Интеграционные процессы в рамках Организации по развитию бассейна реки Сенегал

Курбанов Рашад Афатович доктор юридических наук директор, Институт правовых исследований и региональной интеграции РЭУ им. Г.В. Плеханова 115093, Россия, г. Москва, Стремянный пер., 36 Kurbanov Rashad Afatovich Doctor of Law Director, Plekhanov Institute of Legal Research and Regional Integration 125430, Russia, Moscow, Stremyannyi per., 36 kurbanov@izak.ru Другие публикации этого автора

Создание в 1972 году в Западной Африке Организации по развитию бассейна реки Сенегал (Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS) стало итогом длительного процесса формирования организационной (институциональной) основы по управлению и эксплуатации ресурсов реки Сенегал и ее бассейна. Членами организации являются 4 прибрежных государств реки - Сенегал, Мали, Гвинея, Мавритания.

Институциональные рамки организации OMVS претерпели ряд изменений за четыре десятилетия ее функционирования. В 1934 г. совместными усилиями Сенегала, Мавритании и Мали была создана исследовательская миссия по развитию реки Сенегал (MEAF), а в 1938 г. она была преобразована в миссию по развитию реки Сенегал (MAS).

В 1959 г., после деколонизации указанных государств MAS стала органом по освоению реки трех, уже независимых, государств, а в 1963 г. был создан межгосударственный комитет, а помимо трех государств-основателей (Мали, Мавритания и Сенегал) к данному проекту присоединилась и Гвинея, которая в последствии вышла из проекта (1971 г.), а последствии вновь примкнула к организации уже 2006 г. В марте 1968 г. была создана Организация прибрежных государств реки Сенегал в Лабе (Гвинея), основным направлением работы которой стала комплексная координация действий по развитию бассейна реки Сенегал. В 1972 г. данная организация была переименована в Организацию по развитию бассейна реки Сенегал. На данный момент государствами-членами организации являются Мавритания, Мали, Сенегал и Гвинея.

Правовые основы

Государствами-членами было подписали четыре соглашения, которые являются основными документами, регламентирующими деятельность по развитию бассейна реки Сенегал и развитию ресурсов ^[1]:

• Конвенция о создании OMVS от 11 марта 1972 года в Нуакшоте главами государств Мали, Мавритании и Сенегала, которая определили основные задачи, цели создания организации и полномочия ее органов.
• Конвенция о правовом статусе реки Сенегал, подписанная 11 марта 1972 года. Данная конвенция гарантирует свободу судоходства и равенство в использовании ресурсов реки Сенегал, в том числе и ее притоков, которые объявлены Конвенцией «международными водами», пролегающими по территории Республики Мали, Республики Мавритания и Республики Сенегал.

Свобода передвижения и равенство в распределении ресурсов между государствами-членами распространяются также на инфраструктуры, связанные с эксплуатацией водных ресурсов – автомобильные и железные дороги, а также прилегающие каналы, созданные с целью улучшения судоходных условий реки и ее притоках.

В целях эксплуатации реки для сельскохозяйственных или промышленных нужд данная конвенция закрепляет принцип предварительного согласия договаривающихся государств на любой проект, который может существенным образом изменить основные качества реки.

16 декабря 1975 г. к данной конвенции была принята поправка, которая расширила срок с 10 до 99 лет, в течение которого конвенция может быть денонсирована любым из договаривающихся государств.

• Конвенция о правовом статусе общих работ, подписанная 21 декабря 1978 года главами государств и правительств Мали, Мавритании и Сенегала.

Эта конвенция устанавливает правовой статус так называемых общих работ (в том числе условия, требуемые для того, чтобы та или иная работа или объект располагал этим статусом; условия выполнения этих работ; привилегированный статус, предоставляемый государствами таким совместным работам и осуществляющим их предприятиям), определяет права и обязательства государств-собственников таких работ (объектов), также как и создание органов управления общими работами.

