Управление образованием на муниципальном уровне: проблемы и перспективы

В условиях информационного общества большое значение государство придает информатизации сферы социального управления, в целях повышения эффективности управленческой деятельности. В Государственной программе РФ «Развитие образования на 2013-2020 годы» и соответствующих муниципальных программах предусмотрено развитие данного направления.

Однако мнения ученых о результатах информатизации сходятся в том, что они не соответствуют показателям, обозначенным в программах в качестве индикаторов. Проведенные нами исследования ^[1,2] показали, что основной причиной неэффективности информатизации управленческой деятельности в образовании на муниципальных территориях является низкий уровень информационной культуры в управленческой деятельности. При этом наиболее актуальной проблемой оказывается отсутствие единых алгоритмов и требований, а также систематических, научно обоснованных мероприятий, направленных на формирование ИТ-компетенций муниципальных служащих. Кроме того, официальные статистические исследования информационной культуры на уровне муниципалитетов не проводятся. Исследования ограничиваются региональным уровнем по критериям, не всегда в полном объеме позволяющим получить достоверную картину. В муниципальных программах по информатизации не используется модель информационной культуры как системный феномен.

Для повышения эффективности управленческой деятельности в образовании на муниципальном уровне в условиях информационного общества необходимо изучить проблемы, с которыми сталкиваются муниципалитеты при информатизации управления образованием.

В настоящее время в России реализуется процесс модернизации. Модернизации подвергаются не только отрасли экономики, сфера здравоохранения, образования и др., но и сфера управления. Причем процесс модернизации основывается на информатизации. В нашем случае речь идет о модернизации управления образованием. Поэтому задача исследования усложняется тем, что модернизируется не только объект управления (образование), но и сам процесс – управление образованием.

Как известно, полномочия по вопросам образования между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями изначально разграничены конституционными нормами (ст. 71 – 73, 130, 132, 133 Конституции РФ). Уточняющие положения в разграничении полномочий прописаны в актах: ФЗ № 273-ФЗ; Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»; Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Изучение этих документов показало, что Федеральный закон «Об образовании в РФ» содержит главу 12 «Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности», согласно которой управление системой образования должно обеспечивать:

«1) формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

2) осуществление стратегического планирования развития системы образования;

3) принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;

4) проведение мониторинга в системе образования;

5) информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

6) государственную регламентацию образовательной деятельности;

7) независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;

8) подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций» ^[3]. Наиболее важным для нас в новом законе, по сравнению с ранее действовавшим Законом РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1. 1^{[4, C. 19-30]}, является положение о том, что органы государственной власти РФ и ее субъекты обязаны для информатизации управления системы образования создать и поддерживать на государственном уровне специализированные информационные системы.

На региональном уровне полномочиями в сфере управления образованием обычно наделяются представительный орган государственной власти, высший орган исполнительной власти и исполнительные органы субъекта Российской Федерации, причем это могут быть министерство с соответствующими правами или управление образованием как структурная единица администрации области. Полномочия этих управляющих структур в сфере управления образованием закреплены на законодательном уровне и едины для всех субъектов РФ.

На муниципальном уровне права муниципалитетов в сфере управления образованием регламентируются помимо Закона № 273–ФЗ дополнительно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципалитеты, как правило, являются учредителями муниципальных образовательных учреждений, организуют предоставление населению образовательных услуг в объеме и в соответствии с федеральным законодательством, ведут учет и контроль предоставляемых услуг и их качество, а также осуществляют бухгалтерское и экономическое обслуживание образовательных учреждений.

Разграничение полномочий в управлении образованием между государственными, региональными и муниципальными органами управления образованием осуществляется на основе Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», вступившим в силу с 1 сентября 2013 г.. ^{[4, C. 34]}

Федеральные органы власти в соответствии с законом обладают наибольшими полномочиями, но для повышения эффективности в принятии управленческих решений значительный объем полномочий передан на региональный уровень. Муниципалитеты обладают своим объемом полномочий.

