Современные перспективы и вызовы для устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации

Стратегическое значение Арктики для современного и перспективного развития мира и России многогранно и общепризнано, а сам регион сосредоточил представляет собой 30 % территории России, 20% ВВП, 22% экспортной продукции, 30% и 13% неразведанных запасов газа и нефти соответственно, более 30% мировых запасов пресной воды.

Как отмечают Н.К. Харлампьева и М.Л. Лагутина ^[32], современная институциональная архитектура арктического сотрудничества формируется в виде двух взаимосвязанных организационных кластеров: субрегионального (сеть межправительственных и неправительственных организаций, ориентированных на углубление интеграции государств Северной Европы и расширение трансграничного сотрудничества) и международного (совокупность международных структур, связанных с глобальной проблематикой арктической зоны). Организационным ядром последнего кластера выступает Арктический совет (1996 г.) (АС), странами-учредителями которого стали Канада, США, Россия, Дания, Исландия, Норвегия, Швеция и Финляндия.

При исследовании проводимой большинством арктических государств политики освоения новых территорий, становится видна тенденция изменения капиталовложений в различные отрасли хозяйства: если в начале 1970-х гг. капиталовложения в лесную, деревообрабатывающую и металлургическую промышленность во много раз превышали инвестиции в нефтегазовый комплекс (НГК), то уже к началу 1980-х гг. наблюдалось переориентация на добывающие отрасли НГК (Норвегия, США, Канада). Вместе с тем, например, Норвегия, наряду с приоритетом в сторону НГК, специализируется на рыболовстве, развитии аквакультуры и биотехнологий, развивается ТЭК и машиностроение. В экспорте страны заметна роль транспортных услуг за счет крупного торгового флота.

Современное развитие арктической зоны на фоне продления международных санкций в отношении России, может стать одним из ключевых направлений поиска «точек экономического роста» ^[15], что требует не только актуализации действующих и разработки новых документов государственного стратегического планирования, но и формирования соответствующей нормативно-правовой базы и научно-методического сопровождения их эффективной реализации. Разрабатываемый инструментарий реализации государственной арктической политики должен быть сосредоточен на решении ключевых социально-экономических проблем регионов АЗ РФ, таких как:

1)низкий уровень геолого-геофизической и гидрографической изученности;

2)увеличение капиталоемкости добычи и переработки природного сырья;

3)низкий уровень материально-технической базы промышленности, изношенность производственных мощностей;

4)отсутствие круглогодичного регионального транспортного сообщения;

5)ухудшение уровня жизни населения арктических регионов, кадровый дефицит;

6)несовершенство законодательства, отсутствие арктической компоненты в законодательстве РФ, в том числе в отношении недропользования.

Угрозы, вызовы и возможности для устойчивого социально-экономического развития АЗ РФ

Концепция устойчивого развития появилась в конце ХХ в. благодаря осознанию последствий эволюции человека, характеризующейся расходованием ресурсов, опережающим формирование новых, а также их неравномерным распределением на фоне нарастающей деградации окружающей среды. В свою очередь, термин «устойчивое развитие» получил распространение после учреждения ООН Международной комиссии по окружающей среде и развитию (1983 г.) и публикации доклада «Наше общее будущее» (1987 г.), в российской версии которого термин sustainable development был переведен как «устойчивое развитие». Особый вклад в развитие понятия «устойчивое развитие» внес доклад Римскому клубу «Пределы роста» (1972 г.) ^[14]. В дальнейшем устойчивое развитие стало основной темой для обсуждения на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.), Всемирного саммита по устойчивому развитию (2002 г.), Конференции ООН по устойчивому развитию («Рио+20») (2012 г.).

Термин «устойчивое развитие» имеет большое количество дефиниций и как справедливо отмечает А.Д. Урсул: «их будет еще больше, поскольку идет процесс осознания будущего развития, которое в принципе неопределенно и многовариантно» ^[31]. Вместе с тем, в современной интерпретации данный термин подразумевает процесс экономических и социальных изменений, при котором эксплуатация природных ресурсов, хозяйственная деятельность, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют существующий и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений. Данной позиции мы будем придерживаться при рассмотрении перспектив устойчивого развития АЗ РФ.

