Введение чрезвычайного положения Временным Приамурским правительством в октябре 1921 г.

Попов Фёдор Алексеевич аспирант, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА) 123995, Россия, г. Москва, ул. Cадовая-Кудринская, 9 Popov Fyodor Alekseevich Post-graduate student, the department of History of State and Law, Kutafin Moscow State Law University 123995, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Street 9 popovf92@yandex.ru

Природа чрезвычайного положения является одной из наиболее дискуссионных тем правовой науки XX-XXI вв. По мнению германского юриста Карла Шмитта, в конституционной теории которого «чрезвычайная ситуация», «крайний случай» и «исключительное положение» играют ключевую роль, подлинный суверенитет состоит в способности власти принять эффективное решение за пределами легальных норм. «Суверен тот, кто принимает решение по чрезвычайному положению» – констатировал Шмитт ^[1]. Оппонент Шмитта, философ и культуролог Вальтер Беньямин, утверждал, что в современном мире чрезвычайное положение всё более приобретает черты правила, нормы. Во второй половине XX в. проблематику чрезвычайного положения развивал итальянский мыслитель Джорджо Агамбен, пришедший к выводу о том, что полностью вернуться к нормативному праву из зоны кризиса права, т. е. из чрезвычайного положения, невозможно, т. к. само право, как и «жизнь» конституируется чрезвычайным положением ^[2].

Богатый материал для анализа сущности чрезвычайного положения предоставляет российская история начала XX века. Появление «исключительного» законодательства обычно связывают с принятием 14 августа 1881 г. «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», хотя либерально-мыслящий правовед В. М. Гессен в своём труде «Исключительное положение» (1908 г.) доказывает, что акт 1881 г. не привнёс ничего нового, явившись всего лишь «кодификацией законодательных мероприятий, разновременно изданных, которые в течение долговременного своего применения успели на практике вполне доказать свое безнадежное бессилие и полную свою безрезультатность» ^[3]. Положение наиболее часто применялось во время революционных событий 1905-1907 гг., чем вызвало протест со стороны либеральной и социалистической общественности, выступившей за его скорейшую отмену.

В данной статье исследуется один малоизвестный прецедент введения чрезвычайного положения в условиях, казалось бы, полного краха имперской правовой системы. Речь идёт об политико-правовых мероприятиях Белого движения на Дальнем Востоке России в 1921 г., на заключительном этапе Гражданской войны.

Пришедшее к власти в результате переворота 26 мая 1921 г. Временное Приамурское правительство поставило своей целью создание в Приморье плацдарма для вооружённой борьбы против РСФСР и просоветского «буферного» государственного образования – ДВР. Основу правительства составил консервативный истеблишмент во главе с известными региональными предпринимателями, братьями С. Д. и Н. Д. Меркуловыми. Учтя негативный опыт колчаковской диктатуры, Временное Приамурское правительство не стало медлить с созывом представительного органа и уже в июле 1921 г. провело выборы в Приамурское Народное собрание, на которых решительную победу одержали радикальные антибольшевики из Несоциалистического Съезда. Форму правления белого Приморья можно описать как парламентскую республику со значительным доминированием исполнительной власти (правительства) над законодательной (Народным собранием).

К осени 1921 г. наметился кризис «белого» режима в Приморье. Партизанское движение не утихало, давала о себе знать и работа большевистского, меньшевистского, левоэсеровского и анархистского подполья. Крайне левые противники Временного Приамурского правительства объединились в «Межпартийное социалистическое бюро». По региону прошла волна забастовок и антиправительственных митингов. Армейская среда тоже оказалась падка на левую пропаганду, особенно когда социалистические агитаторы пускали в ход «патриотические» аргументы, выставляя режим Меркуловых «марионеточным» и указывая на себя как на настоящих поборников государственных интересов России. К четвёртой годовщине Октябрьской революции намечалось восстание, имевшее целью ресоветизацию Приморья. Однако планы подпольщиков попали в поле зрения властей и восстание было задавлено, не успев начаться. Как пишет Ю. Н. Ципкин, «сам факт успешной работы левых партий в белой армии показал отсутствие единства в Белом движении и внутреннюю слабость режима» ^[4]. Надежды на успокоение, связанные с открытием Народного собрания, не оправдались; разбившиеся на ряд фракций депутаты не могли найти общий язык не только с правительством, но и между собой.

