Показатели смертности как частные критерии эффективности регионального управления

Эффективное государственное регулирование социально-экономического развития страны является необходимостью с точки зрения обеспечения национальной безопасности российского государства. Проблеме оценки эффективности государственного управления посвящены многие труды отечественных исследователей. Поиск наиболее емких критериев, которые, по словам Г. Атаманчука, «обобщенно отражают результативность (объективное воплощение) государственного управления России» ^[1] продолжается в течение практически всего постсоветского периода. Какие социально-экономические характеристики могут выступать в качестве таковых, должна ли это быть система показателей или агрегированный показатель? Наблюдающаяся в настоящее время «насыщенность» научной базы не уменьшает актуальность указанных вопросов. Но при этом по-прежнему приходится констатировать: зачастую в отечественных исследованиях демографические показатели рассматриваются как дополнительные, причем численность населения является наиболее часто используемой характеристикой.

Кроме того, и в практике государственного управления недостаточное внимание уделяется демографическим показателям как частным критериям эффективности государственного управления. В данном случае наиболее показателен региональный уровень государственной власти, для оценки результативности которого, казалось бы, демографические показатели должны быть использованы достаточно полно. Тем не менее, методика расчета комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» практически не учитывала демографические факторы развития регионов.

В перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ демографические показатели также представлены традиционно слабо. Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определены следующие показатели: ожидаемая продолжительность жизни при рождении, численность населения, смертность населения (без показателей смертности от внешних причин).

Между тем, именно демографические показатели являются весьма наглядными характеристиками эффективности государственного управления, в том числе регионального. Но даже согласившись с данным утверждением, исследователи и практики сталкиваются с проблемой объективного выбора показателей, комплексно характеризующих демографическую ситуацию в регионе.

Как известно, к демографическим относятся показатели, отражающие процессы так называемого естественного воспроизводства населения – рождаемости, смертности и тесно связанных с ними брачности и разводимости. Во избежание терминологической неясности следует отметить, что авторы придерживаются точки зрения, при которой миграционные процессы не относятся к демографическим, исходя из положения, что миграция является внешним по отношению к воспроизводству населения элементом.

Что касается рождаемости, то в ранее опубликованных работах (В.А. Денисенко и др., 2015; В.А. Денисенко и А.Н. Катаева, 2016) нами уже рассматривались коэффициенты, характеризующие позитивную сторону воспроизводства населения. Показатели брачности и разводимости также имеют определенную ценность для анализа не только демографической, но и в целом социально-экономической ситуации региона. Однако в условиях регрессивного (убывающего) и стационарного типов возрастной структуры населения на первый план выходят показатели смертности.

Совокупность показателей смертности, используемая в дальнейшем для построения системы показателей эффективности государственного регулирования должна строиться с учетом следующих принципов: 1) объективность, возможность однозначной интерпретации и расчетов на основе статистических данных; 2) отсутствие дублирования информации и регламентированность во времени; 3) обобщенный характер. Рассмотрим показатели смертности, по мнению авторов, наиболее соответствующие данным требованиям.

Очевидно, что одним из максимально адекватных интегральных демографических показателей, отражающих уровень социального развития территории, является ожидаемая продолжительность жизни при рождении. Кроме того, этот показатель зримо демонстрирует взаимосвязь демографических и экономических факторов, поскольку чем выше уровень жизни населения, тем, соответственно, выше значение показателя.

Данная обобщающая характеристика смертности и ее влияния на население представлена, как уже упоминалось, в официальном перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Но необходимо подчеркнуть, что в международной практике, в отличие от российской, обычно используются показатели для мужского и, соответственно, женского населения. Это тем более важно, что не все регионы России преодолели колоссальный разрыв между мужской и женской смертностью (в литературе неоднократно отмечалась мужская сверхсмертность, особенно в наиболее активных трудоспособных возрастах). Наглядно разницу между значениями показателей для Дальневосточного федерального округа демонстрирует рисунок 1.

Как видим, для дальневосточных регионов также характерно серьезное различие в значении показателя для мужчин и женщин. Безусловно, не имеющей аналогов в мире тенденции необходимо противопоставить эффективные управленческие мероприятия, способствующие не только увеличению продолжительности жизни, но и уменьшению неестественно большого разрыва между мужской и женской смертностью.

