Формирование системы управления народным просвещением в первые годы советской власти (на примере Тюменской губернии)

Савельев Дмитрий Леонидович кандидат исторических наук доцент, Тюменский государственный университет 625000, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Ленина, 36, оф. 503 Savelev Dmitrii Leonidovich PhD in History Docent, the department of State and Municipal Administration, Tyumen State University 625000, Russia, Tyumenskaya oblast', g. Tyumen', ul. Lenina, 36, of. 503 orman@mail.ru Другие публикации этого автора

Цели и приоритеты образовательной политики в каждый исторический отрезок времени опираются на сложившиеся социально-политические, идеологические и культурные условия. Анализ развития как самой образовательной системы, так и органов по управлению ею, позволяет выявить определенные закономерности в рамках данной деятельности, пересмотреть организационные и содержательные аспекты функционирования современных управленческих структур с учетом исторического опыта.

С историографической точки зрения изучение вопросов становления и развития народного образования в советской России имеют глубокие традиции. Уже в 1920-х – 1940-х годах были предприняты попытки описания и анализа деятельности партийных и государственных органов по управлению отдельными направления просветительской и образовательной деятельности: внешкольным образованием ^[26], управление советской школой ^[24], политико-просветительской деятельностью ^[30].

В течении 1950-х – 1970-х годах изучение сферы управления народным образованием было сосредоточено на изучении деятельности центральных и республиканских органов ^[27], при этом особое внимание уделялось анализу организационных принципов построения системы управления и механизмам взаимодействия отдельных ее элементов ^[23].

Начиная с 1970-х годов, на основе сложившихся подходов к изучению культурных процессов ^[28], составной частью которых рассматривалась система образования, внимание было обращено на региональный и местный уровень ^[21]. Именно в это время появляются работы посвященные истории культурного строительства на Урале и в Сибири ^[31], а также первые исследования по отдельным аспектам управления и анализу отдельных организационных структур в системе управления народным просвещением ^[22]. Анализу организационных форм массовых учреждений культуры и их деятельности ^[29], рассмотрению механизмов взаимодействия местных и центральных органов власти по вопросам осуществления культурных преобразований в первые годы советской власти посвящено ряд работ 1990 -х – начала 2000-х годов ^[25].

Вместе с тем стоит подчеркнуть, что специальных работ, посвященных формированию системы органов по управлению народным просвещением на территории Тюменской губернии в период с 1918 по 1923 годы, фактически отсутствуют. Именно данное обстоятельство послужило основанием к рассмотрению заявленной темы.

Создание системы органов управления образованием и культурой в советской России изначально базировались на принципах коллегиальности, двойного подчинения и широкого обсуждения выявляемых проблем.

Центральным элементом системы управления стал Народный комиссариат просвещения (Наркомпрос), который возглавил совокупность Советов народного образования, создаваемых на местах ^[8]. Непосредственное руководство вопросами разработки планов реорганизации системы народного просвещения в масштабах республики, распределение финансовых ресурсов, исходя из наиболее важных направлений деятельности, возлагалось на Государственную комиссию по просвещению. В состав Государственной комиссии входили представители ВЦИК, члены коллегии и заведующие отделами Наркомпроса, представители профессиональных учительских объединений и Центрального Бюро рабочих кооперативов, представители Народного комиссариата по делам национальностей ^{[16, с. 452]}.

Первые шаги по созданию централизованной системы управления народным просвещением в Сибири было положено решениями Третьего Общесибирского съезда Советов, который состоялся в феврале 1918 года.

Решением съезда в составе Центрального исполнительного комитета Советов Сибири (Центросибирь) был сформирован Комиссариат просвещения, который должен был возглавить систему ОНО на всех подконтрольной территории. Начался процесс преобразования низовых органов управления просвещением (отделов, секций, советов по просвещению при местных советах депутатов), основанный на общих подходах к формированию организационной структуры и полномочий этих органов.

Принятое Совнаркомом РСФСР положение «Об организации дела народного образования в Российской республике» от 18 июня 1918 года закрепило организационные основы системы управления просвещением на местах и определило приоритетные направления деятельности местных органов ^[20].

