К вопросу о лицензировании деятельности управляющих организаций в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Ручкина Гульнара Флюровна доктор юридических наук профессор, декан юридического факультета, заведующий, кафедра предпринимательского и корпоративного права, ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» 109456, Россия, г. Москва, 4-Вешняковский проезд, 4, оф. 514 Ruchkina Gul'nara Flyurovna Doctor of Law Professor, Head of the Department of Entrepreneurial Law, Dean of the Faculty of Law at the Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moscow, ul. 4-Veshnyakovskii proezd, 4, of. 514 gumer@bk.ru

Венгеровский Евгений Леонидович преподаватель, кафедра предпринимательского и корпоративного права, ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» 109456, Россия, г. Москва, 4-Вешняковский проезд, 4, оф. 414 Vengerovskii Evgenii Leonidovich Lecturer at the Department of Entrepreneurial Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moscow, ul. 4-Veshnyakovskii proezd, 4, of. 414 elv-2312@mail.ru

Важнейшим вопросом в сфере обеспечения качества услуг жилищно-коммунального хозяйства (Далее – ЖКХ) является лицензирование деятельности управляющих организаций. Так, 1 сентября 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 255-ФЗ ^[1], предусматривающий ужесточение требований к организациям, которые занимаются управлением многоквартирными домами. С 1 января 2015 года была введена административная ответственность за нарушение норм об осуществлении предпринимательской деятельности в данной сфере, а с 1 мая 2015 года данные организации могут работать только на основании лицензии. С этой целью Жилищный кодекс Российской Федерации был дополнен новым разделом. При этом изменения не затронули жилищно-строительные кооперативы (далее ЖСК) и товарищества собственников жилья (далее ТСЖ).

С введением соответствующих новелл, по данным Общественной палаты с рынка ушли 15% управляющих организаций (в настоящее время в Российской Федерации их около 16 тысяч). Оставшиеся организации были подвергнуты тщательному надзору и учету со стороны государства.

Между тем, данный Закон вызывает ряд сомнений в связи с существенными недоработками и противоречиями в самом документе.

Так, лицензии управляющим организациям выдаются органами государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации. Не менее, чем 1/3 ее членов должна быть представлена саморегулируемыми организациями, общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, осуществляющим общественный жилищный контроль. Данная норма призвана обеспечить объективность принятия решения о выдаче лицензий (ст. 201 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Общество защиты прав потребителей в судебном порядке потребовало признать противоречащим Жилищному кодексу Российской Федерации приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации о порядке формирования лицензионных комиссий, проводящих лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами. Общество защиты прав потребителей возмутило, что представители региональных объединений потребителей, вопреки нормам Жилищного кодекса Российской Федерации не смогли войти в состав лицензионных комиссий. Согласно приказу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в лицензионные комиссии, по сути, могли войти только определенные участники, а участие иных заинтересованных лиц, способных осуществлять «внешний», независимый контроль, исключались. Именно данная норма, как представляется, могла оказать существенное воздействие на повышение качества услуг ЖКХ.

Таким образом, декларировавшийся общественный контроль над лицензионными комиссиями не был реально закреплен. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.10.2014 №658/пр не представлялся на государственную регистрацию, поэтому не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке. То есть данный приказ не влечёт правовых последствий и не служит основанием для регулирования правоотношений, на него нельзя ссылаться при разрешении споров. Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2014 №1110 «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» ^[3] вообще не определены полномочия Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на утверждение рекомендуемой формы положения о Комиссии.

На заседании 5 мая 2015 г. представители Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации предъявили суду подтверждение, что ведомство под давлением общества защиты прав потребителей и Министерства юстиции Российской Федерации вынуждено было отменить данный приказ до вынесения решения Верховного суда Российской Федерации. Хотя в связи с данной отменой у Верховного суда Российской Федерации не осталось оснований для признания отменённого приказа незаконным, дело фактически было разрешено в пользу потребителей. Любые ограничения для правозащитников и иных заинтересованных лиц на участие в лицензионных комиссиях на были сняты.

Таким образом, в настоящее время во исполнение пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. №1110 «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» Методические указания о порядке формирования и деятельности лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами приняты не были.

В мае 2015 года в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации был рассмотрен Проект Приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации «Об утверждении методических указаний о порядке формирования и деятельности лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами». Несмотря на возможность доработки проекта, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в части выдвинутой претензией общества защиты прав потребителей, их замечание в проекте учтено не было. Кроме того, в лицензионные комиссии должны в обязательном порядке входить представители крупнейших саморегулируемых организаций, объединяющих управляющие организации в соответствующем субъекте Российской Федерации. Данные меры призваны обеспечить объективность принимаемых решений о выдаче или об отказе в выдаче лицензии и ужесточить контроль для допуска на рынок услуг управляющих организаций с целью повышения качества жилищно-коммунальных услуг.

п. 8 Проекта Приказа в следующей редакции в предлагаемой редакции (таблица 10):

Таблица 10 – Редакция статьи нормативного правового акта

С одной стороны, тот факт, что решение о выдаче лицензии будет приниматься не только государственным органом, является положительным моментом. Однако здесь может возникнуть ряд проблем. Поскольку рекомендации не обязательны к исполнению, то регионы имеют право не соблюдать их положения, ограничиваясь исполнением базовых требований. При этом минимальное количество членов рассматриваемой комиссии не закреплено в законодательстве. Соответственно есть риск формального подхода к их формированию ^[4].

В связи с этим необходимо внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации.

Редакция статьи нормативного правового акта

Кроме того, необходимо создание апелляционной лицензионной комиссии на федеральном уровне в качестве альтернативы судебному обжалованию решений региональных лицензионных комиссий. Подобная мера должна снизить и коррупционные риски, и сговоры на уровне региона, а также сэкономить время, потраченное на судебное рассмотрение.