Кратко изложим основные функциональные и административные отношения в структуре управления образованием. Правительство РФ проводит единую государственную политику в сфере образования, определяет основные направления развития общего и профессионального образования. Министерство образования осуществляет функции: «… по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений»^[5]. Федеральные агентства РОСМОЛОДЕЖ и РОСОБРНАДЗОР осуществляют молодежную политику в сфере образования и науки и контролирующие функции соответственно. Отраслевые министерства через свои структурные подразделения осуществляют управляющие функции по отношению к подведомственным ОУ. Субъекты РФ имеют свои органы управления образованием, статус которых закрепляется в законах об образовании субъектов Российской Федерации. В правовом плане они единственные государственные органы, реализующие в комплексе государственную политику образования. На муниципальном уровне местные администрации создают свои органы управления муниципальными образовательными учреждениями в соответствии с полномочиями, определенными в Федеральном законе № 273–ФЗ.

Изучение и сопоставление полномочий в сфере образования федеральных органов государственной власти в научных источниках ^[6-7] показало, что органы управления образованием в рамках муниципалитетов действуют в русле общей государственной политики и осуществляют лишь часть задач, закрепленных соответствующими законами.

Отобразим наглядно в таблице основные функции органов местного самоуправления в области управления образованием и функции субъектов РФ (таблица 1).

Таблица 1.

Функции субъектов РФ и органов местного самоуправления в области управления образованием.

Из таблицы можно видеть, что органы местного самоуправления реализуют государственную политику в области образования на своей территории с помощью целенаправленной организационной деятельности.

Рассмотрев основную законодательную базу управления образованием, рассмотрим тенденции развития муниципальной сферы управленческой деятельности. Изучение литературы, посвященной данным проблемам ^[8-10], показало, что на современном этапе решается задача оптимизации, что выражается в интеграции различных образовательных субъектов. В частности речь идет о формировании образовательных объединений разных типов, например, дошкольное образовательное учреждение, школа, вуз; образовательный кластер; отрасле­вой образовательный консорциум; ресурсный центр. Этот процесс обусловлен Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., где стратегически приоритетным направлением объявлен переход к новой модели пространственного развития российской экономики ^[11].

Таким образом, первая и, пожалуй, основная тенденция в развитии муниципального управления образованием – это интеграция образовательных учреждений, расположенных на территории муниципалитетов. В результате роль муниципальных органов управления повышается, что становится катализатором активного поиска эффективных моделей развития самого образования. Данная интеграция, несомненно, потребует и новых форм культуры управления. Так как речь идет об объединении, создании новых форм корпораций, то потребуется и несколько иная, специфичная культура, основу которой будут составлять различные виды информационного взаимодействия.

Как показано в работе авторов, изучающих данную проблему, стратегия развития управления образования состоит: «… в формировании на территории муниципального округа единого образовательного пространства, представляющего собой совокупность учреждений образования; органов местного самоуправления и управления образованием; государственно-общественных институтов и средств массовой коммуникации, ориентированных на муниципализацию образования и оптимизацию функций органов управления обра­зованием различной компетенции по всей «управленческой вертикали» ^[12]. Итак, мы видим, что еще одной из стратегических задач развития управления образованием является создание единого образовательного пространства. Смеем предположить, что, в свою очередь, это так же потребует формирования нового типа управленческой культуры и информационного взаимодействия между новыми кластерами.

Подтверждение наших предположений о необходимости формирования нового типа культуры управления образованием мы находим в работах исследователей, в которых показано, что решение данных проблем тесно взаимосвязано и с проблемами формирования информационной культуры субъектов управления ^[13-15]. Изучение этих и других работ по проблемам культуры социального управления показало, что в целом можно говорить об очередной третьей тенденции в развитии муниципального управления образованием – формирование информационной культуры, на базе которой и должно происходить взаимодействие образовательных учреждений.

Формирование подобных комплексов основано на сетевом взаимодействии учреждений образования, находящихся на территории муниципалитета. Это, в свою очередь, обусловливает достижение конкурентных преимуществ образовательных учреждений. Без современных информационных ресурсов и технологий данный процесс невозможен, что обосновывается в исследованиях современных ученых ^[16-18].

Итак, можно видеть, что модернизация – это системный процесс. Если говорить о системе образования, то необходимо учитывать такие ее элементы, как управление, управление образованием, образование, информатизация и информационная культура.