Губернские, уездные и волостные отделы народного образования (ОНО) осуществляли реализацию решений исполнительных комитетов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов соответствующего уровня. Состав ОНО формировался исполнительными комитетами уездных и волостных Советов депутатов. При этом председатель ОНО непосредственно входил в состав исполкома. Председателя губернского ОНО избирал съезд Советов.

Деятельность ОНО контролировалась как со стороны центральных органов власти, так и со стороны местных органов. Принцип двойного подчинения ОНО был реализован в порядке назначения председателя ОНО, который выдвигался на должность исполнительным комитетом Совета депутатов, но утверждался в должности Наркомпросом. В тоже время в состав ОНО в обязательном порядке входил представитель Наркомпроса, имеющий право решающего голоса, но утверждаемый в должности соответствующим исполнительным комитетом.

Общественный контроль за деятельностью ОНО осуществлял Совет народного образования (СНО), в состав которого входили представители профессиональных и иных объединений, имеющих право участия в формировании Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Наделение контрольными функциями СНО было предусмотрено решениями Третьего Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатский и крестьянских депутатов, который состоялся в январе 1918 год, а также рядом заявлений лидеров партии о необходимости «контроля за деятельностью советских властей» в деле народного просвещения ^{[19, c.206]}.

Члены СНО активно участвовали в обсуждении вопросов реализации мероприятий культурного просвещения и народного образования, что влияло на окончательные решения, принимаемые ОНО. Спорные ситуации часто становились предметом обсуждения на заседаниях исполнительных комитетов Советов депутатов, а в отдельных случаях к дискуссиям привлекались представители Наркомпроса.

Намеченный Наркомпросом план реорганизации системы управления народным образованием в ряде губерний осложнялся условиями гражданской войны. К числу территорий непосредственно входивших в зону боевых действий относилась Тюменская губерния. Переход части территории губернии под контроль белогвардейской армии в июле 1918 года привел к ликвидации системы Советов и восстановлению органов власти Временного правительства.

На территориях подконтрольных подразделениям красной армии, полномочия, связанные с организацией деятельности по осуществлению мероприятий, запланированных центральными органами власти большевиков, возлагались на чрезвычайные органы власти – революционные комитеты (ревкомы). В качестве органов власти ревкомы включали в свой состав представителей армейских частей, дислоцирующихся на данной территории и членов местных советов депутатов, а также представителей местных партийных организаций. В своей деятельности ревкомы руководствовались постановлением Центрального исполнительного комитета партии «О революционных комитетах». Внутренняя организационная структура ревкома предусматривала необходимость создания специализированных отделов по отдельным направлениям государственного строительства на подконтрольной территории. Создаваемые отделы «немедленно входят в обычном порядке в сношение с соответствующими народными комиссариатами… и осуществляют свою деятельность в соответствии с циркулярными распоряжениями вышестоящих органов» ^{[1, c. 306]}.

Порядок организации, состав и функции ревкомов на территории Урала и Западной Сибири закреплялись приказом № 536 от 24 июня 1919 Вятского губернского военно-революционного комитета по 3-й армии Восточного фронта ^{[1, c. 301 – 302]}. В приложении к приказу закреплялось, что: «впредь до восстановления Советов на местах, занимаемых советскими войсками, штабом той воинской части, которая заняла данный район, предварительно выдвигается Временно-революционный комитет в зависимости от обстоятельств и численности населения в количестве от 3 до 5 лиц.» ^{[1, с. 301 – 302]}.

Революционный комитет Тюменской губернии, созданный политическими отделами 51-ой и 29-ой дивизий третьей армии Восточного фронта, просуществовал с августа 1919 года по июнь 1920 года ^{[10, Л. 4]}. Председателем ревкома был назначен А. Д. Макаров, занимавший до этого должность помощника военного комиссара 454 полка. ^{[1, c. 306]}. В качестве заместителей были назначены редактор «Известий Тюменского ревкома» И. И. Зыков и руководитель местной организации РКП (б) В. М. Кармашов. ^{[10, Л. 5]}.