Экономические аспект. На современном этапе развития и освоения арктических территорий выделяется два основных вида арктической экономики, представленных на рисунке 1 ^{[19, С.484]}.

Рисунок 1. Виды арктической экономики (по А.Н. Пилясову)

Исследователи ^[20] выделяют четыре основные модели арктической экономики – американскую, канадскую, российскую (присущи государствам с федеративным устройством, характерно совместное вовлечение федеральных и региональных властей в экономические процессы) и европейскую (присущи унитарным государствам, таким как Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия, Швеция, где ответственность за развитие арктических регионов лежит на центральной власти) ^[5]. При этом современные проблемы развития российской Арктики связаны преимущественно с наследием плановой экономики и выбранной модели арктической экономики, поскольку сосредоточение рычагов управления ресурсами на федеральном уровне лишило регионы инициативы и возможности влиять на социально-экономическое развитие.

Следует отметить, что для развитых западных стран нехарактерно отраслевое восприятие экономических и региональных проблем. Западные специалисты анализируют весь рыночный комплекс и действующих на нем экономических агентов. В развитых странах отрасли воспринимаются как сферы деятельности, требующие индивидуальных мер госрегулирования, а важнейшей составляющей региональной политики является поэтапная передача полномочий на региональный и муниципальный уровни при активном развитии местного самоуправления.

В марте 2016 г. на выездном заседании президиума Государственной комиссии по вопросам развития Арктики в Мурманске было отмечено, что в новую редакцию госпрограммы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ» будет заложен новый подход – создание ряда «опорных зон развития» АЗ РФ. Новелла призвана обеспечить благоприятные условия для реализации инфраструктурных проектов, интенсифицировать судоходство по трассам Северного морского пути (СМП), обеспечить модернизацию транспортной и иной инфраструктуры, создать объекты обеспечения безопасности и связи в портах. Важно, что создание опорных зон основано на территориальном принципе развития Арктики, заменившего отраслевой, как это планировалось ранее.

В целом предполагается формирование 8 опорных зон: Кольская, Архангельская, Ненецкая, Воркутинская, Ямало-Ненецкая, Таймыро-Туруханская, Северо-Якутская и Чукотская, развитие которых будет представлять целостный проект, обеспечивающий согласованность отраслевых мероприятий на этапах планирования, целеполагания, финансирования и реализации. Это будут проекты федерального значения, нацеленные на развитие арктического макрорегиона в целом, а не решение отдельных отраслевых задач. Работа их созданию в каждом арктическом субъекте РФ будет вестись в три этапа: первый (2016-2017 гг.) – предусматривает разработку концепции опорных зон; второй (2018-2020 гг.) – нацелен на запуск пилотных проектов опорных зон и их наполнение научными и технологическими решениями; третий (до 2025 гг.) – должен обеспечить начало полноценной работы опорных зон.

В рамках создания опорных зон на основе предложений органов власти федерального и регионального уровней, а также ряда крупных компаний (ОАО «РЖД», ПАО «ГМК «Норильский Никель», АК «АЛРОСА», ПАО «Газпром», ПАО «Лукойл», ПАО «НОВАТЭК») уже сформирован перечень из 145 проектов по направлениям: добыча и переработка полезных ископаемых (38,9%); транспорт (18%); добыча и переработка алмазов (более 15%); геологоразведка (7%); промышленность (5%); энергетика (5%); рыбная промышленность и сельское хозяйство (более 4%); экология (2%); телекоммуникации (1,5%); туризм (менее 1%); социальная сфера (менее 1%); прочее (2%) ^[25].

В конце 2000-х гг. со стороны арктических государств начали предприниматься действия, направленные на ограничение доступа России к разработке и освоению арктических месторождений. В этих условиях на рубеже 2009-2010 гг. Правительство РФ стало менять арктическую стратегию, сделав разворот в сторону привлечения к освоению арктических месторождений зарубежных организаций, располагающих необходимыми ресурсами и технологиями. В частности, были подписаны соглашения с французской «Total», британской «ВР», американской «ЕххоnMobil», итальянской «Eni». Изменения в политике были вызваны отсутствием в России необходимых технологий, особой ледовой техники, финансовых средств на освоение шельфовых месторождений ^{[27, C.46]}. Ключевой идеей всех соглашений было достижение договоренностей о предоставлении зарубежными нефтегазовыми компаниями финансирования и технологий в обмен на доступ к арктическим месторождениям.

