Повестка «Женщины, мир и безопасность» в политике Европейского союза

Нелаева Галина Александровна кандидат политических наук доцент, Тюменский государственный университет 625003, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Ленина, 23, оф. 403 Nelaeva Galina Aleksandrovna PhD in Politics Docent, the department of New History and International Relations. Tyumen State University 625003, Russia, Tyumen, Lenina Street 23, office #403 gnelaeva@mail.ru Другие публикации этого автора

Появление и развитие повестки «Женщины, мир и безопасность» в политике ООН

В 1990-е гг. проблема сексуального насилия, совершаемого в ходе вооруженных конфликтов становится важной темой на повестке дня международных организаций. Хотя преступления сексуального характера- явление не новое для вооруженных конфликтов, международные организации и государства обращаются к обсуждению этого явления лишь в 1990е гг. Отчасти такой запоздалый интерес объясняется тем, что в политических структурах женщины не были представлены, хотя женщины становятся жертвами таких преступлений чаще, чем мужчины. Например, в трибуналах, созданных после Второй мировой войны, женщины были не представлены вообще. И хотя много говорилось о преступлениях сексуального характера, совершенных нацистами на оккупированных территориях, никто за эти преступления наказан не был. Лишь с созданием трибуналов ООН по бывшей Югославии и Руанде начинается обсуждение этого вопроса в таких международных институтах как Совет Безопасности ООН.

Интерес международного сообщества к проблеме насилия, совершаемого в вооруженных конфликтах, выражается и в том, что гендерные вопросы стали неотъемлемой частью в работе Совета Безопасности ООН. Совет Безопасности обратил внимание на проблему сексуального насилия в 2000 г., когда была принята первая резолюция (1325) ^[1], запрещающая насилие над женщинами в вооруженных конфликтах и призывающая государства соблюдать международные обязательства. Как отметил посол Анварул К. Чоудхури, «Суть вопроса не в том, чтобы сделать войну «безопасной» для женщин, а в том, чтобы создать такую структуру мира, чтобы войны и конфликты не возникали снова. Поэтому женщины должны быть за столом мирных переговоров, они должны участвовать в принятии решений и в миротворческих группах. Необходимо именно их присутствие в качестве гражданских лиц, чтобы на деле способствовать переходу от культа войны к культуре мира» ^[2].

Всего было принято восемь резолюций в рамках Совета Безопасности, связанных с проблемой обеспечения гендерного равенства, сексуального насилия, более активного вовлечения женщин в процесс переговоров, участия женщин в миротворческих операциях.

Источники: UN Security Council Resolutions on Women, Peace and Security. URL: http://www.unwomen.org/en/digital-library/publications/2011/10/poster-un-security-council-resolutions-on-women-peace-and-security#sthash.UM44L0jk.dpuf; Women, Peace and Security: Closing the Security Council’s Implementation Gap. 24.02.2017. URL: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/research_report_women_peace_and_security_2017.pdf, дата обращения 04.04.2017.

Многие государства стали поднимать гендерные вопросы в своей внешней политике. Как отмечает С. Басу, «гендер» становится частью национальных интересов государств ^[3]. Несмотря на то, что данные резолюции создали нормативно-правовую базу, позволяющую регулировать целый ряд вопросов, а также легли в основу национальных планов, внедрение положений в национальные законы и последующая их реализация является неудовлетворительной. В этой связи важным представляется рассмотреть позиции ключевых акторов, принимающих активное участие как в деятельности Совета Безопасности и ООН в целом, так и стремящихся проводить внешнюю политику, включающую в себя гендерные вопросы.

Вопросы защиты прав женщин в политике Европейского союза

Европейский союз, позиционирующий себя в качестве «нормативной силы Европы» ^[4], давно обращается в вопросам прав женщин как во внешней, так и во внутренней политике. Однако если права женщин были интегрированы во внутреннюю политику ЕС еще в 1950-е гг. (в основном, в связи с проблемой дискриминации в сфере занятости) ^[5], во внешней политике реализация этого принципа является гораздо более непоследовательной ^[6]. Европейский союз, активно продвигаюший идею развития международного правосудия, выступал с поддержкой Международного уголовного суда ^[7]. Права женщин становятся важным вопросом в процессе интеграции стран-кандидатов ^[8]. Однако защита прав женщин в вооруженных конфликтах пока не является важной составляющей внешней политики ЕС. Несмотря на то, что Европейский союз заявляет, что внедряя гендерные аспекты во внешнюю политику, может способствовать продвижению гендерного равенства и роли женщин в мире ^[9], прогресс в данной области, а особенно в области защиты прав женщин в вооруженных конфликтах, остается слабым. Как показывает А. Кронселл, в формировании внешней политики и политики безопасности ЕС принимают участие в основном мужчины, которые рассматривают фиксированные гендерные роли в вооруженном конфликте, где Европейский союз выступает в качестве защитника женщин от агрессоров-мужчин ^[10], не принимая во внимание множественность ролей, которые играют женщины в современных конфликтах.