А. Д. Макарова в середине октября 1919 года на должности председателя ревкома сменил Б. З. Шумяцкий (Андрей Червонный), которого, в свою очередь, 25 апреля 1920 года сменил С. А. Новоселов, ставший в последствии председателем Исполнительного комитета Тюменского губернского Совета.

Одним из направлений деятельности Тюменского ревкома стали вопросы народного просвещения и культурного строительства, возложенные на отдел народного образования Тюменской губернии, созданный 13 августа 1919 года ^{[9, Л. 48]} и состоявший из пяти подотделов: школьного, дошкольного, внешкольного (включал две секции – кинематографии и театральную), хозяйственно- финансового и административного. В соответствии со штатным расписанием численный состав ОНО составил 28 сотрудников. ^{[9, Л. 123]}.

Особенностью первых двух лет работы губОНО было отсутствие четкого разграничения функций между подотделами. Полномочия секций, создаваемых в рамках подотделов часто передавались из одного отдела в другой, а порой сами секции преобразовывались в самостоятельные подотделы. К концу 1919 года Тюменский губОНО состоял из шести отделов: организационного, единой трудовой школы, внешкольного, искусств, статистического и финансового-счетного. Помимо этого, в структуру губОНО входила мусульманская секция, имеющая самостоятельный статус и канцелярия ^{[8, Л. 1]}.

Приоритетной задачей Тюменского ОНО стало восстановление системы управления на уровне уезда и волости. На основе нормативных документов, принятых Наркомпросом губернский ОНО разработал инструкцию, содержащую рекомендации по определению организационной структуры и штатному составу низовых, прежде всего волостных, подразделений губОНО. Подготовка данного документа выявила существенные расхождения в подходах к организации системы управления на местах, что выразилось в дискуссиях по вопросу создания волостных ОНО.

Несколько членов коллегии Тюменского губОНО выразили сомнение в необходимости формирования волосного уровня ОНО. По их мнению, в силу острой нехватки подготовленных сотрудников, способных организовать работу в соответствии с требованиями и политическими установками ревкома, целесообразно сосредоточить организационные усилия на уровне губернии и в уездах. В качестве аргументов представители «централизаторского» подхода ссылались на отчеты руководителей губернского ОНО, которые регулярно направлялись в ревком и комитет Тюменской организации РКП (б). Так в отчете первого руководителя Тюменского губОНО В. В. Герасимова отмечалось, что «…не осталось какого-нибудь аппарата по управлению… все ценное, все документы увезены белой бандой. Служащие разъехались». ^{[9, Л. 48 об]}.

Оценки руководителей партийной организации были не менее утешительными. В решении по итогам заседания Тюменского комитета РКП (б) в августе 1919 года подчёркивалось, что «работы в отделе народного образования никакой не видно… люди, стоящие во главе отдела, не знают, как наладить его работу. Заведующий школьным подотделом совершенно не в курсе дела и не в состоянии поставить дело, поскольку не понимает его сущности». ^{[4, Л. 4.]}.

Несмотря на негативную оценку численного и качественного состава лиц, задействованных в управлении сферой образования, большинство членов коллегии губОНО высказались за создание волостного уровня отделов образования. Полагая, что эффективность работы ОНО определяется «знанием ситуации на местах» и приближенностью органов управления к населению, было принято решение «о необходимости организации волостных отделов народного образования». ^{[4, Л. 6]}.

Активизация работы губревкома по организации системы управления сферой образования выразилось в создании при Тюменском ОНО особого рабочего органа – Коллегии ОНО, которую возглавил заведующий ОНО. Главная задача Коллегии заключалась в организации планомерной работы подотделов, координации деятельности ОНО и иных органов управления, оперативного реагирования на запросы учреждений образования в целях приближения деятельности губОНО «к насущным запросам работников просвещения». ^{[6, Л. 20]}.

