Риски перехода к рыночному размещению государственного заказа на оказание социальных услуг

Цель перехода от сметного финансирования государственных и муниципальных учреждений к оплате предоставляемых ими услуг на основе субсидий была заявлена более 10 лет назад ^[1]. Основным изъяном сметного механизма финансирования признавалось отсутствие связи между объемом получаемых учреждением бюджетных средств, с одной стороны, и объемом и качеством оказываемых им услуг, - с другой ^{[2, 3]}. Новый механизм финансирования должен был одновременно решить несколько задач: создать для государственных учреждений стимулы к снижению издержек и повышению эффективности своей деятельности, создать предпосылки для конкуренции внутри публичного сектора, а также между организациями публичного и частного сектора за бюджетное финансирование, что должно было содействовать повышению качества услуг.

Правовая база нового механизма финансирования государственных учреждений начала складываться в 2007 году, когда Бюджетный кодекс был дополнен статьей 69.2 – «Государственное (муниципальное) задание», которая определяла содержание задания, оставляя порядок его формирования и финансового обеспечения на усмотрение высших органов исполнительной власти каждого публично-правового образования. В 2008 году федеральным Правительством была утверждена первая версия порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания ^[4], в котором появился термин «расчетно-нормативные затраты на оказание государственных услуг». Небезызвестным Федеральным законом №83-ФЗ от 08.05.2010 понятие нормативных затрат было закреплено в Бюджетном кодексе. Тем не менее, вплоть до 2016 г. отказ от сметного финансирования в большинстве отраслей (за исключением обязательного медицинского страхования, где роль нормативов выполняли тарифы ОМС) оставался формальным, поскольку учредителям предоставлялась возможность использовать индивидуальные нормативы затрат на оказание услуг для каждого учреждения, которые обычно рассчитывались исходя из исторически сложившегося объема его сметного финансирования.

Новый этап развития законодательства в этой области ознаменовали поправки в ст. 69.2 БК, вступившие в силу в 2016 году, которые предполагают:

- установление для всех уровней бюджетной системы обязанности рассчитывать объем финансирования задания с соблюдением общих требований, определенных федеральными министерствами;

- замену индивидуальных нормативов затрат на оказание услуг едиными нормативами и корректирующими коэффициентами к ним.

Однако изучение нормативных актов, принятых в развитие этих норм БК, показывает, что выполняются они достаточно формально, если вообще выполняются.

Основной причиной тому является отсутствие экономических предпосылок для реализации замысла законодателя. Как указывалось выше, БК предписывает всем публично-правовым образованиям обязанность рассчитывать объем финансирования задания на основе общих требований, утвержденных федеральными министерствами. Содержание таких общих требований почти идентично. В частности, все они предполагают расчет нормативных затрат «с учетом норм материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для оказания государственной (муниципальной) услуги, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, актами органов государственной власти и местного самоуправления… (при их наличии)». В настоящее время на федеральном уровне действуют многочисленные стандарты, прямо или косвенно предопределяющие нормы «материальных, технических и трудовых ресурсов», требуемых для оказания услуг. Однако соблюдение этих норм потребовало бы существенного увеличения бюджетного финансирования процесса предоставления госуслуг, при том, что Федерация не взяла на себя обязательства компенсировать обусловленные этим дополнительные расходные обязательства субнациональных бюджетов. А посему при утверждении нормативов все уровни бюджетной системы руководствуются простым правилом, сформулированным в акте федерального Правительства: «Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на указанные цели» ^[5]. Это обстоятельство, в сущности, сводит на нет замысел реформы. Об ответственности учреждений за выполнение задания, о конкуренции, о качестве услуг можно говорить лишь в случае, если государство выполняет обязательства по минимальному объему финансирования услуг в пределах утвержденных им же стандартов. Пока такие обязательства не выполняются и объективно не могут быть выполнены (во всяком случае – на субнациональном уровне) – единые нормативы затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг обречены оставаться фикцией.