Рисунок 1. Значения показателей ожидаемой продолжительности жизни при рождении для Дальневосточного федерального округа (1990-2015 гг.)

Источник: по данным Росстата

Кроме того, необходимо отметить коэффициент младенческой смертности как показатель, характеризующий не только состояние здоровья населения и системы здравоохранения; коэффициент служит мощным и высокоинформативным показателем уровня всего социального развития региона. Динамика коэффициента младенческой смертности для Дальневосточного федерального округа представлена на рисунке 2.

Рисунок 2. Динамика коэффициента младенческой смертности для Дальневосточного федерального округа (1990-2015 гг.)

Источник: по данным Росстата

К сожалению, несмотря на тенденцию к уменьшению младенческой смертности, значение показателя для Дальнего Востока России остается по-прежнему достаточно высоким по отношению к среднероссийским данным.

В качестве одного из частных показателей, косвенно отражающих результативность государственного управления необходимо также отметить общий коэффициент смертности. Исследовательская ценность не стандартизированного общего коэффициента смертности сравнительно невелика, однако для целей оценки эффективности государственного (и, особенно, муниципального) управления данный показатель более чем приемлем – в силу простоты расчета, обобщенной характеристики демографического процесса смертности и полной адаптации к существующей официальной статистической отчетности. Изменения значений этого показателя для Дальневосточного федерального округа в период с 1990 по 2015 гг. иллюстрирует рисунок 3. Отметим, что отрицательной динамике коэффициента вплоть до 2005 г., когда уровень смертности достиг критической отметки (15,5 умерших на 1 тыс. человек населения), во многом способствовала дифференциация доходов, особенно сильно сказывающаяся на качестве и условиях предоставления медицинской помощи; среди других негативных факторов следует выделить постоянные стрессовые ситуации, приводящие к росту сердечно-сосудистых заболеваний, увеличению количества несчастных случаев и суицидов. В дальнейшем модернизация региональных систем здравоохранения оказала благоприятное воздействие на изменение динамики смертности, однако на данный момент уровень 1990 г. по-прежнему не достигнут.

Рисунок 3. Динамика общего коэффициента смертности для Дальневосточного федерального округа (1990-2015 гг.)

Источник: по данным Росстата

Таким образом, совокупность демографических показателей, входящих в систему индикаторов для оценки эффективности государственного управления должна содержать наиболее значимые характеристики смертности - ожидаемую продолжительность жизни при рождении (для мужского и, соответственно, женского населения), коэффициент младенческой смертности и общий коэффициент смертности.

Используем данные показатели для оценки существенных различий результативности регионального управления в субъектах ДВФО, проведя типологизацию регионов Дальнего Востока России. При этом подчеркнем, что к полученным результатам необходимо относиться достаточно аккуратно, поскольку, по мнению авторов, наиболее объективная оценка действенности властного регулирования возможна только с помощью интегрального показателя эффективности государственного управления, построенного на основе сбалансированной системы социально-экономических показателей.

Как известно, в настоящее время при проведении типологизации широко используются статистические методы. Так, для выделения однородных групп зачастую применяется кластерный анализ, который, при наличии соответствующего программного обеспечения является очень простым и удобным инструментом, что повышает возможность его использования в сфере государственного и муниципального управления. Подчеркнем, что именно этот аспект стал решающим при выборе способа типологизации; признавая наличие других, возможно, более уместных в подобных исследованиях методов (например, представленных в работе Ю.Д. Шмидта и В.А. Денисенко, 2009), отметим необходимость увеличения при их использовании интеллектуальных, временных либо финансовых затрат, что не всегда приемлемо в повседневной практике государственного и муниципального управления.

Итак, для выделения наиболее сходных групп регионов Дальневосточного федерального округа по основным показателям смертности в данной работе использован аппарат анализа кластеров. Метод кластеризации – взвешенный центроидный (медиана), мера расстояния – евклидово расстояние. Хронологические рамки исследования – 1990-2015 гг. Выбор количества кластеров (пять кластеров) обусловлен результатами исследования темпов изменения естественного прироста (убыли) населения регионов Дальневосточного федерального округа.