Интересным будет отметить, что данная инициатива губернских властей получила поддержку со стороны Наркомпроса, который в апреле 1920 года издал постановление «О коллегиях губернских и уездных отделах народного образования» ^{[12, Л. 53-54]}, что позволило распространить опыт деятельности тюменских властей на всю территорию республики. Вместе с тем, стараясь удержать контроль за деятельностью местных органов управления и проявления всякой инициативы на местах Наркомпрос настоятельно рекомендовал включать в состав Коллегии ОНО представителей партийных и комсомольских организаций, местных советов, а также «делегатов Наркомпроса» ^{[12, Л. 53-54]}.

В целях решения проблемы кадрового обеспечения деятельности органов управления сферой образования и образовательных учреждений перед руководством губОНО была поставлена задача привлечь к работе по организации народного просвещения «все культурные силы губернского центра». ^{[4, Л. 6]}. Одним из первых решений в данном направлении стало распоряжение Тюменского ревкома о привлечении к работе в образовательных учреждениях лиц, которые поддерживали советскую власть до захвата территории белой армией – «находящиеся в настоящее время без работы и желающие получить таковую, приглашаются подать письменные заявления на имя военревкома». ^{[7, Л. 16]}. Помимо этого, все советские учреждения города Тюмени должны были представить списки сотрудников, имеющих педагогическую подготовку или практику педагогической деятельности, в целях их дальнейшего привлечения на работу в учреждения народного образования ^{[5, Л. 76]}. Острая нехватка сотрудников, имеющих достаточную квалификацию приводила порой к неоднозначным, с точки зрения военного времени, решениям губвоенревкома. Так, в одном из своих распоряжений председатель Тюменского ревкома допустил привлекать к работе в образовательных учреждениях «лиц из числа военнопленных, военнослужащих белой армии» ^{[6, Л. 27]}, возложив ответственность за реализацию данного распоряжения на заведующего губОНО. Предусматривалось, что после составления списков учителей, выявленных среди военнопленных местного гарнизона, и проведения соответствующей проверки «о каждом из них в Особом отделе, привлекать к работе» ^{[6, Л. 27 об]} в учреждениях народного просвещения.

Преодоление военного кризиса и установление на местах власти большевистского правительства предусматривало передачу властных полномочий «вновь организованному Совету, которому местный ревком обязуется сдать дела и документы, а члены ревкома поступают в распоряжение той части, которой они были выдвинуты» ^{[1, c. 301 – 302]}.

Руководствуясь постановлением Совета рабочей и крестьянской обороны, принятом в январе 1920 года, «ввиду изменения обстановки, исключающей иметь на местах параллельно действующие органы власти (ревкомы, исполкомы и военные комиссариаты)» ^{[17, c. 72]}, начался процесс упразднения всех губернских и уездных революционных комитетов.

Начало изменения системы управления в Тюменской губернии было положено в мае 1920 года. Именно в этот период Тюменская (Тобольская) губерния была выведена из-под контроля Сибревкома и была осуществлена подготовка к проведению выборов в местные советы, которым предусматривалось передать всю полноту власти на местах.

Преодолевая последствия гражданской войны и трудности восстановления аппаратов советов на местах к июню 1920 года система советов в Тюменской губернии была восстановлена. В начале июня, с первого по пятое число, 1920 года в Тюмени прошел первый губернский съезд Советов, на котором был избран Исполнительный комитет (губисполком) и его председатель С. А. Новоселов ^{[13, Л. 2]}. 9 июня 1920 годы было принято решение о роспуске губревкома и передаче всех его полномочий губернскому исполнительному комитету, осуществляющему управление между съездами Советов. Исполнительный комитет Тюменской губернии сконцентрировал контрольные функции за реализацией всех направлений государственной политики в регионе, включая вопросы просвещения, культурного строительства и пропаганды. Вопросы оперативного управления закреплялись за Президиумом губисполкома и его отделами, которые формировались по отраслевому принципу.