• Конвенция о финансировании общих работ, подписанная 12 мая 1982 г. в Бамако, предусматривает финансирование мероприятий по программе OMVS (посредством вкладов, кредитов, субсидий). Данный акт предусматривает механизмы гарантий для кредиторов (совместные гарантии) и ставки распределения затрат и платежей, которые могут быть скорректированы по мере необходимости.

В настоящее время распределение вкладов государств в реализацию общих проектов выглядит следующим образом:

- Мавритания 22,60%

- Сенегал 42,10%

- Мали 35,30%

• Водный устав

Вышерассмотренные конвенции были дополнены Уставом вод реки Сенегал, принятым в мае 2002 г., целями которого являются:

• определить принципы и методы распределения воды между различными секторами ее использования;

• определить процедуры рассмотрения и утверждения проектов для новых пользователей водных ресурсов;

• определить правила, касающиеся охраны и защиты окружающей среды;

• определить объем и условия участия водопользователей в процессе принятия решений по управлению ресурсами бассейна.

Устав содержит в себе права, принципы, условия и механизмы совместного управления водными ресурсами реки, включает в себя приложения, касающиеся оптимального выбора системы управления и ее модификаций в зависимости от эффективных возможностей и гидрологического поведения реки.

Институциональная структура организации ^[2]

Постоянно действующие органы

В соответствии с внесёнными в конвенцию от 11 марта 1972 г. изменениями, OMVS высшим органом является Конференция глав государств и правительств, которая определяет политику сотрудничества и развития организации. Председательство Конференции осуществляется поочерёдно каждым из государств-членов на срок до двух лет.

В дополнении к Конференции, реструктурированная структура организации на сегодняшний день состоит из пяти постоянных органов, которыми являются:

Совет министров

Орган проектирования и контроля, который разрабатывает политику развития бассейна реки Сенегал для освоения ее ресурсов. Председательство в Совете обеспечивается поочередно каждым из государств-членов сроком на два года.

Высший комиссариат

Высший комиссариат является исполнительным органом организации, он реализует решения Совета министров, сообщает регулярно об их исполнении, а также об исполнении любого действия, предпринятого в соответствии с полученными указаниями и в пределах делегированных ему полномочий.

Высший комиссариат возглавляется Верховным комиссаром, назначенным на данную должность на срок в четыре года. Деятельность его осуществляется при содействии и поддержке Генерального секретаря, назначаемого на тот же срок.

Управление энергетической компанией «Манантали» («Manantali» (SOGEM))

Миссией межгосударственной публичной компании SOGEM, созданной 7 января 1997 года, является:

• эксплуатация, техническое обслуживание и ведение общих работ, управление которыми возложено на неё;
• любая промышленная, коммерческая или финансовая деятельность, прямо или косвенно связанная с объектами и задачами компании.

Генеральная ассамблея акционеров энергетической компании «Манантали» состоит из членов Совета министров OMVS. Генеральная ассамблея компании является Верховным органом SOGEM. Компания управляется советом из девяти членов и возглавляется Генеральным директором, действующими на постоянной основе.

Компания по управлению и эксплуатации плотины «Диама» (Diama (SOGED))

SOGED, как и компания SOGEM, была создана 7 января 1997 г. и является публичным межгосударственным предприятием. Основными задачами кампании являются:

• эксплуатация, техническое обслуживание и обновление общих работ, управление которыми возложено на нее;
• проектирование, строительство и финансирование новых общих работ;
• любая промышленная, коммерческая или финансовая деятельность, прямо или косвенно связанная с объектами и задачами компании.

В качестве генеральной ассамблеи акционеров данного предприятия вступает Совет министров OMVS, который является высшим органом SOGED. Компания управляется советом из девяти членов и возглавляется Генеральным директором.