Однако подобные ожидания не оправдались и были приостановлены в связи с ситуацией на Украине и введением международных санкций против России. Санкциями были затронуты 90% российских нефтяных компаний и практически весь газовый сектор, после чего европейские компании в России прекратили оказывать услуги по бурению, испытанию скважин и геофизическим исследованиям на глубоководных и сланцевых месторождениях, а также в Арктике ^{[7, C.70]}. При этом ключевой проблемой является отсутствие в стране необходимого современного промышленного и технологического оборудования ^[26], прежде всего для глубоководного бурения и извлечения углеводородов в сложных климатических условиях.

Сегодня возможности широкого использования современных западных технологий при сочетании с инновационным развитием национальной производственной и научной базы в значительной степени упущены ^[10], тогда как доля иностранного оборудования в российской нефтегазовой отрасли составляет около 25% ^[22], а потребности при работах на шельфе на 95% удовлетворяются за счет импортного оборудования ^[17]. По данным Минпромторга России в стране более 200 предприятий-производителей нефтегазового оборудования, но импортозамещение по большинству категорий станет возможным не ранее 2018-2020 гг. (к настоящему моменту из 45 позиций можно заместить лишь пять).

Вместе с тем, с момента начала санкционной борьбы готовы оказать помощь России альтернативные зарубежные поставщики, например, из Китая (CNPC, China National Logging Corporation, Shanghai Electric Heavy Industry, Huawei), Южной Кореи (Daewoo, LHE, KwangShin), Индии (Indore Composite), Белоруссии (Нафтан) и Сингапура (NuStar), что обеспечивает перспективы формирования новых драйверов территориального развития. На этом фоне импортозамещение становится ключевой стратегией развития, что при объективной расстановке приоритетов позволит создать набор необходимых технологий для добычи нефти на континентальном шельфе. Примером здесь служит Норвегия, развивавшая конкуренцию в нефтегазовой промышленности на фоне стимулирования НГК. С 1972 по 1974 гг. использование национальных товаров и услуг в нефтегазовых проектах было определено законодательно, что обеспечило долю норвежских поставок на уровне 90%. В свою очередь совместные предприятия в сервисном секторе обеспечили национальным инжиниринговым компаниям доступ к передовым технологиям, обеспечив решение технологических, экономических и социальных проблем государства.

Социальный аспект. Немаловажным фактором для активизации инвестиционной и деловой активности территории служит ее обеспеченность человеческими ресурсами. Население арктических областей, провинций, муниципальных образований составляет 4,6 млн чел., в том числе в АЗ РФ – около 55%, что создает для России некоторое конкурентное преимущество. В АЗ РФ проживает 2 млн. 502 тыс. чел. ^[13], в том числе 82,5 тыс. представителей коренных малочисленных народов ^[29], что актуализирует вопросы развития правоприменительной практики в области обеспечения их прав на ведение традиционного природопользования и образа жизни, а также порядка учета их интересов при принятии управленческих решений в части освоения арктических территорий и разработки эффективных механизмов компенсации нанесенного ущерба. Вместе с тем, объем средств федерального бюджета, предоставляемых регионам на поддержку экономического и социального развития коренных народов, сократился в три раза – с 600 млн. рублей в 2009 г. до 202,5 млн. в 2015 г. В 2016 г. предусмотрено уже 142 млн. рублей, направленных на строительстве школ, больниц, детских садов, спортивных и культурных объектов, жилья.

Особый интерес для решения накопившихся проблем в АЗ РФ представляют инструменты социальной политики Финляндии, Швеции и Норвегии, однако в текущих условиях наиболее привлекательным для реализации может стать опыт Канады. В нашей стране могут получить развитие механизмы интеграция коренных народов в рыночную экономику в рамках реализации государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера, совершенствования взаимодействия субъектов хозяйствования с общинами коренных народов на основе заключения экономических соглашений.

Одним из аспектов обеспечения общественного благополучия и устойчивого развития АЗ РФ является ее важное военно-стратегическое значение. На основе обобщения экспертных оценок ^[4;8;18;30] возможные угрозы национальной безопасности в Арктическом регионе представлены на рисунке 2.