Чтобы не допустить выхода ситуации из-под контроля, правительство ввело в крае чрезвычайное положение. Этот шаг получил правовое оформление в двух актах: в указе № 49 «Об отмене Постановления Временного Сибирского Правительства от 15-го июля 1918 года и восстановлении действия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и постановлении № 110 «О введении особым Указом на территории Правительства Особого Положения об охране Государственного порядка» ^[5]. Оба документа датировались 13 октября 1921 г. и были приняты в обход Народного собрания, что противоречило статье 2 «Положения о Приамурском Народном Собрании», согласно которой ни один закон не мог вступить в силу без его принятия парламентом.

Указ № 49 отличался лаконичностью и состоял всего из пяти коротких пунктов. Было отменено постановление Временного Сибирского правительства «Об охране государственного порядка и общественного спокойствия». Вместо него восстанавливалось действие принятого ещё в 1881 г. «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». На управляющего военно-морским ведомством генерала Г. А. Вержбицкого возлагались обязанности генерал-губернатора в соответствии с «Правилами о положении усиленной охраны», тоже принятыми в царствование Александра III. Действие указа отсчитывалось со дня его издания; с этого момента в течение двух недель он должен был быть внесён на рассмотрение Народного собрания.

Постановление № 110 было куда пространнее и эмоциональнее. Де-факто оно играло роль развёрнутого комментария к указу о чрезвычайном положении. Структура постановления состояла из 11 абзацев. В первых трёх абзацах говорилось о мерах, предпринятых правительством для поддержания спокойствия в крае. Из их текста первого абзаца читатель узнаёт, что Временное Приамурское правительство взяло бразды правления «в наиболее тяжелый момент существования Приморской области» и делало всё, чтобы вывести Приморье из того прискорбного состояния, в которое его ввергла «коммунистическая власть». Тут же звучит стандартное обвинение в адрес предшествующих социалистических правительств (т. е. в адрес правительства Приморской Областной Земской Управы эсера А. С. Медведева, просуществовавшего с 31 января по 28 октября 1920 г., и Областного Управления ДВР во главе с большевиком В. Г. Антоновым, чей режим был свергнут в ходе переворота 26 мая 1921 г.) в коррупции, а именно в накоплении «свыше 1. 500.000 рублей долгов только неуплатой содержания и жалованья служащим и рабочим». Принимая во внимание всю серьёзность экономической разрухи, Временное Приамурское правительство видело возможность преодолеть её, прежде всего, «путём дружной работы в единении с национально настроенным, любящим свою родину населением».

Во втором абзаце напоминалось о милосердии новой власти, отказавшейся от «преследований противогосударственных и противонациональных партий и лиц за их деятельность в прошлом». Своим политическим противникам правительство предлагало отказаться от деструктивной деятельности и «приняться за мирный труд». Репрессиям не подвергались даже закоренелые враги «белого» режима, не готовые к конструктивному диалогу с ним. Если они «уже не в состоянии отказаться от преступных замыслов», то им всего-навсего предлагалось «беспрепятственно выехать за пределы территории Вр[еменного] Приамурского Правительства», причём власть гарантировала им в этом «полное содействие». Перечисляя эти факты, не во всём соответствующие действительности («противогосударственные» партии большевиков и эсеров-интернационалистов не были допущены к выборам в Народное собрание, что противоречит тезису об отсутствии политических преследований в «белом» Приморье), правительство заявляло о том, что сделало всё от себя зависящее и теперь «умывает руки».

При этом правительство не хотело чрезмерно сгущать краски. Оно понимало, что излишний акцент на неудачных попытках установить гражданский мир в Приморье набрасывает тень на саму власть, ставит под сомнение компетентность ключевых государственных деятелей меркуловского режима. Поэтому в третьем абзаце постановления указывается на успехи режима, якобы нашедшего отклики в широких слоях населения, поскольку «народные, действительно трудящиеся массы, несмотря на свое полуголодное существование, созданное всей деятельностью павших правительств… в подавляющем большинстве вняли призыву Правительства и продолжают свой мирный труд, несмотря на все призывы и усилия побудить их на забастовки и антигосударственные выступления». Составители постановления следуют здесь консервативной идеологеме о фатальном разрыве между «антигосударственными элементами», подзуживающими народ к протестным действиям, и «народными массами», предпочитающими терпеливый труд под водительством «национальной власти» заманчивым посулам революционеров.