Компания по управлению навигацией (SOGENAV)

SOGENAV является ответственной за навигационную деятельность и транспорт на реке, также как и за эксплуатацию, техническое обслуживание и восстановительные работы, в том числе работы по навигации, по строительству речных и морских портов, оказание дополнительных услуг и т.д.

Консультативные органы (CВ, CPE, CCPD)

В целях реконструкции институциональных механизмов на региональном уровне был создан руководящий комитет Пази (PASIE), который является консультативным органом, подотчетным Совету министров. Он состоит из представителей государств OMVS, высшего комиссариата, SOGEM и SOGED, а также отдельных представителей гражданского общества.

Национальный координационный комитет (CNC), функционирующий в каждой из стран-участниц организации, состоит из соответствующих министерств, профессиональных организаций, представителей гражданского общества (НКО) и представителей CLC. Этот комитет обеспечивает на уровне стран координацию и мониторинг действий Пази.

Местные координационные комитеты (CLC), созданные на местном уровне в каждой стране, объединяют местные органы власти, ассоциации и профессиональные кооперативы, представителей молодежных объединений и женских групп, неправительственных организаций и представителей администрации организации. Эти местные координационные комитеты CLC осуществляют контроль за выполнением программ Пази.

Постоянная комиссия водных ресурсов является консультативным органом Совета министров, состоящим из представителей государств-членов организации и отвечает за определение принципов и условий распределения ресурсов реки Сенегал между государствами, а также между секторами использования, включая сельское хозяйство, промышленность и транспорт. Комиссия представляет Совету министров консультативные заключения о любых программах, связанных с управлением ресурсами реки, предоставляет Совету министров ежегодную программу по управлению работами на отдельных объектах речной инфраструктуры. Следует отметить, что в комиссии статус наблюдателей обладают граждане, местные органы власти, неправительственные организации и комитеты децентрализованного управления.

Консультативный комитет представителей партнеров по развитию состоит из представителей государств-членов, правительства, Высшего комиссариата, финансовых учреждений и OMVS, а также представителей партнеров по содействию развитию бассейна реки.

С институциональной точки зрения Высший комиссариат в рамках OMVS является единственной административной структурой общей для трех прибрежных стран. Он играет важную роль в распределении и управлении водными ресурсами реки, в координации экономической политики в долине и мониторинга её воздействия на окружающую среду. В 1996 г. OMVS и донорами были проанализированы условия эффективного управления гидроэнергетическими инвестициями и предложены глубокие институциональные реформы ведомства и организации по проведению общих работ (AGOC). Новая институциональная схема OMVS была обсуждена на встрече в мае 1996 года (Париж) и утверждена в июне 1996 г. (Дакар).

В рамках этой реорганизации было принято решение разделить административные функции и функции регулирования управлением и производством.

Такие трансформации привели к переориентации функций Верховного комиссариата, которые теперь касаются, в частности:

• распределения воды между странами и пользователями;
• гармонизации законодательства;
• установления правил управления водами и контроль за их соблюдением управляющими органами;
• мониторинг мероприятий по охране окружающей среды.

XIII Конференция глав государств и правительств в мае 2003 г. приняла Декларацию, определяющую стратегию политики для OMVS (Нуакшотская декларация). Эта декларация, опираясь на международные конференци по окружающей среде в Стокгольме, по финансированию устойчивого развития в Монтеррейе, Всемирного саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге, по инициативе Генерального секретариата ООН по воде, энергетике, здравоохранению, сельскому хозяйству и биоразнообразию, Третьего всемирного форума в Киото по воде, определила основные направления и стратегические цели, которые будут направлять деятельность OMVS.