Восстановление системы советов привела к пересмотру структуры и общих подходов к управлению отдельными сферами жизни. Преобразования, в том числе, затронули и сферу управления просветительской деятельностью. Очередное изменение структуры губернского ОНО предусматривало ликвидацию части подотделов, перераспределение функций между сохранившими подразделениями. В первую очередь пересмотр функциональных обязанностей затронул внешкольный подотдел и финансово-счетный подотдел. Полномочия первого значительно расширялись за счет передачи ему полномочий в сфере регулирования и организации деятельности творческих коллективов и учреждений культуры, а полномочия второго были значительно расширены за счет передачи ему функций ликвидируемого подотдела статистики. В рамках новой организационной структуры предусматривалось значительно расширение полномочий мусульманской секции, которая была преобразована в отдел национальных меньшинств, что было обусловлено составом этническим составом местного населения и необходимостью учета национально-культурных традиций не только татарской диаспоры губернии, но и представителей иных народностей.

К концу апреля 1920 года в состав Тюменского губОНО входило восемь отделов: внешкольный, единой школы, информационно-издательский, финансово-счетный, организационный, национальных меньшинств, общей канцелярии, хозяйственный. Однако в данном виде структура губОНО просуществовала только до лета 1920 года. Уже во второй половине года под давлением партийного руководства, исходя из задач культурного строительства структура отдела вновь была трансформирована путем образования десяти подотделов, половина из которых имела специализированные секции по наиболее важным направлениям деятельности образовательной и культурной политики.

В ноябре 1920 года сменилось руководство ОНО – решением губернского исполкома на должность заведующего был назначен В. Кармашев, послужило толчком к очередной реорганизации структуры отдела. ^{[6, Л. 49 об]}. На начало 1921 года структура ОНО Тюменской губернии состояла из следующих подотделов: единой трудовой школы, дошкольного, профессионально образования, охраны детства, детского обеспечения, искусств, политико-просветительского комитета (на правах подотдела), национальных меньшинств, информационно-издательского, статистики и финансового ^{[8, Л. 23]}.

Рис. 1. Структура отдела народного образования Тюменской губернии 1921 г. ^{[6, Л. 45, 49об]}

Особый статус в системе подотделов губОНО занимал политико-просветительский комитет. Начало деятельности этой организационной структуры в Тюменской губернии было положено еще в октябре 1918 года, когда при исполнительном комитете Советов депутатов был создан культурно-просветительный отдел, выполнявший функции взаимодействия местных властей с Наркомпросом, а также и информирования центрального органа о состоянии дел и реализации программных мероприятий Правительства республики в сфере общего и политического образования населения на местах. Культурно-просветительный отдел, осуществляя реализацию возложенных на него задач через систему местных Советов или органов местного самоуправления, например, волостные управы, обеспечивал общее руководство деятельностью инструкторов во внешкольной и политико-просветительской работе, обеспечение финансовой и организационной поддержки проведения агитационных мероприятий. Роль политпросветов резко возросла после решений X съезда партии, признавшего деятельность местных отделов Главполитпросвета важным направлением деятельности органов советской власти по распространению и пропаганде основополагающих идей нового социалистического государства. Задачи пропагандистской работы на территории Сибири имели определенные трудности, обусловленные отсутствием прочных связей с центральными губерниями, малочисленным составом коммунистов Тюменской губернии, высоким уровнем неграмотности местного населения. В качестве первого шага губОНО по распространению «начатков понимая основ Советской власти» стала организация лекций совместно с представителями Губернского комитета РКП (б) по истории профессионального и рабочего движения, истории партии. ^{[3, Л. 25]}. Структура губернского политико-просветительного комитета представлена на рисунке 2.

Рис. 2. Структура политико-просветительного комитета Тюменской губернии 1921 г. ^{[15, Л. 122]}.

Эффективность работы губОНО и подведомственных ему отделов народного образования на местах осложнялась острой нехваткой специалистов и служащих. В соответствии со штатным расписанием, утвержденным в заведующим губОНО в декабре 1920 года численный состав работников должен был составить 219 человек, но привлечь к работе удалось только 110 ^{[14, Л. 136]}.