В четвёртом абзаце рассматриваемого правового акта законодатель переходит от описания проделанной правительством работы к тому, как отреагировали на неё «тёмные силы». Так, «к глубокому сожалению профессиональные враги и разрушители русской национальности решили великодушие и терпимость Правительства использовать для своих преступных целей». Классификация враждебных сил дана в пятом абзаце. Враги поделены на три категории, две из которых связаны с идеологическими пристрастиями и партийной принадлежностью («агенты коммунистической читинской власти», «партия социалист[ов]-революционеров») и одна – с личными амбициями («отдельные честолюбцы»). Интереснее приводимая в пятом абзаце классификация врагов относительно преследуемых ими целей. Авторы постановления сочли необходимым уделить этому внимание, чтобы высветить конфликты, раздирающие лагерь противников Приамурского государственного образования. Несмотря на некоторую нечёткость, классификация, в целом, правдоподобно отражала три направления, противостоящие Белому движению на Дальнем Востоке: «Одни тайно от своих союзников мечтали образовать в согласии с Читой местное автономное Правительство, став во главе его; другие имели в виду, подчинив Приморье читинской власти, вытеснить из рядов последней коммунистов, поставив на их место исключительно социал-революционеров; наконец, третьи в тайне от своих сотрудников мечтали захватить Приморье для читинской власти, очистить таковую от контр-революционных элементов и подчинить ее всецело коммунистической партии». Как видно из приведённой классификации, «белый» режим разделял своих врагов на три группы, применительно к их взглядам на будущее Приморья. В первую группу входили сторонники восстановления автономного Приморья в составе ДВР, с тем же статусом, который был у правительства Антонова. Ко второй группе относились исключительно эсеры, надеявшиеся использовать союз с ДВР в собственных интересах. В постановлении, правда, не говорится, какую модель государственности предпочитает эта группа, но вполне очевидно, что идеалом эсеров могло быть только правительство их однопартийца Медведева. К третьей группе принадлежали последовательные приверженцы ДВР и РСФСР, не собиравшиеся после победы церемониться с временными попутчиками из правых социалистов.

С шестого по восьмой абзац постановления включительно законодатель перечисляет средства, при помощи которых враги режима планировали организовать переворот. В числе этих средств можно повстречать воздействие на умы через прессу, речи депутатов Народного собрания, устную агитацию, причём если агитация коммунистов была нацелена на «народные массы», то эсеры обвинялись в обработке армии. Также объявлялось о намерении устроить серию террористических актов против политического и военного руководства Приморья. Якобы для этого «из Читы, Харбина и Хабаровска прибыли социалисты-революционеры».

В девятом и десятом абзаце правительство переходит от сгущения красок к успокоительным сентенциям. Оказывается, «Правительству давно все уже было известно», но разгрому заговорщиков мешали некоторые обстоятельств, которые были преодолены лишь недавно. И хотя на момент выхода в свет цитируемого постановления с заговором было покончено, правительство решается на «ряд решительных мер, могущих быть осуществленными при существовании Положения об усиленной охране».

Резолютивная часть постановления была сконцентрирована в последнем, одиннадцатом абзаце. На основании вышеизложенного, правительство санкционировало введение «Особого Положения об охране Государственного порядка», что было равнозначно чрезвычайному положению. Закреплялся приоритет чрезвычайного законодательства путём корректировки «действующих в этом отношении законов, вызываемых условиями места и времени».

