Административно-правовое регулирование личной профессиональной безопасности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации при повседневном несении службы и при чрезвычайных обстоятельствах (в составе функциональных групп)

Статья подготовлена во исполнение п.129 Сводного перечня научных проблем ОВД РФ (ВНИИ МВД России, 2016)

Личная профессиональная безопасность сотрудников органов внутренних дел (далее – ОВД) в современном понимании – это система мер, направленных на снижение профессиональных рисков и угроз до минимально возможных и конкретная характеристика всей оперативно-служебной деятельности ОВД ^{[1, с. 70]}.

Генезис отечественной теории личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД неразрывно связан с научно-методическим наследием профессора Академии управления МВД России Анатолия Валентиновича Буданова ^[2], его концепция комплексного обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД ^[3] до сих пор составляет основу системы знаний в данной области.

До 2010 года в обеспечении личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД имелись значительные проблемы, в основном связанные с ранениями и гибелями сотрудников (преимущественно, в Северокавказском регионе). Решением коллегии МВД России от 24 ноября 2009 г. № 3км/1 «Об организации профессиональной подготовки …» ^[4] было отмечено, что одной из основных причин травматизма и потерь среди личного состава является отсутствие необходимых знаний, умений и навыков, обеспечивающих личную безопасность.

Снижение средних статистических показателей гибелей (в целом по ОВД ежегодное снижение составляет около 15%, в т.ч. при исполнении служебных обязанностей – 20%) могло бы свидетельствовать об определенной положительной динамике обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД, наметившейся после 2010 года ^[5] и могло бы быть связано со стабилизацией оперативной обстановки в большинстве субъектов РФ. Однако при исследовании данного вопроса необходимо учитывать существенное (около 25%) сокращение численности сотрудников ОВД, поэтому приведенные сведения необходимо дополнительно многокритериально изучить методами информационного анализа во взаимосвязи с иными объективными данными. Изучение указанного вопроса настоящим исследованием не охватывается.

Средний ежегодный прирост показателей ранений и травм сотрудников ОВД (более 2% по данным с 2010 года) наряду со значительными абсолютными показателями их гибелей статистически свидетельствуют в пользу гипотезы обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД: в силу особенностей государственной правоохранительной службы профессиональные риски и угрозы личной безопасности сотрудников из рассматриваемого вида труда исключить невозможно, следовательно, компетенцию по реагированию на них необходимо нормативно регламентировать.

Проблема рисков и угроз личной безопасности сотрудников остро проявляется при возникновении в деятельности ОВД чрезвычайных обстоятельств, при которых на сотрудников помимо должностных могут возлагаться дополнительные – функциональные – обязанности. Сотрудники ОВД регулярно сталкиваются с необходимостью задержания не просто преступников, а вооруженных и (или) особо опасных преступников, радикально настроенных экстремистов и террористов ^[6]. Организационно-правовую основу деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах составляет ряд ведомственных приказов МВД России.

Конституционные гарантии на безопасный труд в нормальных условиях универсальны для всех граждан Российской Федерации. Возникновение чрезвычайных обстоятельств в деятельности ОВД, не повлекших введение чрезвычайного положения и отдельных конституционных ограничений прав и свобод, не изменяют конституционно-правовых основ обеспечения личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД. Следовательно, нормы о безопасности труда сотрудников ОВД в повседневных условиях и при чрезвычайных обстоятельствах должны дифференцироваться федеральным законом и подзаконными актами в форме соответствующих административно-правовых императивов (обязательств, запретов. ограничений, гарантий). В настоящее время данная дифференциация нормативно не урегулирована ^[7].

Осуществление комплекса мер по обеспечению личной безопасности сотрудников ОВД является ведомственным критерием оценки уровня состояния собственной безопасности, но индивидуальная профессиональная защищенность сотрудников в систему собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации не входит ^[8]. Недостатки в организации личной профессиональной защищенности сотрудников ОВД на фоне экономической нестабильности могут дестабилизировать эту систему правоохранительной службы.

Общая диспозиция административной нормы по обеспечению личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД содержится в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ ^{[9, п.21 ч.1 ст.12]}: сотрудники ОВД при осуществлении своих полномочий обязаны знать и соблюдать требования охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда).

Некоторые отдельные требования к охране профессиональной служебной деятельности сотрудников ОВД раскрываются положениями различных специализированных нормативных и локальных актов. Например, нормативные акты, регламентирующие общий порядок прохождения службы сотрудниками строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, ряд иных ведомственных актов служебного пользования. Личная безопасность сотрудников ОВД, входящих в функциональные группы при чрезвычайных обстоятельствах, нормативно не урегулирована.

Детализация административно-служебных требований охраны труда работников органов внутренних дел Российской Федерации предусмотрена отдельным приказом МВД России ^[10], однако в отношении сотрудников ОВД подобного универсального и детального нормативного акта (положения, наставления) или типовых инструкций охраны профессиональной служебной деятельности по должностным категориям в МВД России нет.