Цели и основные направления деятельности ^[3]

Среди основных целей организации следует выделить:

• ускорение экономического развития государств-членов, снижение уязвимости экономик государств-членов организации, реализация приоритетных проектов по расширению речной навигации с целью создания оптимальных условий для устойчивого экономического роста;
• увеличение производства гидроэлектроэнергии в целях создания благоприятных условий для производства и строительства водных структур, реализация программы сельской электрификации основных городов и сёл бассейна;
• обеспечение продовольственной безопасности и сохранения природных ресурсов;
• реализация программ микро-финансирования, направленных на стимулирование деятельности, приносящей доход в целях укрепления динамики сокращения масштабов нищеты;
• реализация регионального плана развития здравоохранения, финансируемого Африканским банком развития;
• сохранение, восстановление и поддержка экосистемы бассейна, защита и диверсификация водных ресурсов для удовлетворения потребностей населения, создание новых перспектив для совершенствования программ по снабжению питьевой водой;
• профилактика и управление основными гидрологическими рисками.

Достижение этих важных целей требует разработки стратегии управления водными ресурсами, которые учитывают угрозы (нехватки воды и сложности доступа к ней, загрязнение окружающей среды), а также способность реагировать на них.

В рамках организации был разработан План развития и управления водным хозяйством для комплексного управления водными ресурсами и экосистемами, в том числе осуществляются исследования потребностей в водных ресурсах, мониторинг количественного и качественного использования ресурсов, предпринимаются усилия по привлечению средств для финансирования обсерватории по окружающей среде, разрабатываются инструменты управления ресурсами бассейна реки, состоящими из сети гидрологического мониторинга, компьютерных программ управления и моделирования (Simulsen) и руководства по управлению.

Реализуемые программы

На первом этапе OMVS разработала сложную программу инвестиций, направленных на развитие и обеспечение региона базовой инфраструктурой, которая включает реализацию такие объекты как противосолевая плотина «Диама» (Diama), построенная в 1986 г. при участии Франции, многоцелевая плотина водохранилища «Манантали» (Manantali) (объем хранения воды в 11,3 млрд. м³; полезный объем 8 млрд. м³ воды), гидроэлектростанция «Манантали» (Manantali), строительство которой было завершено в 2002 году (мощность около 200 Мегаватт), сеть линий электропередач протяженностью 1300 км, которая позволяет в настоящее время поставлять электроэнергию в столицы трех государств-членов, проект по регулированию навигации, целью которого является обеспечение круглогодичной навигации и призван вывести из изоляции области со значительным сельскохозяйственным и горнодобывающим потенциалом. Для этого в программе были предусмотрены развитие судоходного канала, строительство портов, развитие речного флота, создание учреждений, ответственных за эксплуатацию речного флота и техническое обслуживание судоходного канала.

Программы орошения занимают предпочтительное место среди отраслевых задач, которые OMVS поставила перед собой при создании.

Учитывая имеющиеся возможности стран-членов по регулированию и контролю давления воды, а также доступности энергии в бассейне и перспектив улучшения судоходства на реке, власти занимаются разработкой программ сельскохозяйственного использования воды для орошения 375000 гектаров земли, из которых 240000 га находятся в Сенегале, 120000 га в Мавритании и 9000 га в Мали.

Развитие орошения сталкивается с рядом ограничений различного рода. В основном это:

• ограничения, связанные с гидрометеорологическими условиями среды;
• ограничения, связанные с экономическими факторами, а именно: слабая базовая инфраструктура; недостаточность дорожной сети, гидро-инфраструктуры; структур сельского хозяйства, хранения, обработки и т.д.; слабость финансирования сельского хозяйства, где отсутствуют соответствующие системы кредитов, облегчающих доступ к продуктивным инвестициям, оборудованию и сельскохозяйственному производству;
• ограничения, связанные с институциональными структурами, которые объясняются недостаточностью институциональной государственной системы управления и развития сельского хозяйства; слабого потенциала субъектов, включая социально-профессиональные организации; недостаточностью стимулов и нормативно-правовой базы по поддержке инвестиций в сельскохозяйственный сектор.