Рисунок 2. Угрозы национальной безопасности России в Арктическом регионе

Следует отметить, что НАТО способна в течение месяца развернуть в Арктике полномасштабную группировку вооруженных сил в составе свыше 100 боевых кораблей основных классов, треть из которых – носители крылатых ракет морского базирования, несколько авианосных соединений и свыше 500 самолетов различного назначения, до 10 бригад сухопутных войск и морской пехоты общей численностью свыше 50 тыс. чел. ^[23]. В связи с этим, в последние два-три года наша страна активизировала военное присутствие в Арктике, а 22 октября 2015 г. министр обороны России С. Шойгу обозначил, что создание арктической группировки войск планируется завершить к 2018 г.

Важным направлением реализации государственной арктической политики должно стать усиление информационной работы для комплексного продвижения и защиты интересов России в медиа пространстве, так как лишь единицы печатных изданий и электронных ресурсов систематически публикуют материалы о перспективах развития Арктики, что девальвирует перспективы развития данной территории в глазах представителей бизнеса и общества, как это происходило ранее с Дальним Востоком.

Экологический аспект. Учитывая растущие масштабы экономической деятельности в Арктическом регионе актуализируются вопросы обеспечения его экологической безопасности. Арктика в большей степени, чем другие регионы, подвержена изменениям климата, являясь одной из самых хрупких экосистем планеты ^[21] (рисунок 3).

Рисунок 3. Основные вызовы и угрозы экологического характера в АЗРФ

В целях решения экологических проблем в 1991 г. Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и США приняли Стратегию по защите окружающей среды Арктики (AEPS). Это обусловлено тем, что поисково-разведочная деятельность может нанести серьезный вред экологии, в связи с чем многие участки не доступны для освоения. Экологическая составляющая является основой экологически ответственной модели хозяйствования, что позволяло участникам Арктического клуба использовать экологические вопросы как инструмент «мягкой силы» для сдерживания присутствия России в Арктике, что еще раз подчеркивает важность реализации принципов устойчивого развития АЗ РФ.

Многие месторождения углеводородов в Арктике остаются неразведанными из-за целого ряда опасений, в том числе по поводу изменения климата и воздействия освоения месторождений на состояние окружающей среды в регионе. Так, по итогам длительного согласования компания Royal Dutch Shell получила от Агентства по охране окружающей среды США (Environmental Protection Agency, EPA) разрешение на бурение поисково-разведочных скважин в море Бофорта и Чукотском море. Вместе с тем, несмотря на значительные успехи в работе на шельфовых месторождениях, компания продолжает разработку технологий, ведущих к снижению уровня отрицательного воздействия на окружающую среду и повышению степени защищенности людей, работающих в суровых климатических условиях Арктики по следующим ключевым направлениям:

-использование беспилотных летательных аппаратов, автономных подводных аппаратов и сейсмики с применением дистанционно управляемых самоходных модулей;

-проведение сейсмических исследований с поверхности льда без прямого контакта с морской средой;

-использование Real Time Operating Centres для обслуживания буровых работ;

-уменьшение воздействия на окружающую среду со стороны судов и буровых установок за счет применения буровых судов типа Bully Rig (на 40% меньше, чем буровые суда старых типов);

-применение новейшей технологии «с месторождения – на берег» (subsea-to-beach), в сочетании с дистанционными методами управления подводными работами и ремонтом;

-бурение скважин со сверхдальним отходом для сокращения числа буровых шельфовых платформ или береговых площадок под буровые установки на этапе освоения;

-сокращение объема отходов бурения и добычи;

-прокладка подводных трубопроводов в донных траншеях на глубине, исключающей их повреждение айсбергами;

-широкомасштабный мониторинг акустических звуковых волн в водной среде для изучения поведения морских млекопитающих;

-сокращение уровня шума при работе бурового оборудования ^[33].

Поиск возможностей развития данных технологий заслуживает внимания для российской практики, что потребуют кооперации государства и бизнеса, а также тесного международного технологического и научного сотрудничества.

Вместо заключения

В настоящее время сформировались два противоположных взгляда на стратегию России в Арктике: первый – подразумевает масштабное изучение и освоение Арктики в ближайшей перспективе, а второй – лишь изучение, поскольку в стране достаточно ресурсов в уже осваиваемых регионах на длительную перспективу. В зависимости от выбора концепции будут определяться направления государственной политики в Арктике, объем инвестиций и механизмы взаимодействия центра и регионов.