Если во внутренней политике ЕС достаточно активно принимал различные законы, во внешней политике гендерные вопросы появились гораздо позднее. Так, «Комплексный подход к выполнению Европейским Союзом Резолюций Совета Безопасности ООН 1325 и 1820 «Женщины, мир и безопасность» был принят ЕС в декабре 2008 г. В Комплексном подходе ЕС подчеркивается, что следует поощрять обмен информацией между различными субъектами, участвующими в решении этой проблемы. С этой целью в 2009 году была создана неофициальная Целевая группа по резолюции 1325 СБ ООН, которая регулярно проводит заседания в Брюсселе. Целевая группа нацелена на расширение сотрудничества между организациями и выработку согласованного подхода к гендерным вопросам. В его состав входят сотрудники, занимающиеся как вопросами гендерного равенства, так и вопросами безопасности в Европейской службе внешних связей (European External Action Service, EEAS), Совете и Комиссии. Она регулярно проводит встречи со Специальным представителем ЕС по правам человека, Директоратом по кризисному управлению и планированию (EU Special Representative on Human Rights, the Crisis Management and Planning Directorate) и Гражданским потенциалом планирования и проведения EEAS (Civilian Planning and Conduct Capability). Целевая группа также проводит консультации с представителями гражданского общества. Сотрудники международных организаций, базирующихся в Брюсселе, а также представители ООН и НАТО, приглашаются на заседания Целевой группы.

Открытый обмен мнениями между государствами-членами ЕС по вопросам осуществления резолюции 1325 на национальном уровне проводится один раз в год с целью обмена опытом ^[11].

Европейская служба внешних связей, Совет ЕС и Европейский Парламент занимаются реализацией этой политики в рамках ЕС. Наиболее активен в этом вопросе Европейский парламент ^[12]. Комитет по правам женщин и гендерному равноправию (FEMM) подчеркивал необходимость включения гендерных аспектов в политику безопасности и обороны ^[13]. В рамках Европейского парламента работает также Комитет по внешней политике (Foreign Affairs Committee) и подкомитеты по безопасности и обороне (SEDE) и по правам человека (DROI), в чью компетенцию входят вопросы, связанные с реализацией повестки «Женщины, мир и безопасность». Однако Европейский парламент имеет лишь консультативные полномочия по вопросам безопасности и не может заставить государства выполнять повестку.

Европейская комиссия, несмотря на свой интерес к вопросам равноправия, не принимает участия в обсуждениях Резолюции 1325. Как отмечают Р. Геррина и К. Райт, после того как был создана EEAS, на него возложили ответственность за продвижение гендерных вопросов во внешней политике. Однако в работе этого института женщины не принимают участия, за исключением Федерики Могерини, представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности (пост, который до нее занимала К. Эштон). В штаб-квартире EEAS женщины занимают 3 из 28 должностей (11%) ^{[7, c. 302]}. Несмотря на то, что Могерини подчеркивала необходимость более тесного сотрудничества между ЕС и ООН, большого внимания повестке «Женщины, мир и безопасность» она не уделяла ^[14].

Среди нормативных документов ЕС можно также отметить Руководящие принципы ЕС в отношении детей в вооруженных конфликтах (2008) ^[15], Концепцию ЕС по укреплению потенциала посредничества и диалога (2009) ^[16], Общие стандарты поведения для операций ЕПБО (2005) ^[17], Актуализация прав человека и гендерных аспектов в ЕПБО (2008) ^[18].

Среди практических шагов, предпринятых ЕС в данном направлении, можно отметить консультативную помощь по гендерным вопросам, которую оказывал ЕС Консультативному совету сирийских женщин, женщинам-членам Высшего миротворческого совета Афганистана, Наблюдательному комитету в Мали. ЕС также стремится поддерживать связи в данной сфере с другими организациями, включая Организацию Объединенных Наций, Лигу арабских государств, Африканский союз и Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. В 2016 году в рамках ЕС был организован и проведен первый региональный диалог среди женских организаций со всего Ближнего Востока и Северной Африки по вопросу предотвращения конфликтов и борьбы с экстремизмом в своих общинах ^[19].