Меры личной безопасности сотрудников ОВД при выполнении оперативно-служебных задач должны изучаться ими на занятиях по служебной подготовке ^{[11, п. 99]}. За этой декларацией скрывается отсутствие единых методических подходов к выработке и административно-нормативному закреплению указанных мер, зачастую носящих рекомендательный характер. По мнению специалистов, личная профессиональная безопасность сотрудников ОВД должна стать важнейшей интегративной учебной дисциплиной (на основе физической, огневой, тактико-специальной, правовой и психологической составляющих) ^[12], а на наш взгляд – ещё и самостоятельным видом профессиональной служебной подготовки практических сотрудников ОВД.

Отсутствие официально регламентированных универсальных и специализированных по должностным и функциональным категориям служебно-административных норм охраны профессиональной службы (частных диспозиций в форме должностных и функциональных инструкций) порождает проблемы правоприменения. Например, в ситуациях квалификации обоснованности действий сотрудников полиции, установлении компенсаций за полученные травмы, установлении обстоятельств законности действий в условиях риска для жизни и здоровья сотрудника ОВД. В деятельности различных должностных категорий сотрудников ОВД в системе МВД России проблема дифференциации рисков личной профессиональной безопасности на сегодняшний день не решена.

В описанной нами ситуации пробельность в праве охраны личной безопасности при исполнении служебных обязанностей сотрудников ОВД, по мнению Р.Х. Галиуллиной, должна компенсироваться в первую очередь нормами трудового права (данное положение закреплено бланкетной нормой ч.2 ст.3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ), и на их основании – нормами служебно-административного права – приказами и локальными актами системы МВД России, а также изданными на их основании инструкциями по охране службы – если таковые имеются ^[13].

Примеры практики. Нормативная неопределенность конкретных мер личной безопасности, которые должны соблюдать сотрудники ОВД различных должностных категорий, становилась предметом некоторых судебных споров: инспекторов ДПС отдела МВД России в Кабардино-Балкарской Республике (отсутствие взаимной страховки и несоблюдение мер личной безопасности); сотрудника УМВД РФ по г. Махачкала (исполнял должностные обязанности без средства защиты – каски); инспектора службы ППСМ одного из районных ОВД г. Москвы (рассматривался факт бездействия, выразившегося в оставлении служебного автотранспорта без охраны в открытом состоянии, необеспечении мер личной безопасности сотрудниками, повлекшее закладку муляжа взрывного устройства в багажный отсек служебного автомобиля); инспектора ППСП межмуниципального управления МВД России в Московской области (отсутствие бронежилета поверх форменного обмундирования при проверке несения службы вышестоящим ОВД) ^[14].

Судебной практикой подтверждается, что в ОВД при формальной неопределенности диспозиции административной нормы о личной профессиональной безопасности имеются факты привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение рекомендательных мер, при этом ни в одном нормативном акте нами не выявлена санкция нормы с императивным требованием знать и соблюдать требования охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда). Полагаем, что с учетом степени опасности и в целях исключения провокаций правонарушений, состав дисциплинарного проступка по неисполнению мер профессиональной безопасности должен быть определен как материальный (квалифицироваться по реально наступившим последствиям).

Предложения. Проблему распределения и обоснованности профессиональных рисков личной безопасности в деятельности различных должностных и функциональных (при чрезвычайных обстоятельствах) категорий сотрудников ОВД можно было бы решить концептуальным подходом к дифференциации рисков личной безопасности на основе распределения надбавки к должностному окладу за выполнение задач, связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья в мирное время ^[15]. Сотрудники, которым такая надбавка не установлена ^[16], имеют право на условия службы без риска для жизни и здоровья, такие сотрудники не должны включаться в составы функциональных групп при чрезвычайных обстоятельствах. Из этого вытекает необходимость установления для таких сотрудников административного запрета на профессиональный риск личной безопасности.

В рассмотренный перечень должностей сотрудников, при исполнении обязанностей по которым предусматривается выполнение специальных задач, непосредственно связанных с риском (повышенной опасностью) для жизни и здоровья в мирное время (далее – Перечень) ^[16] не вошли многие должности территориальных органов МВД России, при исполнении обязанностей по которым сотрудники фактически рискуют своей жизнью и здоровьем (например, сотрудники уполномоченные осуществлять административное задержание). Из анализа указанного Перечня следует, что правоохранительная служба в некоторых подразделениях центрального аппарата МВД России и территориальных органах в г. Москве более рискованная, чем в субъектах РФ.

На основании изложенного считаем целесообразным отменить раздел III «Штатные должности, по которым требуется выполнение специальных задач, непосредственно связанных с риском (повышенной опасностью) для жизни и здоровья в мирное время» Перечня. Вместо него расширить основания, по которым за выполнение задач, связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья в мирное время, выплачивается надбавка до 50 процентов должностного оклада ^{[15, пп. «б» п. 3]} новым подпунктом – «за условия службы с огнестрельным оружием». Уровень процентной надбавки определить по результатам выполнения контрольных нормативов практических стрельб.

