретизированы в федеральных законах. Именно поэтому так важно в Федеральном законе от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» предусмотреть, путем внесения поправок, положения о возможности осуществления правового регулирования в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации на основе Конституции РФ, федерального законодательства и в четко очерченных сферах. Кроме того, с учетом выявленных недостатков юридической техники на уровне правовых актов субъектов Российской Федерации, включая конституции (уставы), необходимо внести соответствующие изменения, устранив нормы, которые идут вразрез с действующим федеральным законодательством.