Концептуальные основы и эволюция внутренней политики Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе

Внутренняя политика России в Северо-Кавказском федеральном округе является одним из приоритетных направлений внутренней политики Российской Федерации и, наряду с общими для всех направлений чертами, обладает своей собственной, особой, спецификой. Прежде чем рассмотреть цели и задачи каждого из направлений внутренней политики РФ в отдельности, необходимо определить ее общую цель и нормативную основу. Согласно Конституции РФ, миссией государства является «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина» ^[1]. Следовательно,   определяющей целью региональной политики РФ является создание и обеспечение равных возможностей реализации своих прав и удовлетворении потребностей для граждан вне независимости от региона их проживания.

Стоит также отметить, что одним из приоритетов является  совершенствование государственного управления. Улучшение механизмов и инструментов имеет определяющее значение для региональной политики не только потому, что позволяет повысить эффективность реализации конкретных мер. Особое значение также имеет повышение скорости реагирования аппарата управления на новые вызовы и преодоление общей регидности институционального дизайна.

В свою очередь, нормативно-правовая база региональной политики РФ начала складываться в 1996 году, когда были приняты «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Среди основных целей провозглашались создание единого экономического пространства, становление и обеспечение гарантий местного самоуправления, и выравнивание условий социально-экономического развития регионов ^[2].

В рамках данной исследовательской работы целесообразно рассмотреть основания трех направлений внутренней политики: социально-экономического, обеспечения государственной безопасности, а также основы национальной политики. Эти направления имеют приоритетное значение для субъектов Северо-Кавказского федерального округа в связи с тем, что большинство проблем этих субъектов сосредоточено именно в этих сферах.

Социально-экономическая сторона вопроса определяется «Стратегией – 2020», которая базируется на «новой модели экономического роста и новой социальной политике» ^[2]. «Стратегия – 2020» предполагает опору на «креативный класс», ориентацию на последовательное снижение инфляции, улучшение делового климата и переход к постиндустриальной экономике ^[2].

Очевидно, что одного такого документа, задающего магистральные направления социально-экономического развития страны не достаточно для выстраивания грамотной управленческой деятельности в регионе.

Более детально цели и задачи внутренней политики РФ на Северном Кавказе определяются в «Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года», принятой в 2010 году ^[8].

Согласно Стратегии, основными направлениями деятельности в регионе являются развитие агропромышленного комплекса, промышленного производства,  туризма и инфраструктуры региона. Преобразования в социальной сфере запланированы области здравоохранения, образования и науки, жилищной и культурной сферах ^[8].

В соответствии со Стратегией социально-экономического развития СКФО распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 2444-р был утвержден План мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года.

Можно заключить, что федеральная политика, заявленная в Стратегии, являет собой комплексный подход к решению проблем региона и предполагает всестороннее развитие субъектов Северо-Кавказского федерального округа и их дальнейшую интеграцию с экономическое пространство страны.

В свою очередь, внутренняя политика РФ в области безопасности определяется  «Стратегией национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2016 года. В контексте рассматриваемой проблематики наиболее значимыми целями, определяемыми Стратегией, являются «укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствования механизмов взаимодействия государства и гражданского общества» ^[5].

Примечательно, что данная Стратегия имеет межотраслевой характер, а среди приоритетов названы не только оборона и безопасность, но и повышение качества жизни, экономический рост, наука и образование и т.д. ^[5]

Центральным и содержательным документом, определяющим основания, цели, задачи и приоритеты национальной политики РФ на Северном Кавказе, является утвержденная 19 декабря 2012 года «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года».   

Будучи базовым программным документом, Стратегия ставит перед собой глобальную задачу разрешить противоречие между гражданской и этнической идентичностью, то есть сохранить и поддерживать этнокультурное разнообразие народов, проживающих на территории РФ, вместе с тем поощряя развитие общероссийской гражданской идентификации.