Развитием такого подхода станут требования: сотрудников, за которыми огнестрельное оружие не закреплено и не вооруженных огнестрельным оружием – к несению службы с риском для их жизни и здоровья не привлекать и в состав функциональных групп при чрезвычайных обстоятельствах не назначать; вооруженных сотрудников полиции в обязательном порядке экипировать бронежилетами (при скрытом ношении оружия – скрытно носимыми бронежилетами); для вооруженных сотрудников ОВД приказом МВД России утвердить инструкцию по мерам личной профессиональной безопасности при несении службы с огнестрельным оружием.

Убеждены, что аналогично гарантиям личной безопасности вооруженного сотрудника полиции, в федеральном законе должна быть сформулирована диспозиция административно-правовой нормы о гарантиях личной безопасности сотрудника ОВД при исполнении им своих должностных обязанностей по соблюдению не абстрактных требований, а конкретных мер личной безопасности (за исключением сотрудников ОВД, для которых установлены особые функциональные условия службы, связанные с повышенной опасностью для жизни и здоровья в мирное время).

В связи с этим пункт 21 части 1 статьи 12 Федерального закона от 30 ноября 2011г. № 342-ФЗ предлагаем скорректировать (добавив обязанность в области личной безопасности), изложив в следующей редакции: «21) знать и соблюдать требования охраны профессиональной служебной деятельности (личной безопасности и охраны труда)».

Полагаем, что уже давно назрела потребность в издании универсальных административно-распорядительных нормативных актов (общего положения и специального наставления) по вопросам охраны профессиональной служебной деятельности в органах внутренних дел с последующей разработкой типовых должностных (в повседневном режиме) и функциональных (при чрезвычайных обстоятельствах) инструкций личной профессиональной безопасности сотрудников ОВД. Разработка указанных нормативных актов укрепит все виды профессиональной защищенности и стрессоустойчивость кадровой системы органов внутренних дел Российской Федерации к возникновению чрезвычайных обстоятельств.

Санкция административной нормы о невыполнении требований личной безопасности должна определяться в рамках Дисциплинарного устава ОВД Российской Федерации (далее – Устава) ^[17]: путем привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей по соблюдению, организации и контролю деятельности, обеспечивающей личную безопасность сотрудников ОВД. Личная профессиональная безопасность сотрудников должна стать составной частью служебной дисциплины в ОВД.

В связи с этим п.5 гл.2 Устава необходимо дополнить подпунктом – «знать и соблюдать должностную инструкцию по мерам личной и коллективной безопасности», а пп.б п.4 гл.1 изложить в следующей редакции: «б) соблюдением сотрудником порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных ему прав, правил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел (подразделения), условий заключенного с сотрудником контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, правил ношения форменной одежды и инструкций по мерам безопасности»;».

Заключение. Проблемы проявления лучших качеств сотрудника ОВД – личного мужества, самоотверженности, преданности долгу при исполнении ими служебных обязанностей, при выборе индивидуальной тактики действий в экстремальных условиях службы – не должны подменяться представлениями о самопожертвовании как служебной цели. Истинная цель службы в МВД России – борьба с преступностью, при которых травмы и гибели сотрудников не должны являться нормой службы. Сбережение жизни и здоровья сотрудников в современной модели органов внутренних дел должны стать универсальной ценностью, общепризнанной нормой и императивным требованием ведомственных административно-нормативных актов по вопросам прохождения службы в ОВД.

Подтверждением данного тезиса служит текст обновленной присяги сотрудника ОВД, которая с 2011 года не содержит упоминаний о клятве «…не щадя своей жизни, охранять установленный Конституцией и законами Российской Федерации правовой порядок…» ^[18]. Вместо готовности к самопожертвованию современный сотрудник ОВД обязуется «… быть мужественным, честным и бдительным, не щадить своих сил в борьбе с преступностью; достойно исполнять свой служебный долг и возложенные на меня обязанности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка…» ^{[9, ч.2 ст.28]}. В этой смене основополагающих понятий – ключ к концептуальной трансформации общественного и ведомственного понимания проблем личной безопасности сотрудников ОВД: если сотрудник полиции при исполнении служебных обязанностей может не погибнуть и не получить травму – он должен сохранить свою жизнь и здоровье.

Ценность знаний по личной безопасности сотрудников органов внутренних дел заключается в том, что они могут стать не только фактором снижения травматизма и смертности среди сотрудников при исполнении служебных обязанностей и в быту, но и важным условием повышения эффективности, психологической сплоченности сотрудников и престижа службы в ОВД, а также мотивирующем средством саморазвития профессиональной компетентности сотрудников.