Очевидно, учредители государственных и муниципальных учреждений это понимают и не торопятся с внедрением единых нормативов. Так, на региональном, а тем более местном уровне единые нормативы почти не применяются. Даже у некоторых федеральных министерств (например, у Минздрава) единые нормативы утверждены не по всем видам услуг. На федеральном уровне из-под действия единых нормативов фактически выведены все учреждения, подведомственные не отраслевому министерству, а иному учредителю (например, вузы, подведомственные не Минобрнауки). Ко многим из них по-прежнему применяются индивидуальные нормативы, в тех же случаях, когда единые нормативы формально присутствуют, их действие нейтрализуется путем использования непрозрачных корректирующих коэффициентов. Например, Минздрав для медицинских вузов использует «коэффициент, отражающий специфику реализации образовательных программ», методика расчета которого не раскрывается, а значения которого для каждого вуза утверждены индивидуально с разбросом от 1,03 до 4,865 ^[6].

Но и в тех случаях, когда единые нормативы утверждены, а методика расчета корректирующих коэффициентов вполне прозрачна (как, например, у Минобрнауки, Минкультуры, Минспорта), у учредителей остается достаточно инструментов для индивидуализации финансирования. Во-первых, в соответствии с абз.2 п.1 ст.78.1 Бюджетного кодекса помимо субсидий на финансовое обеспечение выполнения задания бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. На федеральном уровне полномочия по определению целей и порядка предоставления таких субсидий делегированы учредителям государственных учреждений, которые могут использовать эти субсидии в качестве дополнительного источника финансирования отдельных учреждений по своему усмотрению.Во-вторых, вплоть до 2017 года выполняемые учреждениями работы (в отличие от услуг) не подлежали обязательному нормированию. Таким образом, учредитель имел возможность компенсировать отдельным учреждениям потери в финансировании услуг по нормативам за счет увеличения финансирования работ. При этом грань между работами и услугами достаточно размыта. Например, в базовом перечне услуг и работ, утвержденном Минкультуры России ^[7], одна и та же деятельность может быть одновременно отнесена к работам и услугам. В частности, «публичный показ музейных предметов, музейных коллекций» одновременно может считаться как услугой, так и работой, хотя очевидно, что показ коллекции (в отличие от ее создания) работой объективно признаваться не может, поскольку не имеет овеществленного результата. Единственным разумным объяснением этому может служить то обстоятельство, что, позволяя относить услуги к работам, Минкультуры предоставляет субнациональным властям возможность не распространять на них нормативы. И регионы этой возможностью пользуются. Например, в Москве задание для музеев на 2016 год услуг вообще не включает ^[7]. В-третьих, действующее законодательство не дает ответа на вопрос, как должно происходить сокращение финансирования госзадания в случае, если объем бюджетных ассигнований меньше того, который требуется по нормативам. Это позволяет учредителям непропорционально распределять дефицит между подведомственными учреждениями. Наконец, практическое влияние единых нормативов в 2016 году было мало ощутимо, поскольку на переходный период предусмотрены коэффициенты выравнивания для сглаживания резких колебаний в финансировании по сравнению с 2015 годом.

В результате, по данным проведенного РАНХиГС опроса 137 учреждений социальной сферы, реформа пока заметно не повлияла на экономическое положение большинства из них (такой ответ дали 80% вузов, 72% музеев и 56% учреждений здравоохранения). Однако реформа не стоит на месте, и объявленные на федеральном уровне мероприятия ее нового этапа должны серьезно отразиться на положении государственных учреждений.

Как отмечалось выше, основным препятствием к внедрению единых нормативов является хроническое недофинансирование бюджетной сети. Эту проблему еще более обострит поставленная федеральным Правительством цель увеличения доли частных организаций среди поставщиков социальных услуг, оплачиваемых из бюджета ^[8]. При постоянном объеме бюджетных ассигнований эта цель может быть достигнута только за счет сокращения финансирования государственных учреждений. В 2016 г. Госдумой в первом чтении принят законопроект «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», предполагающий формирование государственного задания по остаточному принципу в объеме, который не удалось разместить на конкурентной основе. Поскольку размещение заказа на конкурентной основе должно производиться по ценам, не превышающим нормативов затрат на оказание услуг, ради привлечения частных поставщиков на «рынок» социальных услуг идет постоянное расширение состава расходов государственных учреждений, включаемых в нормативы, чтобы «обеспечить учет в нормативах полной себестоимости услуг» ^[9] и приблизить нормативы к рыночным ценам аналогичных услуг.