Данный документ имеет общегосударственный охват, однако, на мой взгляд, он имеет особое значение именно для субъектов Северо-Кавказского федерального округа. Северный Кавказ является единственным регионом, который упоминается в тексте Стратегии напрямую, а одним из вопросов государственной национальной политики РФ, требующим особого внимания, названо «обеспечение прочного национального и межнационального мира на Северном Кавказе» ^[5].

Среди особенностей Стратегии отечественный исследователь В.Ю. Зорин особенно выделяет такие черты, как преемственность и инновационность ^[6]. Сочетание этих двух качеств позволит, с одной стороны, консолидировать весь имеющийся позитивный опыт по решению межэтнических конфликтов, а с другой стороны даст возможность адекватно оценивать новые исторические вызовы и оперативно реагировать на них.

Кроме того, подчёркивается межотраслевой характер национальной политики РФ ^[5], которая тесно переплетается с социальной, молодежной, информационной и имиджевой политикой. Особое значение также имеет расширение взаимодействия государства и гражданского общества в сфере национальной политики.

В целом, необходимо отметить, что внутренняя политика России в Северо-Кавказском Федеральном округе имеет проработанный нормативно-правовой базис. Все правовые документы базируются на конституции РФ, основными приоритетами являются  защита прав человека, развитие демократических институтов, а также улучшение качества жизни и экономический рост.

Необходимо также отметить, что региональной политике РФ на концептуальном уровне присущи непротиворечивость и системное единство. Особо подчеркивается межотраслевой характер каждого из направлений внутренней политики, отражающий взаимосвязь всех сторон жизни общества. Подчеркивается значение  информационного обеспечения и имиджевой политики.

Общим недостатком нормативно-правовой основы внутренней политики РФ является недостаточная разработанность механизмов контроля над исполнением задач, заявленных в документах.

Тем не менее, можно сказать, что рассмотренный нормативно-правовой  корпус обеспечивает концептуальную базу внутренней политики РФ в рассматриваемом регионе. Он задает необходимую основу для дальнейшего поиска адекватных ответов на проблемы и вызовы Северо-Кавказского Федерального округа, основными из которых являются дисфункция органов государственного управления, коррупция, клановость, низкий уровень экономического развития, миграционные процессы, межэтническая напряженность и религиозный экстремизм.

К основным задачам региональной политики Российской Федерации относится обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ. Это предполагает обеспечение комфортной среды обитания для населения, создание равных возможностей для граждан РФ независимо от места проживания в реализации своих прав и удовлетворении потребностей. Однако каждый регион является уникальным, имеет свои особые черты и характеристики. Северо-Кавказский федеральный округ не является исключением. Для него характерен ряд острых противоречий, препятствующих  планомерному и поступательному развитию региона и реализации основных целей региональной политики РФ на данной территории.

Вместе с тем, в настоящее время Северо-Кавказский федеральный округ является одним из политически нестабильных регионов. В первую очередь необходимо выявить дестабилизирующие факторы.

Северо-Кавказский федеральный округ является одним из регионов, подверженных кризису. Процесс стабилизации экономического сектора идет крайне медленно по различным причинам. Во-первых, значительная доля экономики региона является теневым, что препятствует эффективному управлению этой сферой в целом. Во-вторых, к 2010 году основную долю реального сектора экономики составляло аграрное производство – 22% от объема валового регионального продукта, что позволяет говорить о низком уровне развития промышленного производства в СКФО. Значительное количество предприятий региона нерентабельны, а конкурентоспособность промышленности так и не восстановилась после экономического спада 1990-х годов ^[7]. Основной клад в ВРП вносят сектор государственного управления и сфера услуг (55%) ^[4].

Демографическая ситуация в регионе также весьма нехарактерна для РФ в целом. Темпы роста населения в СКФО традиционно высоки, что приводит к усилению конкуренции за жизненное пространство и ресурсы.