За указом и постановлением правительства последовала череда «обязательных постановлений» управляющего военно-морским ведомством генерал-лейтенанта Г. А. Вержбицкого. Пользуясь предоставленными ему правами генерал-губернатора, Вержбицкий первым делом занялся «чисткой» жилого комплекса. Постановление № 1 от 16 октября 1921 г. военный министр посвятил актуальной проблеме предоставления приморскими домовладельцами жилья возможным «агентам советской власти» ^[6]. Отныне при обнаружении не прописанных в милиции за сутки жильцов нерадивый домовладелец подвергался аресту сроком на 3 месяца или штрафу в размере до 500 рублей (эта санкция стала общей для всех правонарушений, перечисленных в данном акте). Аналогичное наказание распространялось на владельцев жилья иного рода: квартиронанимателей, содержателей гостиниц, меблированных комнат, постоялых дворов и т. д., на квартирной площади которых выявлено трёхсуточное проживание незарегистрированных жильцов. Исключения не предусматривалось и для военнослужащих, проживающих вне казарм и казённых квартир. Аресту или штрафу подвергались собственники тех домов и квартир, на территории которых были обнаружены преступники, «деятельность коих направлена против существующего Государственного строя» и где проводились «тайные политические заседания и сборища» или хранилась запрещённая литература. Серьёзно ограничивалась свобода собраний; постановление № 1 допускало только те собрания (включая не только общественные, но и частные), разрешение на которые было получено от военных властей – начальников гарнизонов; все иные собрания подпадали под запрет. Преследовалось ношение военной формы лицами, не состоящими на службе в войсках Временного Приамурского правительства. Контролировать претворение этих предписаний в жизнь должны были гарнизоны Владивостока, Никольск-Уссурийска, Раздольного и Спасска, а в полосе отчуждения Уссурийской железной дороги – начальник военных сообщений. С этой же целью общая милиция подчинялась начальникам гарнизонов, железнодорожная – начальнику военных сообщений.

3 ноября того же года Вержбицким было выпущено постановление № 2, которым ограничивался оборот оружия и боеприпасов в Приморье ^[7]. Владение огнестрельным оружием и патронами к нему отныне должно было быть удостоверено особым разрешением. Данное правило не распространялось только на охотничьи ружья. Таковыми признавались «все гладкоствольные и те из нарезных [ружей], которые имеют отдельные для открывания казны стволы». Запрещалось ношение и хранение оружия лицам, которым оно не было предназначено по долгу военно-милицейской или гражданской службы. Для разоружения устанавливался трёхдневный срок, контроль за сдачей оружия возлагался на начальников гарнизонов. Прямым следствием изъятия оружия из торгового оборота стал запрет на сделки по его приобретению и отчуждению. Удостоверения на право приобретать и хранить оружие выдавались комендантом владивостокской крепости, а за пределами Владивостока – начальниками гарнизонов. Удостоверения, выданные до опубликования постановления № 2, но после 26 мая 1921 г., сохраняли свою силу. Нарушение установленного порядка оборота оружия каралось довольно строго. Виновные могли понести наказание в виде трёх месяцев тюремного заключения или ареста на тот же срок; границы штрафа на этот раз раздвигались до трёх тысяч рублей.

Чрезвычайное положение отозвалось и на статусе периодической печати. Постановление Вержбицкого № 3 от 4 ноября 1921 г. запрещало размещение в прессе сведений, которые бы касались армии и при этом не исходили от официальных источников ^[8]. За нарушение постановления виновные наказывались штрафом до 3000 рублей с приостановление выхода периодического издания на всё время «усиленной охраны».

Переход края на чрезвычайное положение вызвал бурю негодования со стороны либерально-социалистической части общества. Наиболее распространённым было обвинение в «нарушении конституции». На заседании Народного собрания 1 ноября 1921 г. депутат от Демократического союза М. Н. Павловский высказал мнение, что Указ об усиленной охране, отменивший закон Временного Сибирского правительства без спроса Народного собрания, был введен только для того, чтобы генерал-губернатор мог издать постановление о штрафе домовладельцам за непрописку жильцов. Ссылаясь на характеристику П. А. Столыпина (годы премьерства которого также запомнились различного рода чрезвычайными мерами) как пожарного, бьющего стёкла в пылающем доме, Павловский сравнивал Приамурское правительство не с пожарным, а с хулиганом, бьющим стёкла дома мирного обывателя ^[9].