Уже первые нормативные акты Минфина по вопросам финансового обеспечения госзадания предусматривали отказ от гарантированного покрытия из бюджета затрат учреждений на содержание своего (а точнее – государственного) имущества. Изначально было решено учитывать в составе затрат на содержание имущества, то есть финансировать безотносительно к объему оказываемых учреждением услуг, затраты на эксплуатацию систем охранной сигнализации, обеспечение пожарной безопасности, содержание прилегающей территории, проведение текущего ремонта, а также 50% затрат на теплоэнергию и 30% затрат на электроэнергию и водоснабжение. Остальные затраты на содержание имущества были включены в состав затрат на оказание услуг ^[10]. Включение в нормативы затрат на оказание услуг части затрат на содержание имущества, которые являются условно постоянными и не зависят от численности потребителей, порождает две проблемы:

- во-первых, такое решение дискриминирует учреждения, у которых затраты на содержание имущества по объективным причинам (например, в силу конструктивных особенностей здания или высокой степени его износа) не укладываются в усредненные нормативы;

- во-вторых, при сокращении объемов задания или численности потребителей у учреждения может не оказаться источника для покрытия расходов на поддержание имущества в надлежащем состоянии, что может привести к его обветшанию и даже гибели ^[11].

В дальнейшем перечень затрат на содержание имущества, учитываемых в составе нормативных затрат на оказание услуг, постоянно расширялся, и в настоящее время учреждению гарантировано покрытие только 10% затрат на электричество и 50% затрат на тепловую энергию, да и то лишь в случае, если это учреждение не имеет доходов от платной деятельности. При наличии таких доходов эти проценты сокращаются пропорционально доле доходов от платной деятельности в общем объеме доходов учреждения. Наконец, с 2019 года планируется полный отказ от покрытия затрат на имущество, не используемое при выполнении задания ^[5].

В настоящее время затраты на приобретение особо ценного движимого имущества финансируются через субсидии на иные цели, механизм распределения которых позволяет учитывать изначальную обеспеченность учреждений этим имуществом. С 2018 года в состав нормативов должны войти затраты на формирование резерва на полное восстановление состава объектов особо ценного движимого имущества, что закрепит диспропорции в материальной базе учреждений.

Однако даже в случае реализации всех перечисленных мер норматив останется «неполным» до тех пор, пока он не включает одной из основных расходных статей любого частного поставщика услуг – расходов на аренду недвижимого имущества. Поэтому в целях выравнивания конкурентных условий для государственных и частных поставщиков Минфин планирует изъять государственное имущество из оперативного управления учреждений, заменив его договором аренды ^[9]. Затраты на арендные платежи при этом должны войти в норматив затрат на оказание услуг. Это предполагает изъятие имущества у учреждений, не получивших заказа или задания в объеме, достаточном для уплаты арендных платежей.

Наконец, с 2017 года затраты на выполнение работ на федеральном уровне также подлежат нормированию, а следовательно, учредители утратят и этот ресурс для «ручного управления» подведомственной сетью.

После реализации этих мер у учредителей фактически не останется финансовых резервов, которые можно было бы использовать для покрытия затрат учреждений, которые по объективным причинам превышают средний уровень, в том числе - по причине более высокого качества предоставляемых ими услуг. Хотя теоретически нормативная система финансирования предполагает учет различий в качественных показателях деятельности учреждений, на практике это получается плохо. Из всех федеральных министерств попытку учесть качественные показатели деятельности подведомственных учреждений в системе корректирующих коэффициентов предприняло только Минобрнауки применительно к вузам ^[12]. Причем используемые Минобрнауки качественные показатели (в частности, средний балл ЕГЭ абитуриентов, объем внебюджетных доходов от НИР, число публикаций в изданиях, индексируемых в базах Web of Science и Scopus) подвергаются критике за формализм и слабую связь с качеством образовательного процесса ^{[13, 14, 15]}. Задача формализованной оценки качества услуг учреждений социальной сферы вообще представляется трудноразрешимой – невольно приходится использовать наиболее простые для измерения и контроля критерии, которые обычно плохо отражают реальное положение вещей. В этом смысле более рациональным представляется подход Минкультуры ^[16], которое дифференцирует нормативы в зависимости от статуса учреждений (их принадлежности к особо ценным объектам культурного наследия), который отражает скорее значимость учреждения, нежели собственно качество его услуг. Однако возможность такого подхода основана на том, что понятие «особо ценного объекта культурного наследия» юридически определено (существует государственный свод таких объектов), тогда как прочие учредители формальных оснований для дифференциации нормативов в зависимости от собственной оценки значимости учреждения не имеют. Применение единых нормативов без учета известных учредителю, но не поддающихся формализации различий в качественных показателях деятельности учреждений повлечет перераспределение ресурсов от «лучших» к «худшим» и общее снижение качества услуг в социальной сфере. Конечно, увеличение финансирования рядовых учреждений может содействовать повышению качества их услуг, однако вряд ли это компенсирует потери в качестве услуг ведущих учреждений.