Другим социальным фактором, имеющим конфликтогенный характер, являются миграционные процессы. Для республик Северного Кавказа наиболее характерны три вида миграции: миграция с гор на равнину, миграция из села в город и миграция в другие регионы РФ. Конфликтный потенциал миграции с гор на равнину связан с появлением конкуренции за земельные ресурсы представителей различных сообществ – коренных жителей равнин и пришлых горцев ^[9]. Миграция за пределы северокавказских республик, с одной стороны, снижает конфликтный потенциал внутри региона, но с другой стороны вызывает новые конфликты, связанные с проявлением у переезжающих синдрома городских мигрантов первого поколения ^{[9, c. 36]} . Именно эти мигранты чаще других подвержены влиянию радикальных экстремистских течений, использующих насилие в качестве основного механизма решения общественных проблем ^{[9, c. 38]}.

Однако на пути социально-экономического развития региона существуют и другие препятствия. В послании Федеральному Собранию 2009 года бывший президент РФ Д.А. Медведев выделил наиболее масштабные из них: «Скажем откровенно, уровень коррупции, насилия, клановости в северокавказских республиках беспрецедентен» ^[10], - заявил он.

В условиях общественного хаоса 1990-х годов клановость стала единственным гарантом относительного благополучия круга лиц, ранее имевших отношение к властным структурам. Она стала единственной надежной системой отношений. «Современная клановость в постсоветских обществах является локальными, региональными вариантами постсоветской, российской иерархической патрон-клиентской системы, жесткий характер которой определяется (и возможно, еще долго будет определяться) сильными традициями власти, господства, родовых отношений в трансформирующихся обществах» ^[11]. Клановости в регионах РФ, а в частности и на Северном Кавказе, присуще системное единство, которое консервирует замкнутость правящего класса, что безусловно тормозит развитие региона.

Что касается сферы управления, то даже поверхностный анализ характера управления Северо-Кавказским федеральным округом позволяет говорить о дисфункции государственных институтов в регионе. В первую очередь это связано с сохранением автономных традиционных структур, не интегрированных в централизованную систему управления государством и специфических «правил игры» на местах. Следствием подобной расстановки сил является отсутствие у государства монополии на насилие, потенциал которого распределен между элитными группами ^[9], что уже говорит о несостоятельности федеральной власти в регионе.

Кроме того, кризис, связанный с распадом советской системы, привел к возрождению традиционных регуляторов общественной жизни, заполнявших вакуум регулирования. В условиях такой фрагментации социального контроля возникает «конкуренция юрисдикций» - появление альтернативных российскому законодательству норм (чаще всего основанных на традициях) и их реализация. Этот существенный факт свидетельствует об отсутствии верховенства закона в республиках, что также указывает на дефицит авторитета власти в округе.

Монополия на насилие – важнейший признак суверенного государства ^[12], а дисперсия насилия на Северном Кавказе указывает на несостоятельность федеральной власти в регионе, что вместе с отсутствием авторитета закона и клановым характером распределения власти в регионе позволяет говорить о дисфункции федеральной власти РФ на Северном Кавказе.

К дестабилизирующим факторам также стоит отнести усиливающуюся политизацию межэтнических и этноконфессиональных отношений на Северном Кавказе.  Конфликтный характер межнациональных отношений явился одной из главных причин распада СССР. Именно в этот период произошел значительный рост популярности националистических идей, в первую очередь в рядах национальных элит, с уверенностью заявлявших о том, «что оптимальное и эффективное развитие может быть осуществлено в рамках собственных этнических общностей» ^{[13, c. 253]}.

В настоящее время национальные конфликты на Северном Кавказе стали обретать новые формы, отличные от классического понимания войны как прямого вооруженного столкновения. Конфликтность в регионе перешла в форму терроризма, а формы мобилизации переросли из сугубо национальных в этно-религиозные ^[13].