На заседании Народного собрания 18 ноября для дачи объяснений по поводу указа № 49 был приглашён председатель совета управляющих ведомствами В. Ф. Иванов, фигура, соответствующая премьер-министру. В своём выступлении он отверг обвинения в антиконституционных действиях, заявив, что нарушен только порядок законодательной инициативы и что это вынужденное нарушение вызвано «исключительной обстановкой государства». Иванов подчеркнул, что ему ничто не мешало воспользоваться статьёй 4 Положения о Приамурском Народном Собрании и отправить парламент на кратковременный перерыв, но он не пожелал «цепляться за фикцию». Под шквалом критики Иванов твёрдо стоял на своём: «Нами не было совершено узурпации прав Народного Собрания, ибо было точно указано, что в течение 2-х недельного срока указ вносится на рассмотрение Народного Собрания. Даже путем назначения экстренного заседания Народного Собрания указ не был бы проведен с той быстротой, какая диктовалась угрожающей обстановкой». Памятуя об оскорбительных словах Павловского в адрес правительства, премьер заявил, что «при Столыпине пожар был только в начале, а у нас уже и дома нет, остался только фундамент, который стараются разрушить взрыватели. Этот фундамент – национальное самосознание и на этом фундаменте будет… воздвигнута великая Россия!» ^[10]

Рядовые сторонники правительства выражались намного откровеннее. Публицист правого толка, скрывавшийся под псевдонимом А. Приморцев, призывал взглянуть на Указ № 49 сквозь призму «духа закона», а не его «буквы». «Правительство…, – писал Приморцев, – руководствуясь духом закона, учитывая реальную опасность момента спасло положение решительными действиями, оно в интересах национальной государственности переступило через мертвую букву и заслужило полную признательность парламентского большинства. А демократические Дон-Кихоты могут, конечно, проливать “горькие слезы” по поводу нарушения “конституционных гарантий”. Для них это выгодно, тем более, что слезы эти хорошо оплачиваются» ^[11].

Введение чрезвычайного положения в обход Народного собрания было расценено приморской леволиберальной общественностью как надругательство над «народоправством». Стало ещё более очевидно, что, несмотря на демократические декорации, в Приморском государственном образовании царит диктатура, основанная на негласном соглашении между правительственными и армейскими верхами. Парламентская же оппозиция была не в силах оказать сопротивление режиму «усиленной охраны». Она стремилась действовать в правовом поле, в то время как правительство, не стесняясь, выходило за его границы. Выходом за рамки установленных законом норм в случае актов 13 октября 1921 г. было не только чрезвычайное положение, но и само решение о его введении. Такое пренебрежение правом не могло не ожесточить «легальных» противников меркуловского режима, что привело к драматическому противостоянию между правительством и Народным собранием в июне 1922 г. На этот раз парламентарии заручились поддержкой значительной части военных, обвинявших правительство в провале похода на Хабаровск. Однако Народному собранию не довелось воспользоваться плодами своей победы: приглашённый ими на должность нового председателя правительства генерал М. К. Дитерихс первым делом подтвердил акты меркуловского кабинета о роспуске парламента, мотивируя этот довольно странный, в его положении, поступок неприятием любых революций ^[12]. В дальнейшем Дитерихс не только продолжит политику Временного Приамурского правительства по укреплению диктатуры, но и придаст ей монархическую форму через Приамурский Земской Собор.

О чём говорит этот эпизод из Гражданской войны на Дальнем Востоке в свете «политической теологии» К. Шмитта? Прежде всего, неправовое решение о введении чрезвычайного положения выявило настоящего суверена в Приамурском государственном образовании. Им было Временное Приамурское правительство, переступившее через разработанное им же «Положение о Приамурском Народном Собрании», чтобы не допустить социалистического переворота в крае. С одной стороны, этот шаг позволил правительству провести в жизнь задуманные им меры, но с другой – разрушил иллюзии насчёт приверженности режима демократическим принципам и заметно радикализовал оппозиционную часть Народного собрания. В этом смысле акты Временного Приамурского правительстве в октябре 1921 г. служат красноречивым примером как результативности чрезвычайного положения, так и идущих в связке с ним «побочных эффектов».