В последние годы произошло увеличение количества женщин, назначенных главами делегаций ЕС (на ноябрь 2015 г.- 30 женщин). Так, Пиа Стьернвалль была назначена главой Полицейской миссии Европейского Союза в Афганистане (EUPOLAfghanistan), Наталина Чеа - главой Миссии Европейского Союза по приграничной помощи Рафах (EUBAM Rafah) и Мара Маринаки- первым Главным советником EEAS по гендерным вопросам и выполнению Резолюции СБ ООН 1325 ^[20]. Однако, как отмечают эксперты, этого недостаточно: до сих пор в структурах ЕВПБ на руководящих должностях отсутствуют женщины ^[20].

В сентябре 2015 в рамках ЕС был принят рамочный документ под названием «Гендерное равенство и расширение прав и возможностей женщин: преобразование жизни девочек и женщин во внешней политике ЕС 2016-2020» ^[21]. Однако в данном документе практически не упоминается о повестке «Женщины, мир и безопасность», и лишь вскользь упоминается Резолюция СБ ООН 1325, что говорит о том, что в настоящее время данная повестка не является приоритетной для ЕС.

Национальные планы и их реализация

Повестка «Женщины, мир и безопасность» включена в национальные планы действий (НПД), разработанные государствами-членами ЕС. По данным ООН, 54 страны мира приняли НПД ^[22]. Из стран-членов ЕС лишь 17 стран (с учетом Великобритании) приняли национальные планы действий, и лишь единицы стремятся продвигать повестку «Женщины, мир и безопасность» в своей внешней политике. НПД пока не приняты в Болгарии, Чехии, на Кипре, в Венгрии, Греции, Латвии, Люксембурге, Мальте, Польше, Румынии и Словакии ^[23].

Европейское бюро по вопросам миростроительства (European Peacebuilding Liaison Office), неправительственная организация из Бельгии, занимается наблюдением за выполнением государствами резолюций Совета Безопасности. В частности, бюро занимается анализом НПД государств и их реализации ^[23].

Одной из наиболее активных стран в вопросе «Женщины, мир и безопасность» является Швеция, позиционирующая себя в качестве эксперта по интеграции гендерных аспектов в сферу безопасности и обороны. Активно в этом направлении выступали также Австрия и Бельгия. Бельгия являлась инициатором проведения нескольких конференций по повестке «Женщины, мир, безопасность».

В национальных планах отмечается необходимость принятия законодательных актов, направленных на привлечение женщин в вооруженные силы, на улучшение условий военнослужащих, проведение различных тренингов для женщин, внедрение гендерных вопросов в миротворческие операции ^{[24, 25]}.

Однако, как считают Р. Геррина и К. Уайт, участие государств в работе Целевой группы является неудовлетворительным. «Самое большое число государств-членов, присутствовавших на совещании, было всего десять (в период 2010-2012 гг). Германия является единственным государством-членом, которое присутствовало на всех заседаниях, причем Нидерланды пропустили всего одну встречу, а Бельгия, Финляндия и Ирландия - по две. Напротив, девять государств-членов - Болгария, Республика Кипр, Греция, Венгрия, Латвия, Люксембург, Польша, Словакия и Словения - никогда не присутствовали на совещании или не приняли НПД по резолюции СБ ООН1325» ^{[7, c. 305]}.

Выводы

Как отмечает Марта Мартинелли, одной из ключевых проблем, затрудняющих продвижение Европейским союзом гендерных вопросов является то, что существует общая тенденция отождествлять гендер с «женскими проблемами». Часто программы принимаются только для женщин, без учета того, что сложившаяся ситуация- результат отношений мужчин и женщин в обществе в целом. «Участие женщин в миротворческих инициативах должно быть не уступкой, а необходимой составляющей таких операций, направленных на обеспечение мира» ^[26].

В настоящее время у Европейского союза нет четкого представления о том, какой должна быть политика по выполнению Резолюций СБ ООН в рамках повестки «Женщины, мир и безопасность». Среди государств-членов также отсутствует единый подход по этому вопросу, что затрудняет попытки организации продвигать права женщин в своей внешней политике. Отсутствие ярких лидеров в этом вопросе также отмечается экспертами как одно из серьезных препятствий для достижения гендерного равноправия как внутри ЕС, так и в отношениях ЕС с другими странами, особенно в сфере безопасности и обороны. Участие женщин в данной сфере должно быть обязательным на всех уровнях принятия решений и должно рассматриваться как необходимое условие соблюдения Резолюций СБ ООН (и, в свою очередь, способствовать сближению ЕС и других стран по данному вопросу).