К внутренним факторам роста национальной напряженности в Северо-Кавказском регионе  традиционно относят низкие темпы социально-экономического развития, низкий уровень жизни населения и оплаты труда, слабая развитость инфраструктуры, недостаток рабочих мест, клановость, коррупция и связанные с этим миграционные процессы ^[15].

Внешние же факторы определяются геополитическим значением Северо-Кавказского региона, как для России, так и для других стран. После распада СССР территории нынешнего Северо-Кавказского Федерального округа стали приграничными, в связи с чем изменился и характер геополитического процесса в регионе. Кроме акторов, исторически игравших наиболее существенную роль (Россия, Армения, Грузия, Азербайджан, Иран и Турция), появились и новые. «Кавказское направление становится все более важным во внешней политике США и подконтрольных ей военно-политических блоков, в первую очередь НАТО» ^[15]. Развертывание на территории Северного Кавказа т.н. «Большой политической игры» связано в первую очередь со стремлением утвердить свое влияние на распределение потоков углеводородных ресурсов Каспийского бассейна.

Политизация межэтнических и этноконфессиональных отношений на Северном Кавказе все более усиливается, о чем свидетельствуют утверждение нетипичных для региона форм ислама, переход к силовым методам борьбы за власть и влияние, деятельности радикальных организаций, построенных на узко этнической основе, призывы к изгнанию последователей немусульманских религий и джихаду.

Российское общество всегда отличалось тем, что в нем существенную роль в сферах личной и общественной жизни играли традиционные факторы, в первую очередь религия. В это смысле логично рассмотреть религию не только как личный трансцендентный опыт, но и как культурно-цивилизационное явление.

Согласно исследованию Мчедловой М.М. и Кофановой Е.Н., религиозная самоидентификация зачастую определяется не только принадлежностью к определенной конфессии, но и на основе соотнесения себя с определенной национальной культурой, образом жизни, сформированным этой религией ^{[16, c. 286-302]}.

Акцент на роли социокультурного аспекта религиозного самоопределения демонстрирует изменение характера проявления религиозного фактора в жизни общества. Особенно существенно, что в данном контексте возрастает влияние религиозных организаций на «социальный климат России, в том числе, в неблагоприятных экономических условиях» ^{[16, c. 302]}.

Актуализация религиозных настроений зачастую является следствием неблагоприятных условий жизни населения, длительного экономического кризиса, слабости государственной власти и т.д. Все эти факторы имели место в период распада СССР и перестройки, они и вызвали всплеск религиозности в 1990-е годы, последствия которого оказывают существенное влияние на социально-политическую жизнь в регионах России.

На Северном Кавказе в 1990-е годы широкое распространение получил радикальный исламский фундаментализм. Апологеты этого религиозного течения называют себя салафитами - сторонниками салафии (возврата к истокам). Они стремятся к утверждению мусульманской веры исключительно на основе Корана и сунны и отвергают весь мировой исторический опыт традиционного суннизма, включая и относительную толерантность различных исламских религиозных сект друг к другу ^[17].

Радикальный исламский фундаментализм стал формой социального протеста, реакцией как на религиозные, так и светские противоречия, разрывающие северокавказские общества.

Среди проблем религиозного характера стоит выделить в первую очередь падение авторитета официальных духовных лиц республик. Многих мусульман не устраивает зависимость священнослужителей от власти и их сотрудничество с силовыми структурами. В частности, сторонники радикальных взглядов обвиняют Духовное Управление Мусульман в том, что «муфтият не отстаивает интересов мусульман перед властями, а его руководство не придерживается ортодоксального ислама» ^[17].

Другое направление протеста – бунт против социального расслоения, стремление противостоять дальнейшему обнищанию широких слоев населения, а также протест против системы власти в целом. Радикальный ислам выразил в публичной сфере все настроения социального протеста, разделяемые широкими слоями кавказского общества. В таком ключе ислам салафитского толка – это свобода от подчинения несправедливости, которая порождается государственной системой.