Международный опыт освоения арктических территорий свидетельствует о многосторонней поддержке их государством в расчете на превращение их в фактор регионального развития. В большинстве арктических стран разработан и успешно реализуется набор механизмов и инструментов господдержки инвестиционных проектов, базирующихся на формировании эффективной нормативной базы, регулирующей и стимулирующей развитие арктических проектов. К основным инструментам государственной поддержки и регулирования относятся: финансирование создания и модернизации инфраструктуры; создание особых условий для привлечения персонала и налогово-таможенное стимулирование развития проектов, преимущественно нефтегазовых. Таким образом, современная государственная политика в Арктике должна отвечать большинству актуальных вызовов в полном объеме, включая потребность в модернизации сложившейся модели арктической экономики, обеспечивающей устойчивое развитие территорий АЗ РФ.

Одним из важнейших критериев эффективности данной модели будет экологически ответственное хозяйствование как основа деятельности человека и организаций в Арктике. Например, в США компании должны получить разрешение в Агентстве по охране окружающей среды, а затем приступить к бурению, доказав безопасность применяемого оборудования, разработав меры по снижению утечки нефти и план ликвидации аварийных разливов. Позиция США состоит в том, что разработка природных ресурсов Арктики должна осуществляться на рыночных принципах, но с учетом требований по охране природы и интересов местного населения. При этом общеполитическая стратегия и государственное регулирование исследований на Крайнем Севере развиваются как взаимосвязанные процессы на основе Закона о научных исследованиях и политике в Арктике 1984 г. (ARPA).

Формирование эффективной модели арктической экономики должно происходить в условиях трансформации современной системы государственного управления и переходе ее от классической к менеджериальной модели ^[35]. Одним из элементов данных преобразований становится развитие проектных принципов управления, предполагающее создание ряда проектных офисов в арктических субъектах, увязанных между собой единой системой управления, а также экономической, транспортной и социальной инфраструктурой. В связи с этим, необходима проработка научно-обоснованной методологии управления проектными офисами, как это предусмотрено исследовательскими программами в Норвегии, Дании, Канаде и других развитых стран. Важно предусмотреть координацию их работы с соответствующими региональными институтами развития (агентства, корпорации и т.п.), так как отсутствие единой методологии работы проектных офисов в АЗ РФ может привести к нерациональному и неэффективному расходованию ограниченных ресурсов государства и бизнеса, что сведет на нет возможности данного инструмента управления.

Помимо этого, необходимо учитывать зарубежный опыт для активизации экономического сотрудничества и конкуренции, основанных на использовании передовых технологий и ресурсов таких ключевых игроков, как ExxonMobil, Royal Dutch Shell, BP, Statoil, Eni, Total SA, Chevron и ConocoPhillips, российских ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «Газпром» и нескольких крупных независимых нефтегазодобывающих компаний, что должно обеспечить базу для эффективного освоения и устойчивого развития арктического региона.

В настоящее время научное сотрудничество в Арктике осуществляется по линии международных организаций, а также на двусторонней и многосторонней основе с участием Арктического и антарктического научно-исследовательского института, институтов РАН и Росгидромета. На территории России реализуется несколько крупных проектов Глобального экологического фонда и Программы развития ООН, один из которых «Conservation of biodiversity in policies and programmers of development of the Energy sector of Russia, arctic regions – Nenetsky a.o. and Yakutiya», имеет бюджет 40 млн долл. ^[28]. Консолидирующей силой для научного и кадрового освоения Арктики может стать «Национальный арктический образовательный консорциум» на базе САФУ им. М.В.Ломоносова ^[9], который обладает возможностями войти в число приоритетных проектов в рамках новой редакции госпрограммы РФ «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации».

В заключение отметим, что приоритетом для нашей страны является сохранение Арктики как территории мира, стабильности и конструктивного сотрудничества. Отечественные программы по модернизации вооруженных сил и увеличению военного присутствия не направлены против приарктических государств, а призваны обеспечить эффективную реализацию государственной политики, сохраняя баланс сил в регионе и противодействие вызовам и угрозам национальной безопасности.