Рассмотрим итоги проведенной кластеризации (таблица 1). Так, Приморский и Хабаровский края стабильно представлены в составе одного кластера в течение всего исследуемого периода. Значимыми характеристиками в данном случае выступили показатели ожидаемой продолжительность жизни при рождении, которые на протяжении 1990-2015 гг. сохраняли сравнительно высокие значения. И только в 2005 г. объединяющими признаками пятого кластера стали высокие значения общего коэффициента смертности при достаточно низком уровне младенческой смерти; свою значимость общий коэффициент смертности сохранил также в 2015 г.

Таблица 1.

Результат кластеризации регионов ДВФО за период 1990-2015 гг.

Источник: рассчитано авторами

Обращают на себя внимание результаты кластеризации для Республики Саха (Якутия). Кроме 1995 г. этот субъект ДВФО постоянно присутствует в составе третьей группы, для которой характерны, особенно в 2015 г., невысокие (применительно к дальневосточным регионам) значения показателей смертности. Еврейская автономная область в исследуемых хронологических рамках также вошла в состав всего двух кластеров – первого и второго, отличаясь средними или неблагоприятными тенденциями смертности. Остальным субъектам ДВФО не присуща подобная стабильность.

В итоге проведенное исследование позволило определить несколько типов субъектов ДВФО, выделенных на основе использования совокупности показателей смертности для определения степени эффективности регионального управления: относительно эффективной, менее эффективной, средней эффективности, слабой результативности и недейственности регионального управления. На рисунке 4 представлены средние кластерные значения показателей смертности для 1990 г. и 2015 г.

Рисунок 4. Средние кластерные значения показателей смертности для 1990 г. и 2015 г.

Источник: рассчитано авторами

Так, относительно эффективной можно считать деятельность органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Если в начале 1990-х гг. для этого региона были присущи невысокие значения показателей ожидаемой продолжительности жизни, то в последние годы они являются наиболее существенными среди всех дальневосточных субъектов. Однако средний уровень младенческой смертности свидетельствует, прежде всего, о необходимости совершенствования подходов к управлению системой здравоохранения республики.

Менее эффективна, с точки зрения результативности государственного регулирования демографических процессов, деятельность региональных органов власти Приморского и Хабаровского краев. Это связано с более значительным, по сравнению с Якутией, уровнем смертности, а также с меньшей ожидаемой продолжительностью жизни населения. Особо подчеркнем, что данная тенденция характерна для Приморского края, несмотря на более благоприятные, чем в других регионах Дальнего Востока России, природные условия. Очевидно, что и здесь требуется разработка и реализация ряда мероприятий по повышению качества профилактики заболеваний, а также формированию здорового образа жизни жителей края.

Магаданская и Сахалинская области могут быть отнесены к группе субъектов со средней эффективностью деятельности органов государственной власти. Ключевая проблема данных регионов – невысокая ожидаемая продолжительность жизни мужского населения.

Что касается Амурской области и Камчатского края, то решающими для отнесения их к типу регионов со слабой результативностью регионального управления являются высокие значения общего коэффициента смертности и, наоборот, низкие – ожидаемой продолжительности жизни, как мужчин, так и женщин.

Следует отметить неблагоприятные тенденции смертности в Еврейской автономной области и, особенно, в Чукотском автономном округе. Последний характеризуется наиболее негативными значениями всех показателей смертности, что отражает неэффективность деятельности органов государственной власти субъекта РФ по регулированию данного процесса. Безусловно, суровые природно-климатические условия оказывают серьезное влияние на уровень смертности, однако задача регионального управления – свести к возможному минимуму их отрицательное воздействие. И, учитывая, что дореформенные значения показателей до сих пор не достигнуты, это позволяет говорить о недейственности регионального воздействия на демографические процессы.

Таким образом, использование совокупности показателей смертности выявило значительную демографическую асимметрию дальневосточных регионов России и позволило выделить несколько типов субъектов ДВФО по степени результативности государственного регулирования данной сферы. Понимая некоторую условность подобной типологизации, все же отметим, что игнорирование тенденций смертности может привести к ошибочности выводов о социально-экономическом положении регионов и, соответственно, принятию недостаточно продуманных управленческих решений, в том числе по государственной селективной поддержке тех или иных субъектов РФ. Кроме того, использование показателей смертности в составе системы показателей (или в качестве исходных характеристик интегрального показателя) для оценки эффективности государственного управления во многом будет способствовать более объективному отражению результативности деятельности публичной власти.