Кроме обозначенных направлений в изменениях управления образованием, исследователи называют создание муниципальной системы измерения и оценки качества образования ^[19-20]. Данный процесс можно обозначить как четвертую тенденцию в развитии управления образованием. Основным компонентом такой системы является мониторинг качества образования, позволяющий обеспечить оперативную передачу информации для управления учебно-образовательного процесса. К основным функциям данного мониторинга Н. Б. Пугачева относит: «… ориентирующую – автоматизацию документооборота; диагностическую – сбор и систематизация рейтинговой информации; коррекционную – совершенствование учебно-образовательного партнерства; прогностическую – анализ направлений развития муниципального образования» . ^{[21,C. 66]}. В данном случае трудно не согласиться с мнением П.И. Третьякова и Н.А. Шарай, которые считают, что: «Проведение мониторинговых исследований предполагает создание информационной системы, разработанной на основе последовательно проводимых действий…». ^{[22, C. 300]}. И снова мы видим, что без должной информационной культуры в системе управления образованием на муниципальном уровне решение данной проблемы невозможно.

Как было показано выше, в текущем процессе реализации государственных программ по модернизации существующего управления образованием приоритетным направлением является широкое внедрение информационных технологий. Причем, основная тенденция развития управления образованием – это оптимизация образовательного процесса, предусматривающая интеграцию образовательных учреждений и управляющих структур соответственно, а также создание единого информационно-образовательного пространства, как на уровне отдельного учебного заведения, так и на уровнях муниципальных образований и округов. Перечисленные мероприятия, в свою очередь, требуют и наличия соответствующего уровня информационной культуры всех участников образовательного процесса и его управления.

Как правило, информатизация муниципального управления образованием осуществляется в рамках программы «электронное правительство». Данная программа предусматривает не только информатизацию процесса управления, но и привлечение к процессу управления широких слоев населения. Проблемы процесса реализации программы широко обсуждается в научных трудах исследователей ^[23], большинство из которых считает, что повсеместное использование информационных и сетевых технологий, присутствие органов управления образованием в сети Интернет позволит наиболее полно осуществить прозрачность принимаемых управленческих решений и осуществить постоянный диалог с потребителями образовательных услуг.

Для нашего исследования можно взять за основу самое общее определение информатизации: «Информатизация – организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов» . ^{[24,C. 84]}. Очевидно, что информатизация без субъекта управления не повысит эффективность управления. Внедрение ИТ может пагубно сказаться на управлении, например, если субъекты управления не обладают должным уровнем информационной культуры.

Таким образом, можно видеть, что информационная культура – это неотъемлемая и важная часть информатизации. Изучение процесса информатизации управления образованием на муниципальном уровне следует начать с анализа информационных потоков, которые информатизация и должна обеспечивать.

В работах посвященных изучению циркуляции информации между структурными подразделениями системы образования ^[24-26] показано, что региональные и муниципальные административные учреждения в пределах одного региона можно условно разделить на три уровня.

На первом уровне находится администрация области, обеспечивающая взаимодействия на межотраслевом уровне и осуществляющая координационные и контрольные функции. На втором уровне находится Управление образования и науки. На третьем уровне находятся подразделения муниципальных администраций, осуществляющих управленческие функции в сфере образования. Отчетная документация образовательных учреждений после обобщения в Управлении передается в Министерство образования, взаимодействующее с помощью средств массовой информации и Интернет с населением.

Основным направлением информационных потоков в сфере муниципального управления образованием является осуществление двусторонней связи между всеми заинтересованными участниками образовательного процесса. Эффективность функционирования подобной системы требует от руководителей всех уровней в системе управления образованием соответствующего уровня информационной культуры.

Рассмотрим основные направления информатизации управления образования, регламентируемые нормативными документами.

Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» планирует с помощью внедрения современных информационных технологий и создания единых стандартов предоставить населению доступ к государственным услугам на всех уровнях управления, организовать развитые электронные сервисы для оказания информационных услуг во всех областях жизни, повысить эффективность общественного управления на муниципальном уровне, что, в свою очередь, требует наличие системы подготовки и переподготовки управленческих кадров в плане владения информационной культурой.