Как следует из проведенного анализа, планы по переходу к «полным» нормативам затрат на оказание государственных и муниципальных услуг прямо обусловлены планами замещения государственного задания государственным заказом, размещаемым на конкурентной основе. Последовательная реализация этих планов, по нашему мнению, будет иметь неизбежным следствием деградацию и ликвидацию большого числа государственных учреждений и существенное снижение качества оказываемых населению услуг. Эти риски обусловлены невозможностью осуществления инвестиционных расходов и даже сохранения имеющихся основных фондов и трудового коллектива в отсутствие стабильного финансирования. Между тем, платежеспособный спрос населения на услуги, традиционно оказываемые бюджетными учреждениями, недостаточен для компенсации возможных колебаний такого спроса со стороны государства. В результате, после сокращения бюджетного сектора государство в лучшем случае будет вынуждено приобретать по той же цене услуги более низкого качества у короткоживущих недостаточно квалифицированных частных поставщиков, а в худшем - может столкнуться с необходимостью повышения цен, поскольку частным поставщикам (в отличие от государственных учреждений) навязать выполнение госзаказа по непривлекательным ценам нельзя.

Во избежание такого развития событий представляется целесообразным:

1) Снять с рассмотрения законопроект «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» или радикально пересмотреть его основные положения, с тем, чтобы размещение заказа на конкурентной основе превратилось из обязанности учредителей государственных (муниципальных) учреждений в их право. В пользу более радикального варианта решения вопроса (то есть снятия данного законопроекта с рассмотрения) можно привести тот аргумент, что в настоящее время не только не существует законодательных препятствий для привлечения частных поставщиков к оказанию государственных услуг, но – напротив, для этого создана специальная нормативная база (в том числе Федеральные законы «О концессионных соглашениях» и «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Более того, на практике органы власти всех уровней прибегают к услугам частных поставщиков в тех случаях, когда в этом возникает потребность (например, при отсутствии в регионе учреждений определенного профиля; для закупки некоторых высокотехнологичных услуг в рамках ОМС; в случае организации предоставления услуг по системе сертификатов, выдаваемых потребителям для оплаты услуг у выбранного ими поставщика, и пр.).

Однако привлечение частных поставщиков к процессу оказания государственных услуг не может быть самоцелью, а реструктуризация бюджетной сети (в том числе, - и ее сокращение) не может происходить хаотически под воздействием текущей рыночной конъюнктуры, но должна выступать инструментом государственной политики. Недозагрузка мощностей государственного учреждения вследствие недостаточного спроса на его услуги в течение нескольких лет должна быть основанием не для автоматического сокращения его финансирования, а для выяснения причин такого положения и поиска способов решения проблемы, арсенал которых весьма широк (от ликвидации учреждения до увеличения его финансирования в целях повышения качества предоставляемых им услуг).

2) Следует отказаться от планов распространения нормативов на работы ввиду невозможности унификации стоимости работ одного вида, различающихся по содержанию, качеству, материальным затратам и трудовым ресурсам, необходимым для их выполнения. Очевидно, например, что никакие корректирующие коэффициенты не могут учесть различий в стоимости производства кинофильмов или реставрационных работ. А потому работы должны финансироваться на сметной основе.

