Факторы устойчивости политической системы интеграционного объединения

Тема международной экономической интеграции уже полвека является одной из наиболее популярных среди ученых-международников, политологов и экономистов. Новый виток интереса в отечественной науке к интеграционной тематике обоснован, среди прочего, запуском Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в 2015 году.

Исследование общих вопросов интеграции зачастую исследуется со ссылкой на стадиальную концепцию, предложенную Б. Баласса ^[10]. Большинство отечественных исследований интеграции на постсоветском пространстве носит описательный характер. «С содержательной точки зрения вклад российской науки в понимание региональных ин­теграционных процессов на постсоветском пространстве остается достаточно скромным» ^{[7, с. 14]}.

В данной статье предлагается новый подход к исследованию интеграциогнных объединений (ИО). Сущность его заключается в рассмотрении интеграционной группировки как политической системы, с использованием методологических принципов и понятийного аппарата системного подхода (Д. Истон) ^[11] и теории структурно-функционального анализа Г. Алмонд ^[2].

Представляется интересным использовать описанные подходы для изучения особого вида систем – интеграционных объединений, которым присущи как черты государственных политических систем, так и международных объединений.

Политическая система общества (государства) была определена как «устойчивая форма человеческих отношений, с помощью которой принимаются и проводятся в жизнь авторитетно-властные решения для данного общества» ^{[1, с. 81]}. Принимая во внимание приведенное определение, под политической системой интеграционного объединения предлагаем понимать совокупность институтов и органов, формулирующих и претворяющих в жизнь коллективные цели государств-членов, различных групп интересов и общества в целом в рамках принятых международных соглашений и имеющих равные полномочия на всей территории интеграционного объединения ^[5].

Прежде всего, сформулируем принципиальные отличия в устройстве государственной политической системы и интеграционной. Во-первых, целью системы ИО не просто сохранение и адаптация к изменяющимся условиям, но постоянная трансформация (качественное изменения самой себя). Во-вторых, власть центральных органов ИО базируется не на возможности легитимного применения силы, а на добровольном согласии государств-членов исполнять их решения, консенсусе, достигнутом сторонами и закрепленном в международных договорах. В-третьих, принципиально иначе выглядит способ взаимодействия системы ИО со средой.

Формирование ИО начинается с идеи, которая формулируется во внутренней среде одного или нескольких государств и представляет собой сигнал входа для национальной политической системы (input 1, internal). Далее властные институты государств становятся выразителями интеграционной идеи (сигнал выхода, output 1), трансформируя исходную идею в часть внешнеполитического курса.

После этого происходит зарождение политической система ИО, получая исходный сигнал поддержки (input 2, support) от национальных правительств, выраженный непосредственно в инициативе упрощения условий торговли и создания наднациональной системы управления (support). Однако стоит понимать, что для правительств (политической системы государства) эта же инициатива является сигналом выхода (output 1),. Дело в том, что желание правительства «поделиться» частью собственных полномочий является ничем иным как реакцией на импульсы, поступающие из внутренней среды государства (input 1), т.е. от гражданского общества, бизнеса, НПО и т.п.

Таким образом, национальная политическая система становится как бы опосредованным уровнем в межнациональной политической системе. Если для государственной политической системы сигналы входа поступают либо из внутренней, либо из внешней среды, то в политической системе интеграционного объединения присутствует большее количество уровней, на которых формируются сигналы входа (input 2).

Стоит, однако, понимать, что говорить о наднациональной «политической» системе можно лишь в том случае, когда речь о наделении ее институтов реальными властными полномочиями, превосходящими компетенции национальных правительств. В отдельных сферах это достигается уже на уровне Таможенного союза и выше (по классификации Б. Баласса). Именно на этом уровне интеграции создается постоянно действующий орган, способный принимать решения, хотя и в весьма ограниченной сфере. Для национальной политической системы появляется некий опосредованный уровень среды – система ИО, отличающаяся как от внешней среды, характеризующейся международными отношениями, так и от внутренней среды, характеризующейся внутриполитическими процессами. При этом в ней сочетаются определенные черты обеих систем.

Прежде чем обозначить роль институтов в функционировании интеграционной системы, следует определить уровни, между которыми происходит коммуникация. Представляется, что основные структурно-функциональные характеристики системы распределены следующим образом:

1) внутренняя среда государства (Interstate, IS);

2) правительство (выразитель государственных интересов, Internal Government, IG);

3) внутренняя среда интеграционного объединения (Internal Integrational, II);

4) Наднациональные органы управления (Supranational Government, SG)

5) внешняя среда (External Environment, EE).

Остановимся на каждом из уровней подробнее. Внутренняя среда государства (IS) понимается совершенно в том же значении, что и в классическом структурно-функциональном анализе. К акторам этого уровня относятся граждане и гражданские объединения, бизнес, СМИ, общественные организации – институты, не входящие в систему власти, но способные артикулировать собственные интересы. Этот уровень является наиболее фундаментальным, определяющим возможность или невозможность существования интеграционной системы вообще. В качестве иллюстрации данного тезиса достаточно вспомнит пример с принятием Конституции для Европейского союза в 2003 году (проект был отклонен по итогам референдумов в Нидерландах и Франции).

С созданием интеграционного объединения сфера влияния субъектов рассматриваемого уровня (IS) расширяется, поскольку открывается возможность непосредственного обращения в институты, относящиеся к наднациональному уровню (SG, наднациональные суды и органы исполнительной и законодательной (если имеются) власти). При этом сохраняется возможность опосредованной коммуникации – через органы национальной власти (IG). Таким образом, с одной стороны, системе оказываются присущи характеристики национальной политической системы (при увеличении числа институтов, участвующих в политическом процессе), с другой, второй уровень (уровень правительств, IG) оказывается как бы опосредованным.