Кроме того, исламский фундаментализм носит яркий антиглобалистский оттенок. Его идеал – традиционное общество, построенное на законах шариата. Очевидно, что подобные ультрарадикальные взгляды противоречат не только с современной региональной политикой Российской Федерации, но и с вектором развития России в целом. Именно поэтому исламский фундаментализм является серьезным дестабилизирующим фактором в Северо-Кавказском регионе.

Кроме того, особое значение в данном контексте имеет угроза международного терроризма. В силу своих географических и культурных особенностей, Северо-Кавказский федеральный округ является регионом, который наиболее подвержен влиянию международных террористических организаций. В настоящее время «ряд группировок в северокавказских республиках публично заявляют о связях с террористическим «Исламским государством» ^[18], одной из наиболее опасных террористических организаций на сегодняшний день.

Подводя итоги, необходимо сказать, что к факторам, угрожающим политической стабильности в Северо-Кавказском федеральном округе относятся дисфункция органов государственного управления в регионе, коррупция, клановость, низкий уровень экономического развития региона и миграционные процессы. Особое значение для данного региона также имеют этнокультурные факторы дестабилизации, а именно межэтническая напряженность и религиозный экстремизм, а также угроза международного терроризма.

После досрочной отставки Б.Н. Ельцина и прихода к власти В.В. Путина произошел коренной перелом в процессе развития отношений между федеральным центром и регионами. Новый президент и его администрация взяли инициативу в свои руки, что не могло не сказаться на стратегии действия властей в сфере федеративных отношений.

Вместо политики децентрализации, применявшейся ранее, был взят курс на усиление роли федеральной власти в российском политическом процессе. В практическом смысле централизация власти отразилась в пересмотре ряда правовых норм, изменении конфигурации институционального дизайна и переходу к новой модели взаимоотношений федерального и регионального уровней власти.

Роль институтов в политическом процессе невероятно велика. Основной задачей институционального дизайна является принуждение агентов принятия решений к должному взаимодействию и обмену ресурсами ^[19]. Именно поэтому первым шагом на пути реформирования всегда является изменение институтов управления.

Одним из шагов по реализации курса на централизацию было изменение порядка формирования Совета Федерации. Изначально представители от регионов определялись посредством выборов, проходивших на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ.  Федеральный закон от 5 авг. 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» установил новый порядок формирования палаты. Согласно ему, представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначался высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирался данным органом на срок его полномочий, а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Полномочия членов СФ осуществлялись на постоянной основе ^[20].  Таким образом, выборы представителя региона были заменены назначением. Кроме того, некоторые изменения и дополнения дали право президенту страны и руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ досрочно отрешать от должности (или письменно предупреждать о возможности принятия соответствующих мер) глав муниципальных образований. Основанием для таких действий должны быть решения судов.

Кроме того, указом президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 был образован Государственный совет Российской Федерации. Он является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти ^[21]. Этот орган фактически формируется самим президентом. Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного Совета в составе семи его членов. Персональный состав президиума определяется президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода. Фактически, этот орган формируется самим президентом, а его существование значительно облегчает коммуникацию между президентом и должностными лицами в регионах, что способствует более эффективному взаимодействию уровней власти.

Кроме Государственного Совета, были также внедрены другие институты и структуры, непосредственно представляющие интересы федеральной власти. Указом президента России В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года были образованы Федеральные округа Российской Федерации^[22]. Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации. Основная цель их создания – повышение эффективности контроля федеральной власти за имплементацией принятых решений на территории субъектов РФ. Во главе каждого федерального округа стоит Полномочный представитель Президента РФ.

Стоит заострить внимание на том, что Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе не является руководителем округа или начальником для глав входящих в округ субъектов и является не более чем представителем Президента РФ и работником администрации Президента РФ.