Редакция статьи нормативного правового акта

Законом предусматриваются две крайних меры воздействия на недобросовестную управляющую организацию. Так, первоначально она может лишиться права обслуживать конкретные дома, по которым органом государственного жилищного надзора были выявлены нарушения и вынесены предписания об их устранении.

Назначение судом административного наказания за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний два и более раза в течение календарного года является основанием для исключения таких домов из реестра лицензий субъекта Российской Федерации (по решению органа государственного жилищного надзора).

В подобной ситуации собственники на общем собрании должны вновь выбрать способ управления домом (управляющая организация или ТСЖ), иначе орган местного самоуправления самостоятельно привлечет новую управляющую организацию на конкурсной основе. Исключение составляют случаи, когда собственники на общем собрании, несмотря на наличие нарушений со стороны управляющей организации, решают сохранить с ней договорные отношения. В такой ситуации управляющая организация может продолжить обслуживать дом, невзирая на претензии государственного жилищного надзора (ст. 200 Жилищного кодекса Российской Федерации). Кроме того, предусмотрено аннулирование лицензий управляющей организации в судебном порядке по заявлению органа государственного жилищного надзора (ст. 199 Жилищного кодекса Российской Федерации) ^[5].

При этом решение об обращении в суд принимают лицензионные комиссии субъекта Российской Федерации. Произойти это может в случае, когда из реестра лицензий субъекта Российской Федерации исключены дома управляющей организации, общая площадь помещений в которых составляет 15% или более от общей площади помещений всех обслуживаемых ей домов в течение календарного года. В этом случае управляющая организация вообще лишается права осуществлять деятельность по управлению многоквартирными домами.  Полагаем, что нормы, позволяющие исключить дом из реестра лицензий субъекта Российской Федерации после невыполнения двух предписаний, являются чрезмерными и могут использоваться как инструмент передела соответствующего рынка. Указанные положения закона могут повлечь также массовые отказы управляющих организаций от обслуживания домов, находящихся в плохом состоянии, так как риск потери лицензии крайне велик.

Несмотря на достаточно широкие инструменты воздействия на управляющие организации, отдельные эксперты отмечают, ограниченность возможности государства осуществлять контроль их деятельности. Дело в том, что государственный жилищный надзор в форме внеплановой проверки не осуществляется в отношении управляющих организаций, так как они работают на основании лицензии (данное положение вступило в силу с 1 мая 2015 года). В итоге жилищные инспекции проверяют исключительно соблюдение управляющими организациями лицензионных требований, перечень которых невелик, и к тому же является закрытым.

Стоит отметить, что Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации попытался решить данную проблему на уровне постановления Правительства Российской Федерации. В проекте министерство отметило широкий перечень требований, соблюдение которых может проверяться в рамках лицензионного контроля. Однако документ получил отрицательное заключение Министерства экономического развития Российской Федерации в ходе оценки регулирующего воздействия, в том числе потому, что он не согласуется с закрытым перечнем лицензионных требований. Таким образом, очевидно, что коллизию придется разрешать на уровне федерального законодательства.

В связи с этим предлагается следующая редакция ст. 196 Жилищного кодекса Российской Федерации:

Редакция статьи нормативного правового акта

В связи с принятием закона встает и вопрос разграничения ответственности между собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, ресурсоснабжающими организациями и управляющими организациями. Необходимо разделить такие понятия как «коммунальный ресурс», «коммунальная услуга» определить, кто за что отвечает, ведь поступающий к дому ресурс изменить управляющая организация в самом доме уже не может – это редкое исключение в новых домах.  Исходя из сказанного, считаем, что ресурсоснабжающие организации обязаны осуществлять доставку коммунальных ресурсов до дома, а управляющая организация обязана обеспечить предоставление коммунальных услуг уже непосредственно в самом доме. Разграничение ответственности позволит избежать ответственности за некачественное предоставление услуг, которые не зависят от управляющей организации.

Отмечая разграничение функций управляющих, ресурсоснабжающих организаций и собственников, также возникает вопрос об усилении ответственности последних. Неуплата коммунальных платежей негативно влияет на финансовое положение и качество услуг, управляющих организаций, поскольку ресурсоснабжающие организации взыскивают задолженность именно с них. Управляющая организация в свою очередь зачастую не имеет физической возможности взыскать задолженность с гражданина.

Необходимо также отметить, что одним из условий выдачи управляющей организации лицензии является получение ее должностными лицами квалификационного аттестата (ст. 202 Жилищного кодекса Российской Федерации). Документ выдается сроком на пять лет по результатам экзамена, порядок проведения которого уже разработало Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Всего кандидатам придется ответить на 100 вопросов, которые имеют очень узкую специализацию и требуют высокого уровня знаний в соответствующей области. В связи с этим следует обеспечить возможность подготовки, в том числе и действующих руководителей управляющих организаций, к сдаче экзамена. Но не во всех регионах система профессиональной подготовки, переподготовки сформирована и поэтому подготовить в должной мере должностных лиц управляющих организаций к сдаче экзаменов не получится. Именно эту функцию предлагается возложить на саморегулируемые организации (Далее - СРО), т.к. обучение должностных лиц является, безусловно, важнейшим фактором повышения качества жилищно-коммунальных услуг.

Усиление требований к лицам, допущенным к деятельности по оказанию услуг ЖКХ, несомненно, окажет положительное воздействие на повышение качества услуг в этой сфере. Кроме этого, необходимо к квалификационному экзамену допускать претендента, информация о котором не содержится в реестре дисквалифицированных лиц, а претендент сдал экзамен на получение свидетельства о соответствии квалификационным требованиям в саморегулируемой организации управляющих организаций.