Однако это не совсем так, поскольку национальные институты (SG) выступают не только как ретрансляторы и преобразователи сигналов входа из внутренней среды, но и как активные выразители собственной позиции. Помимо того, что политический курс страны в отношении интеграционного объединения является результатом согласования позиций властных институтов, повестка дня определяется по итогам переговоров между договаривающимися сторонами, обладающими полным суверенитетом в принятии решений. В результате сигнал входа, поступающий в систему интеграционного объединения может быть отличным не только от позиции отдельных национальных институтов, но и от национальной власти вообще, поскольку будет носить консенсусный характер.

Под внутренней средой интеграционного объединения (II) следует понимать непосредственно институты, принадлежащие наднациональному уровню – комиссии, межпарламентские объединения, суды и т.д. – в зависимости от степени интеграции. Решения, которые в конечном итоге обретают юридическую силу (сигналы выхода), создаются как комбинация усилий и интересов каждого из них.

Наконец, под внешней средой (EE) следует понимать международный контекст. Сюда следует отнести позицию третьих стран в отношении интеграционного союза, членство участников интеграции в международных организациях (например, ВТО) и других интеграционных проектах, наличие или отсутствие конфликтов, геополитические факторы и т.д. Внешнеполитические трансакции каждой отдельной страны могут сказаться на всем интеграционном объединении. Например, будет уместным упоминание санкций в отношении России и ее контрсанкций. Поскольку Россия является членом ЕАЭС, данная ситуация сказалась на Армении, Беларуси, Казахстане и Киргизии.

В описанной структуре элементы каждого уровня взаимодействует с элементами остальных уровней, устанавливая и воспроизводя все связи системы. Одни факторы будут иметь интеграционное влияние, а другие – дезинтеграционное, одни будут относительно неизменными (например, в рамках одного поколения), другие – могут довольно быстро изменяться в краткосрочной перспективе. В таблицах 1 и 2 показано распределение факторов по соответствующим группам. Относительно постоянными параметрами считаются те, которые имеют низкий потенциал к изменению в среднесрочной перспективе.

Таблица 1. Факторы интеграции, имеющие принципиальное влияние на систему интеграционного объединения. Составлено автором.

Таблица 2. Факторы интеграции, имеющие второстепенное влияние на систему интеграционного объединения. Составлено автором.

Интеграция – это процесс добровольный ^[8], поэтому желание и воля правительств участвовать или не участвовать в нем являются первичными. Для построения наиболее эффективной модели политической системы интеграционного объединения необходимо понять, что руководит государствами в их желании передать часть суверенитета на наднациональный уровень, и насколько эти интересы долговечны.

Для этого следует, в первую очередь, проанализировать базу – постоянные факторы, имеющие принципиальное значение. Экономически благоприятной является ситуация, когда страны имеют рыночную экономику на схожем уровне развития, обладают развитой обрабатывающей промышленностью и занимают разные ниши в мировом разделении труда ^[6], их совокупный объем рынка превышает 200 млн. потребителей ^[9], различия в демографической структуре, наличие сформированных активных миграционных потоков.

К политически благоприятным условиям будет относиться: близость геополитических и внешнеполитических интересов, наличие общих границ, отсутствие взаимных активных или латентных конфликтов, единообразие применяемых методов управления. Кроме того, культурная и языковая близость, общность истории являются позитивными «вводными» для запуска интеграции.

Факторы, оказывающие принципиальное воздействие на интеграцию, являются «возможностями» системы (в соответствии с матрицей SWOT-анализа).. Именно на их позитивную трансформацию должны быть направлены основные усилия. Следовательно, «дорожная карта» интеграции должна быть направлена на увеличение доли взаимной торговли в общем товарообороте. В наиболее глубоко интегрированном объединении в мире – Европейском союзе – эта доля составляет порядка 65% ^[12]. Евразийскому союзу еще далеко до таких показателей – текущее среднее значение не превышает 15%, хотя для Беларуси ЕЭАС является рынком сбыта почти половины продукции ^[4]. Другим направлением развития интеграционного сотрудничества является наращивание взаимных инвестиций, создание больших производств с локализацией отдельных предприятий в разных странах-участницах.

Важнейшим фактором устойчивости интеграционного развития является наличие политической воли у лиц, принимающих решения на национальном уровне. Именно их активностью обуславливается скорость и результативность трансформацией. Это подтверждается и европейским опытом (деятельность Р. Шумана, Ж. Моне, А. де Гаспери), и опытом интеграции на постсоветском пространстве (Н. Назарбаев).

Поскольку суть интеграционного процесса – формирование новой целостной системы. Поэтому то, сколько функций и полномочий получат наднациональные органы, будет определять стабильность развития системы. Независимость принимаемых решений определяет доверие к проводимой политике. Одним из важных условий достижений этой независимости является финансовая самостоятельность, т.е. бюджет наднациональных органов не должен зависеть от решений на местах.

Наконец, стабильность интеграционного проекта может быть гарантирована исключительно массовой поддержкой (или нейтральным отношением населения). Если граждане воспринимают отказ правительства от каких-либо суверенных прав в пользу объединения негативно, несмотря на остальные факторы, интеграция будет буксовать. В качестве примера можно привести провал принятия Конституции для Европейского союза (2003 год), Брексит (2016 год).

В заключении хотелось бы отметить, что интеграция протекает благодаря сочетанию целого ряда параметров. Тем не менее, анализ по предлагаемой матрице позволит оценить, какие цели являются драйвером конвергенции: экономические или политические. Понимание, что заставляет государства объединяться, а что ­– вносит разлад, позволяет сформировать стратегическое видение ситуации и составить долгосрочный прогноз для системы интеграционного объединения.