Отметим, что институт Полномочных представителей имел существенное значение для республик Северного Кавказа, как в составе ЮФО, так и позднее в составе СКФО. Будучи Полномочными представителями, В.Г. Казанцев и Д.Н. Козак активно участвовали в урегулировании конфликтов и разрешении наиболее сложных проблем Северного Кавказа, связанных с сепаратизмом, террористической деятельностью и т.д. Кроме того, Д.Н. Козак проводил «политику, направленную на обновление республиканской властной элиты» ^[23].

Кроме того, были образованы органы, «представляющие интересы Генеральной прокуратуры РФ, Федеральные управления Министерства юстиции РФ по федеральному округу и т.д.» ^{[24, c. 252]}.

Исходя из вышеперечисленного, можно заключить, что перестройка институционального дизайна, начавшаяся в 2000 году под руководством В.В. Путина, имела своей целью усиление Федерального центра и расширение его полномочий. Это отметил и сам В.В. Путин: «Суть этого решения, - подчеркнул Путин, - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма» ^[25].

Следствием этих изменений можно назвать переход к новым, более жёстким методам решения конкретных вопросов, касающихся отношений между центром и регионами, а именно использования методов прямого контроля, проверок, непосредственного административного вмешательства и ручного управления.

В ходе его федеративных реформ произошел переход от асимметричной модели федерализма, угрожающего стране распадом, к укреплению позиций центра, усилению полномочий федеральной власти. Все это не только позволило сохранить единство и целостность России, но и существенно повысить эффективность региональной политики, первостепенной задачей которой является регулирование регионального развития. Все это не только помогло снизить сепаратистские настроения и предотвратить развал, но и, в конечном итоге, поспособствовало поступательному развитию различных регионов Российской Федерации и обеспечило политическую стабильность на всей территории страны.

Однако необходимо отметить, что не все регионы одинаково успешно адаптировались к новой системе управления. В частности, в республиках СКФО и в настоящее время наблюдается ряд проблем, демонстрирующих частичную неэффективность взаимодействия федерального центра и республик в формате, характерном для других субъектов РФ на современном этапе.

На мой взгляд, анализ характера управления Северо-Кавказским федеральным округом позволяет говорить о частичной дисфункции государственных институтов в регионе. В первую очередь это связано с сохранением автономных традиционных структур, не интегрированных в централизованную систему управления государством и специфических «правил игры» на местах. Следствием подобной расстановки сил является отсутствие у государства монополии на насилие, потенциал которого распределен между элитными группами ^[9], что уже говорит о несостоятельности федеральной власти в регионе.

Кроме того, кризис, связанный с распадом советской системы, привел к возрождению традиционных регуляторов общественной жизни, заполнявших вакуум регулирования. В условиях такой фрагментации социального контроля возникает «конкуренция юрисдикций» - появление альтернативных российскому законодательству норм (чаще всего основанных на традициях) и их реализация. Этот существенный факт свидетельствует об отсутствии верховенства закона в республиках, что также указывает на дефицит авторитета власти в округе.

Монополия на насилие – важнейший признак суверенного государства ^[26], а дисперсия насилия на Северном Кавказе указывает на несостоятельность федеральной власти в регионе, что вместе с отсутствием авторитета закона и клановым характером распределения власти в регионе позволяет говорить о дисфункции федеральной власти РФ на Северном Кавказе.

Подводя итог, необходимо отметить, что в настоящее время для Российской Федерации поиск оптимальной модели взаимодействия центра и регионов по-прежнему является актуальным. Дальнейшее совершенствование федеративных отношений  необходимо не только для решения уже имеющихся проблем региона, таких как дисфункция государственных институтов и «конкуренция юрисдикций». Работа в этом направлении также может сыграть существенную роль в становлении «позитивной гражданской и этнической идентичности» ^[27], т.е. в создании российской нации.