Второй документ «Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» регламентирует информационную составляющую в деятельности образовательных организаций, и, в частности, информационную открытость образовательных и управленческих процессов путем размещения регламентированной законом информации на своих официальных сайтах. Статья 97 устанавливает основные положения информационной открытости системы образования и правила мониторинга в системе образования. Использование информационных систем в управлении образованием прописано в статье 98 закона об образовании: «… формируются и ведутся государственные информационные системы, в том числе государственные информационные системы, предусмотренные настоящей статьей».

Изучая Федеральную программу «Развитие образования на 2013 – 2020 годы», мы увидели, что в плане управления образованием в ней присутствует единственная Подпрограмма 3. «Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования» ^[27]. Основным направлением этой подпрограммы является создание механизма мониторинга состояния учебных заведений по ряду параметров. Например, письмо от 10 марта 2015 г. № АК-571/05 «О проведении мониторинга эффективности образовательных организаций высшего образования в 2015 году» ^[28] предписывает высшим учебным заведениям предоставить статистическую информацию на сайте Центра госзадания и госучета www.gzgu.ru через личный кабинет с помощью клиентского модуля введения информации.

Правила проведения мониторинга указаны в Постановлении Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. N 662 г. Москва «Об осуществлении мониторинга системы образования»^[29]. В частности, в пункте 4 правил указываются органы государственной власти, уполномоченные осуществлять мониторинг образовательных учреждений разной территориальной принадлежности.

Проведем анализ реализации требований по информатизации управления образованием в нашей стране. По данным Росстата за 2014 год доля образовательных организаций всех уровней, имеющих сайты, стремится к 100% (рис. 1) ^[30].

Рис. 1 – Доля образовательных организаций, имевших собственный сайт в сети Интернет и предоставивших на сайте полный набор нормативно закрепленных сведений о своей деятельности в 2013-14 учебном году.

Изучив составляемый РИА Новости совместно с НИУ ВШЭ в рамках проекта «Социальный навигатор» ^[31] рейтинг официальных сайтов региональных органов управления образованием, можно увидеть рост их информационной открытости (рис. 2).

Рис. 2 – Уровень информационной открытости сайтов региональных органов управления образованием

Но эта открытость носит в основном формальный характер. В основном скрывается наиболее интересующая потребителей образовательных услуг информация, такая, как специфика реализуемых образовательных программ, рейтинговая информация по образовательному учреждению, сведения об использовании выделяемых бюджетных средств, обзор обращений граждан и результаты работы с этими обращениями и т.п. Так же при росте числа сайтов с регламентированными законодательством сервисами уменьшается количество сайтов с сервисами нерегламентированными, в основном связанными с видами обратной связи и различными взаимодействиями с потребителями образовательных услуг (рис. 3) ^[30].

Рис. 3 – Изменение доли сайтов региональных органов управления образованием, на которых используются коммуникативные сервисы

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что основным мотивом создания и наполнения сайтов образовательных организаций являются нормативные требования государства, а не реальные потребности получателей образовательных услуг. Государство становится регулятором информационных взаимодействий в области образования, формируя тем самым информационную культуру населения. Однако исследования в области потребления информационных услуг населением в образовании, а особенно изучение данных о посещаемости сайтов образовательных организаций показывают, что спрос гораздо ниже, чем инициированное государством предложение.

Опрос, проведенный Фондом Развития Интернет в 2013 г., показал, что образовательными порталами пользуются лишь 7% подростков и 9% их родителей .^[31,C.200]. Основными информационными конкурентами школьных сайтов сегодня являются сервисы «Электронный дневник» и «Электронный журнал». По данным Мониторинга экономики образования (2013 г.), только в областных центрах с численностью населения от 100 тыс. до 1 млн. человек родители пользуются школьными сайтами чаще, чем электронными дневниками/журналами (рис. 4) ^[30]. В остальных типах поселений преимущество отдается этим сервисам.

Рис. 4 – Использование родителями учащихся электронных образовательных сервисов

Конечно, помимо работы через сайты и порталы информатизация управления образованием включает и целый комплекс других мероприятий.