Преодолеть кадровый дефицит не удалось в последующем. В течении 1921 – 1922 годов наблюдалось постепенное сокращение руководящего состава работников ОНО и специалистов. К декабрю 1921 года в губернском отделе было задействовано 66 сотрудников, но уже в апреле их число сократилось до 45 ^{[15, Л. 63]}. К ноябрю 1922 года из 47 сотрудников, предусмотренных штатным расписанием, работало 33 ^{[11, Л. 46]}. На уровне уездов и волостей управление сферой образования и политического просвещения фактически отсутствовало. В условиях отсутствия достаточного финансирования система волостных ОНО была ликвидирована, а их полномочия передавались уездным инспекторам, которые были не в состоянии организовать работу на столь обширной территории. Расформирование волосных отделов образования поставил губОНО в условия, когда контроль за деятельностью массовых культурных и просветительских учреждений стал невозможен. Частичное преодоление кадрового кризиса произошло в 1923 году, когда было введено новая схема административного устройства и Тюменский губОНО был переподчинен отделу народного образования Уральского областного исполнительного комитета (УраоОНО) ^{[2, Л. 242]}.

Подводя итоги можно отметить, что формирование системы управления народным образованием на территории Тюменской губерний в первые годы советской власти условно можно представить тремя периодами, которые отличались между собой уровнем централизации, подходами к принятию решений, различной степенью самостоятельности органов управления просвещением и их структурных подразделений.

Первый этап создания системы управления народным просвещением (февраль 1918 года – июль 1919 года) характеризовался созданием единой сети отделов народного образования, подведомственных в своей деятельности исполнительным комитетам Советов депутатов губернского, уездного или волостного уровня. Демократические тенденции в деле управления народным просвещением, которые выразились в создании различного рода совещательных органов, например, Советов народного образования, предусматривали тесное взаимодействие между ОНО и общественными организациями, действующими на местах. Вместе с тем, уже на этом этапе установления советской власти начали проявляться элементы жесткого административного руководства и контроля со стороны партийных и государственных органов. Прежде всего это выразилось в системе «двойного подчинения» при назначении на руководящие должности в ОНО.

Второй этап оформления системы органов управления сферой народного образования в Тюменской губернии был связан с восстановлением большевистского контроля над территорией и ее освобождение от войск белогвардейской армии. Особую роль на данном этапе (август 1919 – июль 1920 г.г.) играли чрезвычайные органы власти в лице военно-революционных комитетов, под контролем которых воссоздавалась система ОНО, ликвидированная белогвардейцами, наряду с системой Советов. Использование особых методов руководства, обусловленных условиями гражданской войны привело к концентрации властных полномочий по управления сферой образования в Коллегии ОНО, в состав которой входили представители губревкома, партийной и комсомольской организаций.

Начало третьему этапу развития системы управления народным просвещением было положено в июле 1920 года, после проведения губернского съезда Советов, послужившего отправной точкой перехода от «ревкомов к исполнительным комитетам». Опираясь на уже имеющийся опыт и рекомендации центральных органов в лице Наркомпроса Тюменскому губОНО удалось не только восстановить деятельность уездных и волостных отделов образования, но и привести внутреннюю организационную структуру в соответствие с приоритетными задачами и направлениями государственной политики в сфере народного просвещения. Особенности этнического состава населения Тюменской губернии обусловили создание отдела национальных меньшинств, а усиление партийного контроля за деятельностью ОНО привело к расширению полномочий политико-просветительского отдела, на который возлагались задачи политической пропаганды.

Первые шаги по созданию централизованной системы управления образованием на местах столкнулось с рядом трудностей, одной из которых было кадровое обеспечение органов управления и подведомственных им учреждений образования. Вопросы кадрового обеспечения по сути стали сквозной проблемой всех этапов становления системы управления в первые годы советской власти. Острая нехватка специалистов, способных организовать работу на местах, приводила порой к весьма неоднозначным решениям, которые фактически шли в разрез с общей тенденцией укрепления партийного и государственного контроля на местах. К числу таких решений нужно отнести постановление губОНО о ликвидации волостного уровня отделов образования и передачи их полномочий уездным инспекторам, что привело к снижению эффективности общего руководства низовым уровнем образовательных и просветительных учреждений в губернии.