Что касается национальной безопасности РФ в СКФО, то следует отметить, что за период с 1991 года подход к обеспечению национальной безопасности несколько раз претерпевал значительные изменения. Смена методов и приоритетов изменялась в связи со многими факторами, к числу которых относятся внутриполитические тенденции, обстановка на международной арене, эволюция системы государственного управления в целом и смена векторов развития отношений «центр – регионы» в частности.

В этом плане можно выделить три основных этапа развития подхода к обеспечению национальной безопасности.

Первый этап пришелся на 1990-е годы. После распада СССР в 1991 году страна оказалась ввергнута в глубочайший системный кризис, который характеризовался разрегулированностью  всех сфер жизни общества ^{[24, c. 380]}, в том числе и федеративных отношений. Кризис 1990-х годов поставил перед Россией ряд задач, от оперативного решения которых зависела дальнейшая судьба страны, в числе которых были необходимостью упорядочивания отношений между центром и регионами в условиях их общего упадка, а также преодоление сепаратистских тенденций и сохранение территориальной целостности государства.

Одной из важнейших черт, характеризующих политику национальной безопасности на данном этапе, следует назвать ее бессистемность. В начале 1990-х годов это направление политики не было систематизированным, а акции носили спорадический характер. Первый нормативный документ, закрепляющий концептуальные основы национальной безопасности, утверждающий ее цели, задачи и приоритеты был принят только в 1997 году ^[28].

Среди отличительных черт данного этапа также необходимо выделить общую ориентацию на поиск консенсуса с региональными элитами, которые путем политического "торга" добивались повышения политического статуса своих национальных образований для того, чтоб получить над ними контроль и сохранить свои власть и влияние в условиях интенсивно изменяющейся политической реальности. Центр не мог решить ни одной из накопившихся национальных проблем, и это спровоцировало движение национальных республик за образование самостоятельных государств. За считанные месяцы все союзные и большинство автономных республик приняли декларации о своем суверенитете, о верховенстве республиканских законов над союзными. В декларациях республики объявляли себя собственниками недр, земли. Часть из них приняла Закон о государственном языке, заявила о создании собственных армий, своей валюты ^[29]. Это явление в политической науке получило наименование «парад суверенитетов».

Первым шагом, направленным на предотвращение дальнейшей дезинтеграции частей страны стало подписание 31 марта 1992 года Федеративного Договора ^[30]. Несмотря на то, что факт подписания Федеративного Договора существенно ослабил сепаратистские тенденции в России, ряд проблем по-прежнему оставался нерешенным. При этом сепаратистские настроения захлестнули не только  республики, но и ряд областей с преимущественно русским населением. Они начали борьбу за повышение своего статуса и уравнивание своих прав с правами национальных автономий. Очевидно, что такое положение дел представляло собой существенную угрозу для национальной безопасности, проблему, которую необходимо было разрешить. Выходом из такого положения могли являться только усиление роли федеральных органов, укрепление правовых основ их деятельности, а также поиск консенсуса федерального и регионального уровней власти при помощи определения и разграничения их сфер деятельности.

Другой отличительной чертой рассматриваемого периода стало активное использование силовых методов для обеспечения национальной безопасности, наиболее значительным примером чего являются осетино-ингушский конфликт 1992 г., Первая чеченская война 1994-1996 г., Вторая чеченская война 1999-2000 г.

Подводя итоги первого этапа, пришедшегося на сложный трансформационный период, стоит отметить, что особое внимание властей всех уровней было обращено на разграничение власти и предметов ведения, на поиск с помощью компромиссов «формулы согласия» ^{[24, c. 254]}. Однако, политику в сфере национальной безопасности на данном этапе сложно назвать успешной, так как она не решила многие проблемы, возникшие после распада СССР.

Коренной перелом в сфере обеспечения национальной безопасности произошел в 2000 году. Администрацией В.В. Путина был взят курс на усиление роли федеральной власти во всех регионах Российской Федерации. Таким образом, первой чертой нового периода в подходе к обеспечению национальной безопасности можно назвать целенаправленную институционализацию влияния федерального центра на региональные политические процессы. Одной из таких мер стало образование Федеральные Округов, в которых появились Полномочные представители Президента РФ. Именно они впоследствии стали ключевыми фигурами во взаимодействии федерального и регионально уровней власти.