3) Следует отказаться от идеи замены права оперативного управления государственным имуществом у государственных учреждений на право аренды. Такая замена нецелесообразна не только потому, что она ставит под сомнение права учреждений на закрепленное за ними имущество, но и потому, что на практике изъять у учреждений имущество, которое они окажутся не в состоянии оплатить, будет весьма затруднительно, а рационально распорядиться изъятым имуществом (особенно – применительно к частям зданий) – просто нереально.

4) Следует не только отказаться от уже заложенных в актах федерального Правительства планов расширения состава затрат, учитываемых в составе нормативных затрат на оказание услуг, но и сузить состав таких затрат по сравнению с действующим законодательством. В составе нормативов могут учитываться лишь те виды затрат, величина которых меняется в зависимости от количества потребителей (объема оказываемых услуг), - главным образом, затраты на оплату труда персонала, непосредственно занятого в процессе оказания услуг, и затраты на приобретение материальных запасов и расходных материалов, используемых в процессе оказания услуг. Затраты на оплату труда административного и вспомогательного персонала также должны частично учитываться в составе нормативов, чтобы исключить возможность сохранения административного штата в прежнем объеме при резком сокращении численности основных сотрудников. Однако условно-постоянные виды затрат, в первую очередь – затраты на содержание имущества - из норматива должны быть выведены.

В случае реализации этого предложения роль нормативов как стимула к наращиванию объемов услуг и сокращению издержек существенно снизится. Во-первых, потому, что даже при минимальном спросе учреждениям будет гарантировано покрытие условно-постоянных затрат (разумеется, в пределах натуральных нормативов потребления коммунальных услуг). Во-вторых, потому, что при минимальных нормативах у учредителя остаются значительные финансовые ресурсы для «ручного управления», а значит, потери в финансировании по нормативам можно компенсировать за счет увеличения ненормируемого финансирования. Кроме того, при минимальных нормативах заинтересованность частных поставщиков в оказании услуг, оплачиваемых по этим нормативам, будет низка. Эти обстоятельства являются важными недостатками предлагаемого решения.

Однако не следует забывать, что стимулирующее влияние конкуренции проявляется лишь при условии, что таковая является свободной. Между тем, свободная конкуренция в сфере предоставления социальных услуг, основным покупателем которых является государство, невозможна. Будучи монопсонистом, государство может лишь имитировать конкурентную среду, заменяя государственное задание конкурсами на отбор поставщика, однако обеспечить реальную конкуренцию не способно, поскольку победителей таких конкурсов будет определять не потребитель, а тот же государственный орган, который в настоящее время распределяет госзадание. То обстоятельство, что государственный орган, оплачивающий социальные услуги, не является их потребителем, снижает роль качественных критериев отбора. Поэтому трудно рассчитывать, что распределение бюджетного финансирования по конкурсу с участием частных поставщиков будет стимулировать повышение качества социальных услуг. Наоборот, ригидность нормативной системы финансирования, ограниченность возможностей для дифференциации его объемов в зависимости от качественных критериев поставит в невыгодные условия поставщиков, качество услуг которых превышает средний уровень. Кроме того, есть основания подозревать, что конкурентное размещение государственного заказа на оказание социальных услуг задумано не столько для повышения качества услуг, сколько для сокращения бюджетных расходов на их предоставление, и учредителям будет предписано вести отбор поставщиков по цене. В этом случае частные поставщики могут вытеснять государственные учреждения с рынка за счет демпинга, чтобы впоследствии получить возможность диктовать государству свои условия.

По нашему мнению, улучшения качества и снижения издержек на предоставление социальных услуг следует добиваться не за счет внедрения мнимой конкуренции между поставщиками услуг, а за счет повышения ответственности заказчиков этих услуг – то есть учредителей государственных и муниципальных учреждений – за результаты своей деятельности, в том числе качество социальных услуг и конечные социально значимые показатели своей деятельности (например, состояние здоровья населения, востребованность выпускников на рынке труда и пр.). Конкурсное размещение заказа на предоставление социальных услуг и нормативная система финансирования не только не способствуют повышению ответственности распорядителей бюджетных средств, но снижают ее, ограничивая их право оперировать этими средствами и снимая с них ответственность за экономическое положение подведомственных учреждений и сохранность закрепленного за ними государственного имущества.