Одной из проблем муниципальной информатизации является несовершенство действующего законодательства. В Федеральном законе №­131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне вопросов местного значения, которые уполномочены решать органы местного самоуправления, отсутствуют полномочия по созданию муниципальных информационно-коммуникационных систем. Это приводит к тому, что, не имея возможности вести самостоятельные разработки, многие муниципалитеты не имеют и официальной бюджетной статьи для оплаты услуг сторонних ИТ-разработчиков.

В 2014 году были установлены новые правила эксплуатации государственных и муниципальных информационных систем.

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в связи с принятием Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Статья 29 данного Закона предусматривает существенные изменения в использовании информационных систем и технологий на государственном и муниципальном уровне. Она дополняет Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» требованием к эксплуатации государственных и муниципальных информационных систем в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, особенно в плане определения этапов и сроков создания государственных и муниципальных информационных систем.

По мнению ряда исследователей ^[33-34] большинство региональных и муниципальных программ составлены фактически по одной структуре, близкой к структуре федеральной целевой программы, что напрямую связано с их софинансированием из федерального бюджета. Однако степень детализации, обоснованности и конкретности текстов программ значительно различаются.

Особенно это касается информационных систем в управлении образованием на региональном и муниципальном уровне. Изучив официальные сайты региональных и муниципальных органов управления образованием ^[35], мы определили, что в большинстве случаев отсутствует единый подход к внедряемым информационным системам управления и контроля образовательных учреждений. Так же нет единого федерального стандарта на информационные системы управления образованием и ведения образовательного процесса.

Исходя из результатов исследования федеральной, региональных и муниципальных программ развития образования и отчетов об их выполнении можно выделить следующие основные проблемы в информатизации управления образованием:

- большой перечень учитываемых данных в процессе подготовки информации для мониторинга;

- ручная обработка первичных данных для систем мониторинга;

- недостаточная функциональность поддержки административной деятельности и внешней отчетности;

- слабая поддержка текущего регламента управления;

- отсутствие единой информационной системы для управления и мониторинга образовательного процесса федерального стандарта

- отсутствие в большинстве регионов возможности реализации управляющих информационных и аналитических систем на таком современном уровне как «программа как услуга» (облачные сервисы);

- как результат перечисленных проблем отсутствуют единые требования и информационные ресурсы к образованию управленческих кадров в области информационно-коммуникационных технологий;

- организация информационного взаимодействия различных иерархических уровней (образовательное учреждение – территория (муниципалитет) – регион – министерство) осуществляется на основе электронного сбора первичных данных.

Решение перечисленных проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях возможно только при целенаправленном формировании общей информационной культуры всех участвующих в процессе разработки и реализации программ развития современного образования специалистов и управленцев на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Выводы:

Проведенное исследование показало, что сегодня имеют место следующие основные тенденции в развитии управления образованием:

- Территориально-муниципальная интеграция образовательных учреждений.

- Создание единого образовательного пространства муниципалитета.

- Формирование информационной культуры муниципального управления образованием.

- Создание комплексного обеспечения раз­вития муниципальной системы образования на основе процессов информатизации.

2. Анализ выявленных тенденций в развитии муниципального управления образованием показал, что все они основаны на информатизации и их реализация невозможна без формирования нового типа информационной культуры в управлении образованием.

3. В сфере информатизации муниципального управления образованием можно выделить ряд основных проблем:

- Отсутствие единой информационной системы для управления и мониторинга образовательного процесса;

- Отсутствие в большинстве регионов и муниципалитетов возможности реализации управляющих информационных и аналитических систем на уровне «программа как услуга» (облачные сервисы);

- Отсутствуют единые требования и информационные ресурсы для образования управленческих кадров в области информационно-коммуникационных технологий;

- Организация информационного взаимодействия различных иерархических уровней (образовательное учреждение — территория (муниципалитет) — регион — министерство) не автоматизирована, а осуществляется на основе электронного сбора первичных данных.

Таким образом, можно видеть, что основная тенденция в оптимизации системы управления образованием – это не только изменение ее структуры и функционала, но и информатизация самого процесса управления, где информационная культура занимает важнейшее место. Все это является обоснованием необходимости активизации работ в направлении повышения уровня информационной культуры управления образованием на муниципальном уровне.