Так или иначе,  Полномочный представитель играл значительную роль во всех сферах жизни Федерального округа. Наиболее показательным в контексте рассматриваемой проблемы является период Полпредства в Южном Федеральном округе Д. Козака. Он возглавил созданную Комиссию по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе, главной задачей которой являлось уже в обозримом будущем добиться заметных результатов по улучшению уровня жизни в регионе. Для этого президент предоставил новому полпреду широкие полномочия по координации ряда федеральных гражданских министерств, а также частично и силовых правоохранительных ведомств ^[31]. Кроме того, Д. Козак представил пакет антикоррупционных поправок «Судебная реформа – 2», в рамках которой предложил обязать сотрудников МВД, ФСБ, прокуратуры декларировать свои доходы, а также упростить порядок привлечения к уголовной ответственности самих судей. Козак также успешно выступил в роли медиатора конфликтов, таких как конфликт в Карачаево-Черкесии и зачистка в станице Бороздиновской. Захват боевиками Нальчика и переговоры с жителями Беслана тоже выпали на полпредство Д. Козака ^[32].

Что касается федерального уровня, то в означенный период было воссоздано Министерство по региональному развитию, национальной и религиозной политике, призванное обеспечить стратегическое видение региональной и федеративной политики. Кроме того, была создана Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проблемам Северного Кавказа, впоследствии выступившая с рядом законодательных инициатив.

На современном этапе подход к обеспечению национальной безопасности имеет ряд отличительных черт.

В первую очередь, для современного периода характерно понимание Северного Кавказа как региона, который нуждается в особом подходе. В связи с этим  из состава Южного Федерального Округа  указом бывшего президента России Д.А. Медведева от 19 января 2010 года ^[33] был выделен Северо-Кавказский Федеральный округ, в состав которого вошли Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край. Полномочным представителем президента в СКФО был назначен Александр Хлопонин ^[34]. В этот период, была утверждена Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года. Федеральная политика, заявленная в Стратегии, являет собой комплексный подход к решению проблем региона и предполагает дальнейшее развитие субъектов Северо-Кавказского федерального округа, улучшение качества жизни населения, экономический рост и политическую стабилизацию региона ^[35].

Очевидно, что и Стратегия, и соответствующий ей План разрабатывались с учетом того, что реализовывать поставленные в них задачи будет вновь созданное ведомство – аппарат управления Северо-Кавказского федерального округа. Передача ряда полномочий этой структуре была призвана частично облегчить работу местных правительств, сделать управление и расход бюджетных средств более прозрачными и углубить интеграцию субъектов в федеральном округе.

После отставки А. Хлопонина в мае 2014 года в Москве было создано федеральное министерство по делам Северного Кавказа ^[36], главой которого стал Лев Кузнецов. В целом это нововведение можно назвать рациональным в региональном контексте – министерство будет эффективно с точки зрения решения проблем Федерального округа. Однако, в федеральном масштабе образование такого регионального министерства – определенно шаг назад, который может привести к разбуханию чиновничьего аппарата и усложнению процесса коммуникации между различными министерствами.

Другой примечательной чертой современного периода обеспечения национальной безопасности является межотраслевой характер. «Стратегия Национальной безопасности» от 31 декабря 2015 года подчеркивает, что сфера национальной безопасности неразрывно связана с другими сферами жизни общества ^[37][38], именно поэтому пути обеспечения национальной безопасности не должны сводиться только к силовому вмешательству. Комплекс мер по противодействию угрозам национальной безопасности включает в себя экономические, социальные, культурные установки. Также важнейшими аспектами являются совершенствование законодательства, развитие инфраструктуры. Особе значение имеет информационная и культурно-национальная политика.