В целях улучшения в сфере орошения культур, OMVS разрабатываются планы действий, которые определяют стратегические направления, соответствующие задачи, мероприятия, и ориентировочные графики реализации. Приоритет отдается реализации именно данным проектов в сфере сельского хозяйства с целью стимулирования экономической и социальной интеграции государств-членов OMVS.

- Программа развития навигации

В комплексной программе развития OMVS проект навигации по реке считается основным в развитии транспорта, где также предпринимаются усилия по развитию основных и второстепенных дорог, подъездных путей к основным гидравлическим работам (объектам) (плотинам Диама и Манантали) и развитие железнодорожной линий.

Целями данного проекта является:

• извлечение пользы от расширения нижнего течения реки c помощью плотин и ведения углубленных работ в пойме, чтобы создать постоянный водный путь большой проходимости, обеспеченный широкой портовой инфраструктурой, что должно способствовать экономическому подъёму бассейна;
• использование природных ресурсов и расширение внутрирегиональной торговли между государствами-членами;
• улучшение возможностей доступа удаленных регионов на внешние рынки;
• интроверсии всех транспортных сетей бассейна для достижения устойчивого согласованного и сбалансированного социально-экономического развития государств-членов и их интеграции;
• реализация работ, в двух основных сферах (навигация и портовая инфраструктура).

Снабжение питьевой водой (AEP)

Проблемы снабжения питьевой водой и санитарии являются в настоящее время наибольшей проблемой для властей OMVS. Сетевая инфраструктура питьевой воды и санитарных условий остается ниже потребностей населения, и это несмотря на инвестиции, осуществляемые государствами-членами.

Уровень обеспечения населения доступной питьевой водой (современные колодца, оборудованные скважины, подвод питьевой воды) находиться в среднем на уровне 60%.

Дополнительные программы

Для оптимизации масштабной инвестиционной программы был реализован ряд сопутствующих мер, в частности, так называемая программа Мониторинга и уменьшения последствий воздействия работ OMVS на окружающую среду, которая финансируется совместно Всемирным банком, Африканским банком развития, французским и канадским правительствами и направлен на определение и осуществление ряда мер, которые интегрируются в комплексную стратегию по защите и сохранению окружающей среды. Данная программа включает в себя около двадцати видов деятельности, которые разделены на шесть составляющих. Она включает в себя в том числе программы по электрификации сельских районов, по борьбе с заболеваниями, вызванными водой.

Пилотные проекты в области здравоохранения были инициированы с целью создания для населения санитарной инфраструктуры и обеспечения питьевой водой посредством строительства объектов водоснабжения. Их цель состоит в том, чтобы минимизировать контакты населения с речной, неочищенной водой.

Итоги

Организация все чаще прилагает усилия не только по мобилизации и участию всех законодательных и административных органов государств-членов, но и заинтересованных сторон для скоординированного управления водными ресурсами. Среди них местные сообщества, частный сектор, инвесторы, которые привлекаются для консультаций при реализации тех или иных проектов. Опыт совместной работы государств-членов позволяет оценить роль OMVS на субрегиональной и международной арене как эффективного агентства по управлению речным бассейном и как успешный пример субрегионального сотрудничества.Именно поэтому, бассейн реки Сенегал является одним из семи исследований, Организацией Объединенных Наций по оценке управления водными ресурсами на глобальном уровне (WWAP).

Интенсивность работы организации прослеживается только на уровне реализации конкретных проектов и компаний – в рамках организации не разрабатывается политики развития водных ресурсов государств-членов; ее институциональная организация предназначена для развития конкретных совместных проектов в сфере управления водными ресурсами. Сотрудничество в рамках организации остается довольно узкопрофильным и касается только проектов связанных исключительно с развитием и использованием водных ресурсов (в том числе в сфере сельского хозяйства и транспорта). В процессе развития организации цели ее создания были переформулированы с экономической направленности в развитии водных ресурсов на устойчивое развитие в использовании водных ресурсов государствами-членами.